看守所立法不應(yīng)繞開“該歸誰管”的體制問題

程雷

看守所的隸屬體制問題是《看守所法》起草的前置性問題，繞不過、躲不開，其決定或影響著《看守所法》中各項(xiàng)具體管理機(jī)制與權(quán)利保障內(nèi)容的實(shí)施效果。不對(duì)管理體制做出更深入的變革，僅靠內(nèi)部規(guī)范性文件的修補(bǔ)難以保證看守所的中立性

近期公安部再次就《看守所法（公開征求意見稿）》（下稱“草案”）公開向社會(huì)征求意見，幾天內(nèi)社會(huì)各方意見呈井噴態(tài)勢(shì)。

各界對(duì)草案提出諸多建設(shè)性意見，但焦點(diǎn)還是看守所的管理體制問題，即看守所到底應(yīng)該歸誰管——是維持草案與實(shí)踐中的做法，由公安機(jī)關(guān)主管，還是交由司法部管理？這是草案最為重大、核心的問題。

以學(xué)術(shù)界和律師界為代表的主張“偵羈分離”與以公安機(jī)關(guān)為代表的主張“偵羈合一”派，兩方觀點(diǎn)不同的核心問題也正是廣義上的司法體制問題。

主張“偵羈分離”者認(rèn)為，偵羈分離有助于減少羈押對(duì)偵查的一味配合，并順帶解決律師會(huì)見難、看守所內(nèi)非法取證以及公安機(jī)關(guān)利用其管理看守所之機(jī)深挖犯罪等問題，從而體現(xiàn)羈押的中立性，更為有效地保障無罪推定的權(quán)利。

公安部作為看守所主管機(jī)關(guān)反對(duì)偵羈分離，但也認(rèn)同理論界所主張的看守所中立于偵查職能的觀點(diǎn)。兩種觀點(diǎn)的爭論，存在一個(gè)共識(shí)，即看守所應(yīng)中立于偵查機(jī)關(guān)——這也是刑事訴訟法立法中法律精神的體現(xiàn)。

實(shí)際上，《刑事訴訟法》在表述“看守所”的多處條文中都將其作為獨(dú)立訴訟主體對(duì)待，不少條文中看守所還與公安機(jī)關(guān)并列存在。因此，對(duì)立法者而言，刑事訴訟中的看守所是獨(dú)立訴訟主體。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，著眼點(diǎn)是誰能更好地管理看守所，而主張“偵羈分離”者認(rèn)為，問題核心是從司法規(guī)律的角度來看應(yīng)當(dāng)由誰來管。

兩種觀點(diǎn)的分歧在于各自使用了不同的論證邏輯，站在不同的角度討論問題，語境不同，因而較難達(dá)成共識(shí)。

司法行政部門真的能管好看守所？

公安機(jī)關(guān)管理看守所利弊兼具。在謹(jǐn)慎對(duì)待公安機(jī)關(guān)管理看守所的基礎(chǔ)上，也應(yīng)看到公安機(jī)關(guān)管理的看守所系統(tǒng)對(duì)于改善訴訟難題做出的努力。

比如普通刑事案件（《刑事訴訟法》第37條規(guī)定的三類特殊案件之外的其他案件）會(huì)見難的問題，在2012年《刑事訴訟法》修改后有了極大改觀;看守所雖然未能禁絕刑訊逼供，但經(jīng)過若干制度建設(shè)和既有監(jiān)管與偵查之間的分工模式，對(duì)于防范刑訊逼供也起到積極作用。

現(xiàn)實(shí)中，看守所的發(fā)展離不開社會(huì)資源的支撐，由于公安機(jī)關(guān)在政府序列中的優(yōu)勢(shì)地位，具有更強(qiáng)的調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)各種社會(huì)資源的能力。這是公安機(jī)關(guān)管理看守所的優(yōu)勢(shì)。比如近年來看守所解決在押人員醫(yī)療社會(huì)化、改善監(jiān)所硬件、加強(qiáng)監(jiān)管民警橫向交流與人才培養(yǎng)機(jī)制方面都發(fā)揮了特殊優(yōu)勢(shì)。

將看守所交由司法部門管理，實(shí)現(xiàn)偵羈分離，優(yōu)點(diǎn)顯而易見。既符合國際慣例，也能更好地解決會(huì)見難、在看守所內(nèi)深挖犯罪等問題。

