商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管

佘艷春

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)在經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮的作用越來越大。商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)雖然在一定程度上減輕了人民銀行經(jīng)理國庫的業(yè)務(wù)壓力，但是也增加了人民銀行國庫監(jiān)督的難度。本文以商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理為著眼點(diǎn)，闡述了商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的重要性以及其中存在的問題，并提出了幾項改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行 國庫集中支付 監(jiān)管

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的財政國庫管理制度也不斷進(jìn)行著改革。在商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)現(xiàn)象越來越廣泛的背景下，國庫集中支付業(yè)務(wù)的效率不斷提高，伴隨業(yè)務(wù)發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險和問題也不斷增多，人民銀行的監(jiān)督職能的重要性不斷增強(qiáng)。

一、對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理的重要性

目前，各商業(yè)銀行在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時缺乏統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)的監(jiān)督也往往游離于銀行內(nèi)部的監(jiān)督體系之外，資金劃撥渠道繁雜，導(dǎo)致國庫集中支付業(yè)務(wù)常常出現(xiàn)問題。因此，人民銀行必須加強(qiáng)對商業(yè)銀行代理國庫集中業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度，促使商業(yè)銀行合法、有效地辦理集中支付業(yè)務(wù)，提高商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范性和有效性，進(jìn)而促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

二、商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中存在的問題

當(dāng)前，商業(yè)銀行自身以及外部存在的諸多監(jiān)督問題在很大程度上制約著國庫集中支付業(yè)務(wù)效率的快速提高，以下淺談了幾項有關(guān)商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理過程中存在的問題。

（一）商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)存在操作風(fēng)險，整體規(guī)范程度相對較低

商業(yè)銀行在對集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行管理的過程中，實質(zhì)上是代替人民銀行來實行其管理職能的，因此其處于代理人地位。大量信息表明，當(dāng)前許多商業(yè)銀行在對國庫集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行代理性質(zhì)的管理時，缺乏人民銀行詳細(xì)有效的授權(quán)證明、客戶詳細(xì)的開戶證明，以及授權(quán)書上簽章不符等事項，種種現(xiàn)象導(dǎo)致商業(yè)銀行在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時大量風(fēng)險的產(chǎn)生，極不利于代理國庫支付業(yè)務(wù)質(zhì)量的提高。

（二）商業(yè)銀行對財政資金的劃撥流程繁瑣，導(dǎo)致資金使用效率降低

商業(yè)銀行對財政資金的劃撥流程繁瑣主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是業(yè)務(wù)處理流程繁瑣。事業(yè)預(yù)算單位收到財政部門下達(dá)的預(yù)算支出額度時，需要向代理支付的銀行發(fā)出支付令，代理支付的銀行針對預(yù)算單位發(fā)出的支付令，先將墊付的資金放在零余額賬戶，最后將預(yù)算資金從零余額賬戶劃撥到申請人賬戶。這種劃撥資金的形式比較復(fù)雜，延長了資金流動的時間，從而使資金到達(dá)使用人賬戶的時間比較晚，資金的利用效率降低。二是資金結(jié)算過程復(fù)雜。代理支付的銀行運(yùn)用的清算方式依據(jù)的是統(tǒng)一的國庫單一賬戶體系，該賬戶體系是國庫集中支付的重要組成部分。事先墊付的資金需要在與人民銀行進(jìn)行清算的同時，與人民銀行預(yù)算執(zhí)行單位和財政進(jìn)行有效對賬。這種國庫支付業(yè)務(wù)管理方式，需要事先墊付的資金，事后還要進(jìn)行對賬和清算，這在一定程度上拉長了資金的流通鏈條，使得人的主觀不良行為在其中有了可乘之機(jī)，加大了商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)管理的風(fēng)險。三是清算方式效率偏低。小額支付是商業(yè)銀行進(jìn)行資金劃撥的重要方式，該方式運(yùn)用于商業(yè)銀行與人民銀行之間的倒清算。小額支付業(yè)務(wù)具有集中性、業(yè)務(wù)量大的特點(diǎn)，其常常發(fā)生在每天下午，由于時間有限，小額支付業(yè)務(wù)又具有業(yè)務(wù)大量性，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行緩慢的情況時常發(fā)生。以上三個方面綜合導(dǎo)致了劃撥資金在途時間的延長，使得資金的利用率降低，最終導(dǎo)致國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

（三）商業(yè)銀行、財政部門對資金的控制相對較為寬松，運(yùn)營存在較大風(fēng)險

由商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)，人民銀行由業(yè)務(wù)的直接參與者變成了間接參與者，國庫資金沒有直達(dá)預(yù)算單位，人民銀行只負(fù)責(zé)商業(yè)銀行墊付資金的最終清算。財政部門、預(yù)算單位和代理銀行形成了集中支付業(yè)務(wù)的實際交易主體。人民銀行對財政部門撥付資金的合規(guī)性失去有效監(jiān)督，對代理銀行的代理行為也難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。由于制度設(shè)計和監(jiān)督管理上存在缺陷，預(yù)算單位在進(jìn)行財政直接支付時可能會采用和提供偽造虛假收款人的賬戶或是經(jīng)過變造、偽造重要信息的虛假申請和合同，一旦沒有被察覺，資金將通過國庫單一賬戶體系到達(dá)虛假收款人的賬戶，造成財政資金的流失。在進(jìn)行財政授權(quán)支付時，不僅預(yù)算單位可能會通過偽造、變造虛假的收款人賬戶非法騙取資金，代理銀行也會因為支付系統(tǒng)缺乏監(jiān)督而與預(yù)算單位進(jìn)行合謀，最終導(dǎo)致大量國家資金向外流出，這時造成的風(fēng)險就會更大。因此，人民銀行如果不能夠?qū)︻A(yù)算單位和代理銀行進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，財政資金將會被非法移出，最終導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重?fù)p害。

