律師進(jìn)村、法律便民在農(nóng)村法治化治理過程中的創(chuàng)新研究

王杰　趙彧　劉楊　沈曉娟

摘 要 近年以來，在建設(shè)服務(wù)型政府的政策影響下，政府與社會組織的互動日益增加。政府通過向有實力、有信譽(yù)的社會組織購買公共服務(wù)，將部分事項轉(zhuǎn)移給社會，取得了良好效果。其中，政府購買法律服務(wù)便是極為突出的一點。湖北省恩施州鶴峰縣鄔陽鄉(xiāng)由政府牽頭，通過“律師進(jìn)村、法律便民”的形式，結(jié)合當(dāng)?shù)氐拇迩槊褚夂偷貐^(qū)特色，在實現(xiàn)“法治入鄉(xiāng)”的同時，以法治為引領(lǐng)，同時注重“以德促法”，實現(xiàn)了“法治”與“德治”的良好互動。既解決了當(dāng)?shù)赝怀龅姆杉m紛問題，也提供了法治建設(shè)“恩施樣本”。

關(guān)鍵詞 政府 法律服務(wù) 基層治理 法律便民 鶴峰鄔陽

基金項目：本課題受中南民族大學(xué)大學(xué)生科研創(chuàng)新項目基金支持，課題組成員：王杰（項目負(fù)責(zé)人）、趙彧、劉楊、沈曉娟、張英。

作者簡介：王杰，中南民族大學(xué)法學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)2014級本科生；趙彧，中南民族大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2014級本科生；劉楊、沈曉娟，中南民族大學(xué)法學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)2014級本科生。

中圖分類號：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.381

鶴峰縣，地處武陵山恩施土家族苗族自治州東南部，鄔陽鄉(xiāng)是其所屬4鄉(xiāng)之一，地處鶴峰縣東北邊界，山高林密，距縣城60公里。文化方面，受土司遺風(fēng)、村寨觀念和山民意識的影響，村民信權(quán)不信法、信力不信法、信訪不信法，各種矛盾沖突問題呈頻繁性、周期性出現(xiàn)。加之于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，法治資源匱乏，服務(wù)質(zhì)量低，法治建設(shè)的“最后一公里”問題始終難以解決。

2013年以來，鶴峰縣結(jié)合本地區(qū)法治建設(shè)實際情況，提出了“律師進(jìn)村，法律便民”政策，發(fā)展至今，先后實現(xiàn)了“鄉(xiāng)有一個法律顧問團(tuán)、村有一個法務(wù)工作聯(lián)絡(luò)員、組有一個矛盾糾紛義務(wù)調(diào)解員、戶有一個法律明白人”的建設(shè)工作，在法治建設(shè)取得突出成效的同時，當(dāng)?shù)剡€注重將村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢道德等德治層面的內(nèi)容引入到法治建設(shè)中來，通過群眾組織將法治融入生活，得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的積極支持，法律意識提高了，矛盾糾紛減少了，社會風(fēng)氣也改變很多。

一、鄔陽鄉(xiāng)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境

（一）農(nóng)民法治意識淡薄

在土司遺風(fēng)、山民觀念、村寨意識的影響下，“遇事就圍、有事就鬧、有求就訪”成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民解決問題的常用手段，導(dǎo)致矛盾糾紛愈演愈烈。

（二）山區(qū)法治服務(wù)不暢

鄔陽鄉(xiāng)山高路險、村大人散，進(jìn)一步阻礙了律師進(jìn)村。一是法治服務(wù)難以縱向貫徹。在鄔陽，由鄉(xiāng)到村都要花上幾個小時；二是法治服務(wù)難以橫向推行。鄔陽本地大村多、小村少，造成法治服務(wù)單元面積過大，律師很難深入到每個村，更別提深入到戶了；三是法治服務(wù)難以組織。鄔陽是山區(qū)農(nóng)村，山高路遠(yuǎn)，村民們多散居深山，出行聯(lián)系都很不方便。

（三）山林確權(quán)引起大量山林糾紛

因為山區(qū)地理環(huán)境較為復(fù)雜，精確標(biāo)記山林權(quán)屬地界本身難度就大。再加上確權(quán)時，工作人員多指山為界以樹為記，很少到實地考察，或進(jìn)入實地后也沒有確切劃出界址，由此出現(xiàn)大量權(quán)屬糾紛，部分爭議至今無法處理。農(nóng)民因山林土地權(quán)屬的事，經(jīng)常找鄉(xiāng)政府“說理”。這些歷史遺留問題的處理難度很大，稍有偏差農(nóng)民就要跑去上訪、找領(lǐng)導(dǎo)討說法，只有讓村中說話算數(shù)的人、專業(yè)律師等多方力量參與進(jìn)來，注意工作的方式方法，才能更準(zhǔn)確弄清情況，讓矛盾雙方心服口服。