但這種改革方案似乎也存在弊端。多年來的司法改革經(jīng)驗(yàn)提醒我們，任何一項(xiàng)改革舉措遠(yuǎn)比想象得復(fù)雜。對(duì)于偵羈分離方案，我們需要思考，司法部門接管看守所后能否管理好看守所？

實(shí)務(wù)界不少人士認(rèn)為，司法部門管理的監(jiān)獄正規(guī)化程度好于看守所，因此能管好監(jiān)獄的就一定能管好看守所。這種推理需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，看守所內(nèi)的在押人員是未決犯，由于未決心理壓力的存在以及剛剛進(jìn)入羈押環(huán)境，管理難度更大?？词厮鶅?nèi)警囚比只有監(jiān)獄的一半，司法行政機(jī)關(guān)面對(duì)半數(shù)警力的看守所，是否能做好管理與保障工作？目前監(jiān)獄管理中存在著社會(huì)化程度與資源嚴(yán)重不足的困境，看守所轉(zhuǎn)隸后或會(huì)遇到同樣的問題。

解決管理歸屬問題的兩種方案

解決爭議的方案之一是參考目前正在進(jìn)行的本輪司法改革的方法，通過小范圍試點(diǎn)的方式，將個(gè)別看守所轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)，通過試點(diǎn)的實(shí)證過程驗(yàn)證偵羈分離方案的可行性。這種改革方法可以有效避免對(duì)轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)弊端缺乏預(yù)見與應(yīng)對(duì)貿(mào)然改革帶來的混亂。

法眼

另外一種改革方案是維持現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)管理的體制，但采取省以下統(tǒng)管的模式，以解決市縣兩級(jí)地方公安機(jī)關(guān)對(duì)于看守所中立性的干擾。

主張“偵羈分離”的批評(píng)意見主要擔(dān)心看守所過度甚至違法配合偵查，有違羈押場所的中立性。

看守所作為審前羈押場所，其主要職能在于執(zhí)行拘留與逮捕，平等保障控辯雙方的訴權(quán)，保障刑事訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行，歸根結(jié)底在于實(shí)現(xiàn)羈押性強(qiáng)制措施的功能目標(biāo)。除此之外，《刑事訴訟法》及相關(guān)法律并未賦予其其他使命。深挖犯罪、教育感化、強(qiáng)制勞動(dòng)改造、配合偵查等曾經(jīng)或者目前仍存的其他功能，都是違背看守所本質(zhì)定位、違背訴訟規(guī)律的異化職能。

這些職能異化帶來的問題主要發(fā)生在市縣兩級(jí)基層公安機(jī)關(guān)，后者容易受到維護(hù)地方治安的壓力從而對(duì)同屬于公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門的看守所施加不當(dāng)影響。

盡管在過去幾年的公安監(jiān)管改革中，特別是云南“躲貓貓”事件后，公安部監(jiān)管局圍繞著看守所中立于偵查辦案的改革目標(biāo)出臺(tái)了一系列改革舉措。比如要求地方公安機(jī)關(guān)中分管看守所與刑事偵查兩項(xiàng)職能的公安局領(lǐng)導(dǎo)不能由同一人擔(dān)任;出臺(tái)一系列防止非法取證的舉措，嚴(yán)格收押時(shí)的體檢要求、提解出所的嚴(yán)格審批與回所時(shí)的再次體檢。

這些改革舉措體現(xiàn)了看守所中立的改革方向，但各地看守所數(shù)量龐大，落實(shí)改革政策與規(guī)范文件的嚴(yán)格程度差異較大。許多中立化的改革舉措在地方看守所能否得到不折不扣的執(zhí)行因人而異。

從目前的草案看，很多看守所中立化的改革舉措并沒有被吸收到法律草案中。因此，不對(duì)管理體制做出更深入的變革，僅靠內(nèi)部規(guī)范性文件的修補(bǔ)難以保證看守所的中立性。

比較“偵羈分離”者主張轉(zhuǎn)隸司法行政部門的方案與筆者主張的省級(jí)統(tǒng)管改革方案，在當(dāng)下司法改革中均有先例可鑒。比如監(jiān)察體制改革的檢察機(jī)關(guān)反貪部門的轉(zhuǎn)隸和檢法兩院的省以下人財(cái)物統(tǒng)管改革。

