新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的模式選擇*
——兼論湛江市基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略實(shí)施

司俊霄

三農(nóng)研究

新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的模式選擇*
——兼論湛江市基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略實(shí)施

司俊霄

(廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院，廣東湛江524088)

以經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為背景，回顧了精準(zhǔn)扶貧模式的學(xué)理和案例研究現(xiàn)狀，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新應(yīng)與農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，建構(gòu)具有地方特色的多元扶貧模式將是未來(lái)研究的重點(diǎn)。對(duì)比湖南省“四跟四走”、隴南市“電商扶貧”、阜平縣“金融扶貧”等成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合湛江農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略推進(jìn)情況，建議從教育扶貧、金融扶貧、項(xiàng)目扶貧、醫(yī)療扶貧、電商扶貧五個(gè)方面著手，提高扶貧的精準(zhǔn)度，以期持續(xù)改善人民生活質(zhì)量。

精準(zhǔn)扶貧;基本公共服務(wù)均等化;農(nóng)村;模式

我國(guó)的反貧困戰(zhàn)略大致可分為三步:其一，鄧小平提出共同富裕思想，先富帶后富;其二，2010年我國(guó)GDP達(dá)到41．3萬(wàn)億元，人均GDP突破3萬(wàn)元，基本達(dá)到總體小康水平;其三，十八大確立到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。目前，我國(guó)已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的重要時(shí)期，每年的10月14日定立為扶貧日，出臺(tái)的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》為精準(zhǔn)扶貧工作指明了方向。

精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化具有高度的契合性。開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧能夠精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，物質(zhì)和精神扶貧兩手抓，能夠增強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力。農(nóng)村是反貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)，推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化可為全面脫貧提供兜底保障，改善人民生活質(zhì)量。盡管“十二五”期間，貧困治理成績(jī)顯著，但以年人均2 300元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2015年仍有5 575萬(wàn)人處于貧困線以下［1］。

如何將中央精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到位，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧模式的本土化，借鑒他山之石，因時(shí)因地制宜地創(chuàng)新扶貧模式。做到“扶持對(duì)象精準(zhǔn)、扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、扶貧措施精準(zhǔn)、駐村幫扶精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”，以脫貧摘帽為支點(diǎn)，撬動(dòng)整個(gè)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平再上一個(gè)新臺(tái)階。

一、新時(shí)期我國(guó)精準(zhǔn)扶貧模式研究進(jìn)展

(一)學(xué)術(shù)理論探究

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐，主要的實(shí)施模式包括:產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、科技扶貧、金融扶貧、文化扶貧、生態(tài)旅游扶貧模式［2］，各地根據(jù)資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策供給，合理選擇扶貧方式，形成各具特色的扶貧秩序?；ヂ?lián)網(wǎng)、新媒體、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等研究的成熟與應(yīng)用，為精準(zhǔn)扶貧提供了新的研究工具，推動(dòng)了扶貧治理理論的革新與升級(jí)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)、空間資本和社會(huì)資本等基礎(chǔ)理論，為集中連片特困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作提供了智力支撐［3］。