（四）商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)經(jīng)驗不太成熟，監(jiān)督管理缺乏科學(xué)的體系

商業(yè)銀行作為代理人受理人民銀行委托的國庫集中支付業(yè)務(wù)，其經(jīng)驗還不太成熟，商業(yè)銀行內(nèi)部缺乏有效、科學(xué)的監(jiān)督管理體系。

1.代理銀行的監(jiān)督管理體制制約著監(jiān)督管理體系的有效性提高

代理銀行的監(jiān)督管理體制在很大程度上制約著監(jiān)督管理體系的有效性提高又體現(xiàn)在以下三個方面。首先，人民銀行對代理銀行缺乏有效的監(jiān)督控制體系。比如說在財政直接支付活動之中，預(yù)算單位可能會偽造虛假收款人并且提供虛假收款人賬戶，對于合同進(jìn)行偽造或者變更，所以資金就很容易通過國庫單一賬戶體系直接劃出或者轉(zhuǎn)移到非法收款人賬下，而人民銀行卻不能有效地對其進(jìn)行監(jiān)管。另外，法律以及監(jiān)督制度對違規(guī)行為的處罰規(guī)定不充分?，F(xiàn)有的法律以及監(jiān)督制度雖然對監(jiān)督內(nèi)容、職責(zé)和范圍的規(guī)定不斷進(jìn)行完善，但很少完善針對具體的違法行為進(jìn)行處罰的規(guī)定，導(dǎo)致沒有有效的依據(jù)對違規(guī)、違法現(xiàn)象涉及的單位和人員進(jìn)行處罰，違法、違規(guī)分子行為猖獗。最后，不能夠?qū)ω斦Y金使用的合規(guī)性和合法性進(jìn)行有效的監(jiān)督。

2.監(jiān)督措施、考評機(jī)制與監(jiān)督工作要求之間存在差距

監(jiān)督措施、考評機(jī)制與監(jiān)督工作要求之間存在的差距主要表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，財政單位內(nèi)部缺乏科學(xué)、合理的考評機(jī)制。目前，財政單位內(nèi)部對考評機(jī)制采取的措施依賴于科學(xué)性較低的考評機(jī)制體系，導(dǎo)致監(jiān)管不能夠得到有效實施。另外，優(yōu)勝劣汰機(jī)制不完善。優(yōu)勝劣汰機(jī)制是激發(fā)部門內(nèi)部人員積極性和防止違法、違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生的重要途徑。然而，人民銀行一直沒有實行嚴(yán)格的年檢制度，導(dǎo)致代理銀行壓力較小，內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象頻繁發(fā)生，監(jiān)督效率不斷降低。

三、應(yīng)對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中存在問題的措施

（一）加強(qiáng)業(yè)務(wù)處理規(guī)范性，提高監(jiān)督效率

人民銀行是管理國庫的主體，而國庫會計是進(jìn)行國庫管理的具體實施者，其在進(jìn)行業(yè)務(wù)處理時應(yīng)嚴(yán)格遵守《中國人民銀行法》、《國庫會計核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》等一系列法律、行政法規(guī)和規(guī)章。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，國庫會計的綜合素質(zhì)不斷提高，國庫核算的技術(shù)越來越先進(jìn)，形式也越來越豐富，這在很大程度上提高了商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的效率。作為人民銀行日常業(yè)務(wù)的重要組成部分，國庫集中支付業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度越來越完善。規(guī)范、科學(xué)的國庫會計操作技術(shù)和流程在很大程度上避免了商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的弊端，從而為國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理起到了重要作用，進(jìn)而為國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展起到了促進(jìn)作用。

（二）建構(gòu)科學(xué)、合理的國庫監(jiān)督管理體系

建構(gòu)科學(xué)、合理的國庫監(jiān)督管理體系應(yīng)盡快完善相關(guān)制度。首先，應(yīng)針對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理中的制度問題，根據(jù)現(xiàn)實需要對法律法規(guī)進(jìn)行完善。有效的法律法規(guī)是約束代理銀行進(jìn)行非法操作的關(guān)鍵手段，對提高監(jiān)督管理的效率具有重大意義。人民銀行應(yīng)依據(jù)完善的法律法規(guī)對國庫的監(jiān)督管理職能進(jìn)行強(qiáng)化，建立科學(xué)、完善的監(jiān)督管理制度，對監(jiān)督管理中的懲罰問題進(jìn)行詳細(xì)劃分，從而提高監(jiān)督管理的效率，進(jìn)而提高商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范程度。

（三）加強(qiáng)商業(yè)銀行代理國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)鏈接為一個整體。信息的便利性、快速性和共享性運(yùn)用到商業(yè)銀行的代理國庫管理中將極大地提高商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的效率，并提高人民銀行的監(jiān)督效率。建立國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息化平臺，進(jìn)一步建立先進(jìn)的財政管理信息系統(tǒng)，人民銀行、財政部門、預(yù)算單位和代理銀行可以在有效的國庫集中支付網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)中互聯(lián)互通、相互分享信息，進(jìn)而快速、準(zhǔn)確地對預(yù)算資金進(jìn)行劃撥和清算，提高國庫資金運(yùn)用的安全性。

四、結(jié)語

綜上所述，加強(qiáng)對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理對我國市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要。近年來，隨著各地區(qū)商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新措施的不斷實行，各個地區(qū)的財政國庫管理得到了快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況良好。針對監(jiān)督管理中存在的問題，國家應(yīng)積極采取措施，對人民銀行的監(jiān)督管理體制進(jìn)行完善，從而為國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展奠定有效的基礎(chǔ)。

（作者單位：中國人民銀行懷化市中心支行）