但關(guān)于看守所的兩種改革方案與當(dāng)下正在進(jìn)行的監(jiān)察體制改革以及司法改革又存在諸多不同，不能簡單類比，確需謹(jǐn)慎論證。

省級(jí)統(tǒng)管的改革方案成本更低，既能有效解決地方公安機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)引發(fā)的相應(yīng)弊端，還能兼顧公安機(jī)關(guān)繼續(xù)管理看守所具備的優(yōu)勢(shì)條件與支撐能力。

總而言之，看守所的隸屬體制問題是《看守所法》起草中的前置性問題，繞不過、躲不開，其決定或影響著《看守所法》中各項(xiàng)具體管理機(jī)制與權(quán)利保障內(nèi)容的實(shí)施效果。

而體制變革既可以通過立法過程實(shí)現(xiàn)，也可以通過司法體制改革的試點(diǎn)過程穩(wěn)步推進(jìn)，至于兩種道路如何選擇，是值得決策者認(rèn)真權(quán)衡的重大問題。

國際視角審視草案

在押人員的權(quán)利保障與境況歷來被視為一國人權(quán)保障水平的試金石，南非前總統(tǒng)曼德拉表示，看一個(gè)國家的監(jiān)獄就知道該國的人權(quán)保障狀況。

一國政府對(duì)待底層人士的態(tài)度最能反映該國的權(quán)利保障現(xiàn)狀。正是基于此，國際社會(huì)與國際組織關(guān)于在押人員處遇與管理方面的國際公約、準(zhǔn)則林林總總，形成了一套保障在押人員權(quán)利的體系。

草案的起草人士及社會(huì)各界對(duì)這些國際準(zhǔn)則不能淡然處之，相反，草案既要解決中國問題，也要充滿世界眼光。

2002年12月18日，聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國反酷刑公約》（下稱《公約》）任擇議定書要求，各締約國在各類羈押場所建立有效的羈押巡視制度與投訴處理機(jī)制。

中國是《公約》的締約國，不過一直未對(duì)其任擇議定書作出明確反應(yīng)。此次公布的草案首次在第61條與第113條建立了投訴與巡視制度，雖然條文表述仍然是原則性的，但這兩項(xiàng)制度標(biāo)志著審前羈押領(lǐng)域?qū)Α豆s》任擇議定書的積極態(tài)度，如果法律能夠獲得通過，將推動(dòng)中國在國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域取得重大進(jìn)步。

事實(shí)上，上述新條文確立的投訴與巡視制度，已在看守所執(zhí)法實(shí)踐中開始了大范圍試點(diǎn)，積累了較為豐富的立法基礎(chǔ)。

當(dāng)然，從國際準(zhǔn)則視角看，草案也存在缺陷。例如，第30條、76條、85條規(guī)定的對(duì)于懷孕或哺乳期婦女予以收押以及可以在看守所內(nèi)等待生產(chǎn)及哺乳嬰兒。這一規(guī)定打破了基于人道主義、對(duì)上述兩類人員不予關(guān)押的做法。2010年12月21日，聯(lián)合國第71次全體會(huì)議通過了《關(guān)于女性囚犯待遇和女性罪犯非拘禁措施的規(guī)則》，簡稱“曼谷規(guī)則”。該規(guī)則對(duì)于女犯，特別是懷孕與哺乳期的婦女應(yīng)當(dāng)以非羈押措施為原則。

近年來，懷孕或哺乳期婦女正逐步成為特定類型犯罪的常習(xí)犯，少數(shù)有組織犯罪活動(dòng)中，上述兩類女性犯罪嫌疑人甚至成為犯罪工具，懷孕或哺乳成為逃脫法律制裁的擋箭牌。為有效打擊這一特殊群體的犯罪，草案改變了原有一律不關(guān)押政策。

但是，這一立法舉動(dòng)也忽視了保障婦女兒童權(quán)益的國際趨勢(shì)，顯示出對(duì)“曼谷規(guī)則”的漠視，值得慎重考慮。筆者認(rèn)為，只要存在打擊上述兩類特定人員犯罪的其他選項(xiàng)，就不應(yīng)當(dāng)寄希望于通過關(guān)押實(shí)現(xiàn)犯罪控制的目的。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授，編輯：王敬愷）