近年來(lái)我國(guó)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新與突破均實(shí)現(xiàn)了學(xué)科交叉、理論交叉、領(lǐng)域交叉，且以問(wèn)題為導(dǎo)向的理論融合與滲透也促進(jìn)了學(xué)術(shù)理論的發(fā)展。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題的研究，該研究結(jié)果依然適用。不同的學(xué)者從不同視角進(jìn)行探究，為實(shí)踐工作者提供了新的啟發(fā)。張鴻雁指出貧困已成為一種社會(huì)性問(wèn)題，要徹底解決這樣的“特殊短板”，就必須實(shí)施精準(zhǔn)化社會(huì)治理［4］。向運(yùn)華運(yùn)用實(shí)證研究方法，得出結(jié)論:教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等保障性公共服務(wù)對(duì)居民家庭收入和貧困狀態(tài)起著顯著作用，完善的社會(huì)救助體系可以發(fā)揮減貧的效用［5］。同春芬利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、管理和幫扶，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)融合，搭建扶貧信息綜合平臺(tái)，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)合力治貧的新模式［6］。莫光輝從精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口、精確把握致貧原因、滴灌式的精準(zhǔn)幫扶和共享發(fā)展成果進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵解讀，提出貧困治理突破路徑在于堅(jiān)持人本理念，構(gòu)建全面全程的精準(zhǔn)化機(jī)制，完善政府主導(dǎo)的多元參與格局和貫徹五大發(fā)展理念的價(jià)值導(dǎo)向［7］。宮留記則強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化耦合的扶貧新機(jī)制，主張?jiān)O(shè)立《扶貧法》，明確政府與市場(chǎng)的邊界，總結(jié)出三種扶貧新模式:公私合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、資產(chǎn)收益扶貧和電商扶貧［8］。向延平進(jìn)一步研究了農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧模式，指出土地資源收益扶貧模式、旅游資源收益扶貧模式、勞力資源收益扶貧模式、投資收益扶貧模式、理財(cái)收益扶貧模式等是現(xiàn)階段農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的最優(yōu)選擇［9］。張永山以四川為例，指出目前民間資金參與精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在諸多困難和問(wèn)題，主要模式有PPP、“政企銀農(nóng)”、村企共建，以后者為主［10］。

新中國(guó)成立以來(lái)，長(zhǎng)期將消除貧困作為政府工作的頭等大事，出臺(tái)了一系列扶貧政策和計(jì)劃。早期主要以政府救濟(jì)的形式進(jìn)行幫扶，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的推行，扶貧工作才正式步入正軌。《國(guó)家八七攻堅(jiān)計(jì)劃(1994)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001～2010)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011～2020)》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，充分體現(xiàn)了政府頂層設(shè)計(jì)的連續(xù)性，扶貧對(duì)象由貧困縣、貧困村到集中連片貧困地區(qū)，區(qū)域性扶貧步伐加快。多學(xué)科、多工具、多途徑的精準(zhǔn)扶貧模式遍地開(kāi)花，傳統(tǒng)“大水漫灌式”的扶貧模式逐漸被淘汰，精準(zhǔn)化的扶貧模式將帶領(lǐng)群眾共同奔向小康，見(jiàn)圖1所示。

圖1 我國(guó)扶貧模式演進(jìn)軌跡

(二)個(gè)體案例研究盛行

精準(zhǔn)扶貧的重心是幫助貧困戶(hù)脫貧，在幫扶過(guò)程中形成了大量的扶貧個(gè)案，新聞媒體報(bào)道也層出不窮。諸多學(xué)者對(duì)地方開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新案例進(jìn)行剖析總結(jié)，凝練核心制度，產(chǎn)生了一批具有代表性的成果。李鵾對(duì)恩施龍鳳鎮(zhèn)綜合扶貧綜合改革試點(diǎn)進(jìn)行跟蹤觀察，發(fā)現(xiàn)七項(xiàng)“到戶(hù)到人”①“到戶(hù)到人”是指扶貧到戶(hù)，定位到人。具體有:精準(zhǔn)識(shí)別到戶(hù)到人，分類(lèi)動(dòng)態(tài)管理到戶(hù)到人，結(jié)對(duì)幫扶到戶(hù)到人，產(chǎn)業(yè)扶持到戶(hù)到人，搬遷改造到戶(hù)到人，教育與就業(yè)培訓(xùn)到戶(hù)到人，供養(yǎng)救助到戶(hù)到人。制度［11］，陳希勇提出“五力”模型［12］，即政府、專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)家、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和貧困農(nóng)戶(hù)共同構(gòu)成產(chǎn)業(yè)扶貧的核心力量，而莊天慧等提出“政府―市場(chǎng)―社會(huì)―社區(qū)―農(nóng)戶(hù)”五位一體的貧困治理模式［13］，張橋分析了海南省貧困地區(qū)的四種旅游扶貧模式［14］，毛峰評(píng)述了重慶鄉(xiāng)村旅游扶貧模式推廣價(jià)值［15］。謝玉梅介紹了貴州雷山縣銀?；?dòng)小額信貸精準(zhǔn)扶貧模式［16］，楊云龍比較了政府主導(dǎo)型、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型、產(chǎn)業(yè)金融、互聯(lián)網(wǎng)金融、電商平臺(tái)+金融、國(guó)際金融組織、社會(huì)扶貧組織等七大類(lèi)金融精準(zhǔn)扶貧模式，進(jìn)行了優(yōu)劣和效果分析［17］。