二、律師進(jìn)村、法律便民的具體措施

（一）引導(dǎo)機(jī)制

1.政府搭臺，律師進(jìn)村

鄔陽鄉(xiāng)政府通過購買律師服務(wù)形式，將律師從利潤高的城市引入農(nóng)村，通過開展“七巧板”、上演法治“話劇”等普法活動組織當(dāng)?shù)卮迕駥W(xué)習(xí)法律知識，為農(nóng)民和基層政府提供免費咨詢、調(diào)解服務(wù)，實現(xiàn)了律師服務(wù)的轉(zhuǎn)型，開創(chuàng)了為農(nóng)民免費打官司的創(chuàng)舉，降低了法律使用門檻，將農(nóng)民維權(quán)行為納入到法治化的軌道中來。

2.載體豐富，途徑多樣

法德培訓(xùn)大講堂、好視通網(wǎng)絡(luò)平臺、建立QQ群、微信群、法治“七巧板”、法治“話劇”、發(fā)放宣傳卡片等。

（二）激勵機(jī)制

為充分調(diào)動律師顧問團(tuán)的工作積極性，鄔陽鄉(xiāng)對各級矛盾糾紛調(diào)解處理后不上訪和不反彈的，歸檔記錄在案，按照案件的難易程度分別給予50元、100元、300元、500元不等的獎勵。同時為了更好的鼓勵律師顧問團(tuán)融入到基層治理中，讓律師顧問團(tuán)兼任村委會領(lǐng)導(dǎo)班子或當(dāng)選人大代表，工作積極性得到極大發(fā)揮。

（三）律師的具體工作

1.參與政府決策

在鄉(xiāng)黨委、政府作出重大決策、重大行政作為時，請法律顧問團(tuán)先拿脈會診，進(jìn)行風(fēng)險評估，確保依法行政；即，不能讓決策人員拍拍頭就做決定，要咨詢律師顧問團(tuán)，提高效益。

2.法治宣講

涉及與法律相關(guān)的工作培訓(xùn)時，請法律顧問團(tuán)的律師授課，力求精準(zhǔn)專業(yè)；即請律師對村干部，戶法律明白人，黨員等進(jìn)行法律知識培訓(xùn)，將發(fā)生在身邊的事情編著成“案例故事”，讓法律知識更淺顯易懂，更容易讓人們接受。

3.法律咨詢服務(wù)

協(xié)助政府了解社情民意，提供法律服務(wù)，法律顧問團(tuán)制作了“便民服務(wù)卡”，規(guī)范了便民服務(wù)的主要內(nèi)容，公布了律師的專業(yè)擅長及聯(lián)系方式，為群眾提供便捷的法律咨詢服務(wù)。律師在進(jìn)入到村莊后，并非單純地協(xié)助村干部調(diào)解矛盾糾紛、提供法律咨詢，還利用自身專業(yè)優(yōu)勢，在村干部進(jìn)行調(diào)解前，全面深入地對案件進(jìn)行調(diào)查，了解案件原委，從而為公正處理案件提供最有力的保障。

三、律師進(jìn)村、法律便民措施取得的成效

（一）規(guī)范行政決策

一是請律師把關(guān)，讓政府行為有依據(jù)。對政府出具的行政文件、重大項目文書進(jìn)行評議和審核，列席政府的常務(wù)會議，監(jiān)督政府的行為，使群眾對政府更有信心；二是按程序辦事，讓政府行為守規(guī)則。矛盾糾紛須經(jīng)法律明白人、矛盾義務(wù)調(diào)解員、法務(wù)工作聯(lián)絡(luò)者、法律顧問團(tuán)調(diào)解，農(nóng)民辦事有法可循；三是有法治監(jiān)督，讓政府行為有責(zé)任。群眾依照相關(guān)程序申請法律援助，律師參與全過程，切實解決農(nóng)民打不起官司的后顧之憂。

（二）維護(hù)村莊和諧

法律顧問團(tuán)積極參與村委會的調(diào)節(jié)工作，特別是在征地拆遷、占地補(bǔ)償、房屋買賣等矛盾糾紛集中的領(lǐng)域，通過法律宣講會和法律解讀的方式，使當(dāng)事人遵守法律法規(guī)，通過合法的方式解決。有效化解了農(nóng)村社會矛盾，有力維護(hù)了鶴峰縣本地的社會穩(wěn)定。

（三）助推基層治理

鄔陽鄉(xiāng)以建設(shè)“和諧鄔陽、平安鄔陽”為重點，以“律師進(jìn)村、便民服務(wù)”為依托，普遍建立法律顧問制度，大力開展法治鄉(xiāng)村建設(shè)，收到了良好的社會效果。2015年，全鄉(xiāng)排查矛盾糾紛104起，調(diào)解102起，調(diào)解率達(dá)98%。