研究區(qū)域有民族地區(qū)、集中連片特困區(qū)、農(nóng)牧區(qū)。尼瑪次仁等從拉薩凈土健康產(chǎn)業(yè)為考察對(duì)象，指出農(nóng)牧業(yè)特色產(chǎn)業(yè)幫扶是西藏精準(zhǔn)扶貧的典型模式，其幫扶機(jī)制包括組織參與機(jī)制、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和自我發(fā)展機(jī)制［18］。李武研究“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的精準(zhǔn)扶貧模式，分析“沱沱工社”運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提出少數(shù)民族地區(qū)扶貧路徑［19］。王蘇敏探討了蒙古族村落新型脫貧模式［20］。王曉毅主張?jiān)谏鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制和碳匯交易機(jī)制基礎(chǔ)上，實(shí)行生態(tài)扶貧模式［21］。趙金成等根據(jù)甘肅、貴州的實(shí)踐，總結(jié)出林業(yè)精準(zhǔn)扶貧的“三掛鉤，六到戶(hù)”模式［22］。

此外還有拉美地區(qū)“社會(huì)養(yǎng)老”“發(fā)展極”“滿(mǎn)足基本需求”“社會(huì)保障方案”等國(guó)外扶貧模式對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒，對(duì)新時(shí)期扶貧起了重要的推動(dòng)作用。由于開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的時(shí)間還不長(zhǎng)，很多模式和機(jī)制處于探索中，扶貧措施各不相同，使得相關(guān)研究比較零散，存在諸多局限。新媒體、新技術(shù)的應(yīng)用，給精準(zhǔn)扶貧增添了一抹亮色。精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化“作業(yè)”進(jìn)行“查漏補(bǔ)缺”的過(guò)程，而離“作業(yè)”上交時(shí)間只有3年了。精準(zhǔn)扶貧的時(shí)效性、緊迫性和階段性要求新時(shí)期研究重點(diǎn)是精準(zhǔn)扶貧模式的應(yīng)用，通過(guò)比較篩選出符合地方實(shí)際的精準(zhǔn)扶貧流程，規(guī)定動(dòng)作與自選動(dòng)作相結(jié)合，從而持續(xù)改進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量。

二、基于案例的精準(zhǔn)扶貧模式研究

結(jié)合地方政府精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新實(shí)踐，通過(guò)對(duì)比分析湖南省、隴南市、阜平縣三地的扶貧模式，深化對(duì)模式內(nèi)涵的理解。中國(guó)扶貧由單純經(jīng)濟(jì)扶貧到多元化扶貧，注重基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)輸血式的扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅椒鲐殻瑥?qiáng)調(diào)脫貧內(nèi)生動(dòng)力。

(一)產(chǎn)業(yè)扶貧——湖南“四跟四走”

湖南的貧困面廣和程度較深，有51個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣，其中國(guó)家連片特困地區(qū)縣37個(gè)。貧困村8 000個(gè)，占行政村總數(shù)的19．23%，主要分布于武陵山和羅霄山片區(qū)。目前，湖南還有貧困人口445萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為7．8%［23］。通過(guò)建立貧困對(duì)象的動(dòng)態(tài)監(jiān)控調(diào)節(jié)機(jī)制，堅(jiān)持實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧戰(zhàn)略，“十二五”期間減少貧困人口540余萬(wàn)人，脫貧成效顯著。其主要經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)為以下方面:

1．主要內(nèi)容

堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，建立貧困對(duì)象一家一戶(hù)一本臺(tái)賬、一個(gè)脫貧計(jì)劃、一套幫扶措施的政策制度，推動(dòng)水、電、路、氣、房、環(huán)境改善“六到戶(hù)”;在產(chǎn)業(yè)扶持上，探索“資金跟著貧困對(duì)象走、貧困對(duì)象跟著能人走、能人和貧困對(duì)象跟著產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目走、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目跟著市場(chǎng)走”的“四跟四走”新模式;助學(xué)就業(yè)上，實(shí)施雨露計(jì)劃和“一家一”助學(xué)就業(yè)工程;在扶貧績(jī)效考核中，堅(jiān)決杜絕搞平均主義、吃大鍋，指定符合各地情況的考核指標(biāo)，出臺(tái)激勵(lì)措施;確立湘西地區(qū)為扶貧主戰(zhàn)場(chǎng)，重點(diǎn)是集中連片地區(qū)的脫貧工作。