（四）提高村民法治意識

鶴峰縣自開展法律服務(wù)進(jìn)村以來，共開展217場“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”宣傳培訓(xùn)活動，受教育村民達(dá)2萬多人次：免費提供法律咨詢服務(wù)280起，接待村民200人次，為村民節(jié)約法律服務(wù)費20多萬元。為減輕村民尋求法律幫助的負(fù)擔(dān)，鄔陽鄉(xiāng)建立“好視通”網(wǎng)絡(luò)平臺，使農(nóng)民足不出村就可與律師進(jìn)行“面對面”交流，克服了因交通困難而帶來的難題。

四、律師進(jìn)村、法律便民舉措存在的問題

（一）律師資源不足

鶴峰縣共9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)22萬多人，只有兩個律師事務(wù)所、12名執(zhí)業(yè)律師，9名駐村律師，律師資源很難實現(xiàn)“律師進(jìn)村、法律便民”制度。對于規(guī)模較小和矛盾糾紛較少的村莊，由于對法律顧問的需求較小，法律資源基本處于“空置”狀態(tài)，并未充分發(fā)揮作用。但對于規(guī)模較大、矛盾糾紛較多的村莊來說，法律顧問根本不夠用，律師資源融入度不夠。聘用的律師不僅要處理好律師事務(wù)所自己本職及相關(guān)的工作，同時也要負(fù)責(zé)好所分配片區(qū)的法律咨詢業(yè)務(wù)，工作任務(wù)量大，往往兩頭無法顧及，致使律師參與村莊法治建設(shè)度不夠。

（二）律師基層經(jīng)驗不足

雖然法律顧問自身掌握著較為專業(yè)的法律知識，將矛盾糾紛調(diào)解作為本職工作，但對于鄉(xiāng)村的一些矛盾糾紛，有很多是法律顧問力不從心的，在村民看來，利用鄉(xiāng)土力量和鄉(xiāng)土手段來處理這些矛盾糾紛往往效果更好。同時，部分律師不愿意參與法律顧問制度建設(shè)，認(rèn)為事多錢少，存在狹隘的利己主義思想。

（三）政府財政壓力大

鄔陽是鶴峰最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力很大，鄉(xiāng)政府在設(shè)立專項資金來支付律師的費用后，再向縣財政局進(jìn)行申報款項，中間步驟較為繁瑣，時間也可能拖拉較長，導(dǎo)致律師的費用不能長期得到保障。

五、關(guān)于加強(qiáng)基層治理法治化的若干建議

基層治理是重點也是難點，不容忽視，不可懈怠。我們要實現(xiàn)基層治理法治化的有效推進(jìn)，需要各方主體共同努力。

（一）堅持各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

我國各級黨委政府應(yīng)該高度重視，堅持統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、開放的理念，制定出有針對性的路線、方針和政策，指明農(nóng)村法治建設(shè)的發(fā)展方向，又以穩(wěn)扎穩(wěn)打的作風(fēng)，確保各項措施的落地生根，如黨中央、國務(wù)院針對我國法治建設(shè)實情，提出普遍建立法律制度的決策

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)村自治管理模式

基層自治組織和人民團(tuán)體要在擁護(hù)和執(zhí)行黨委政府決定的同時，堅持創(chuàng)新、發(fā)展、共享的理念，主動思考，積極實踐，探索出一套符合本地區(qū)發(fā)展特色的農(nóng)村自治管理模式，并不斷完善優(yōu)化，與此同時，要加強(qiáng)地區(qū)交流和溝通，搞好經(jīng)驗共享，實現(xiàn)共同發(fā)展，如恩施州鶴峰縣鄔陽鄉(xiāng)在貫徹執(zhí)行上級決定的同時，大膽探索，勇于實踐，發(fā)揮先賢模范作用，激發(fā)基層活力，譜寫出本地區(qū)法治化治理的美好篇章。

（三）社會各界的大力支持

社會各界人士的鼎力支持也十分重要，學(xué)者專家們給予科學(xué)的理論指導(dǎo)，發(fā)揮“智囊團(tuán)”的作用，如吳漢東教授、黃進(jìn)教授、李仁真教授等一大批學(xué)者專家積極投身于恩施州的法治建設(shè)，提供法治建議；企業(yè)家主動支援基層建設(shè)，給予物質(zhì)援助，改善基層自理的條件和方式，如全國優(yōu)秀企業(yè)家陶全清女士無償捐贈鄔陽鄉(xiāng)20余萬元，助力“鄔陽鄉(xiāng)法德教育培訓(xùn)基地”的建設(shè)；法務(wù)工作者們自愿投身到基層法治建設(shè)中去，緩解基層法治資源不足，如鶴峰縣白興律師事務(wù)所、立鶴律師事務(wù)所的律師們積極配合政府號召，為縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村居擔(dān)任法律顧問，提供法律援助和咨詢服務(wù)。

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