2．扶貧方法

財(cái)政扶貧。利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的60%以上用于產(chǎn)業(yè)扶貧，其中70%以上用于支持有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)，將普惠政策與特惠政策相結(jié)合，形成差異化扶貧政策，按人均2 000元的標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)扶持建檔立卡貧困人口，確保扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金向貧困農(nóng)戶(hù)傾斜。針對(duì)有脫貧愿望和發(fā)展能力的貧困戶(hù)，由政府出面進(jìn)行幫扶，以貸款貼息/以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式予以支持。

企業(yè)帶動(dòng)。大力扶持龍頭企業(yè)，打造精準(zhǔn)扶貧“企業(yè)+”新引擎，吸引貧困戶(hù)就業(yè)。由貧困戶(hù)個(gè)人或團(tuán)體提出利益訴求，以購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，將國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金委托給社會(huì)信譽(yù)好、經(jīng)營(yíng)良好和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)纳孓r(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社與家庭農(nóng)場(chǎng)，進(jìn)行項(xiàng)目統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、管理、經(jīng)營(yíng)和核算，各方建立起契約關(guān)系，確立責(zé)權(quán)利邊界，將項(xiàng)目取得的收益同貧困戶(hù)按比例進(jìn)行分紅。

分股到戶(hù)。根據(jù)貧困戶(hù)自己或團(tuán)體意愿，通過(guò)將貧困戶(hù)的政府扶持資金、自留地、林坡湖塘等生產(chǎn)資料按市場(chǎng)平均水平進(jìn)行折價(jià)，以股份的形式投入到涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)施統(tǒng)一管理和集約經(jīng)營(yíng)，形成由多方組成的利益共同體。貧困戶(hù)不僅可以取得勞動(dòng)收入，還可以獲得股份分紅，進(jìn)一步增加了貧困戶(hù)的收入來(lái)源。

3．主要優(yōu)勢(shì)

“四跟四走”模式的創(chuàng)新之處在于充分調(diào)動(dòng)了貧困戶(hù)的能動(dòng)性，避免了扶貧資金被濫用，改變貧困戶(hù)“等拿要”的心態(tài)。農(nóng)戶(hù)擁有股份后，能夠激發(fā)他們的勞動(dòng)積極性，主動(dòng)關(guān)心和了解農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，依靠自生勞動(dòng)走出貧困。在村支部、鄉(xiāng)賢的引領(lǐng)下，利用政府的扶貧政策優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)集體脫貧，大大降低了返貧率。

(二)電商扶貧——隴南模式

由于山區(qū)地理位置，起步晚，基礎(chǔ)設(shè)施落后，隴南市在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里都是甘肅省乃至全國(guó)扶貧的重點(diǎn)對(duì)象。貧困人口曾占到甘肅省總貧困人口的15．6%，貧困發(fā)生率高達(dá)53%，居全省第一。到2015年，貧困人口降到36．9萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降15%［24］，脫貧成果引起社會(huì)廣泛關(guān)注。以2013年成縣書(shū)記微博推銷(xiāo)核桃為觸點(diǎn)，電商銷(xiāo)售農(nóng)特產(chǎn)品一躍成為全市的發(fā)展戰(zhàn)略核心。通過(guò)整合農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)，將本地農(nóng)特產(chǎn)品通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)與市場(chǎng)有效銜接，闖出一條貧困地區(qū)發(fā)展電子商務(wù)的新模式。累計(jì)開(kāi)辦網(wǎng)店9 600多家、微店5 000多家，銷(xiāo)售超過(guò)43億元，2016年隴南市被評(píng)為電商扶貧示范市［25］。主要經(jīng)驗(yàn)有:

1．利用媒介，廣泛宣傳

由2 900多個(gè)政務(wù)微博、377個(gè)政務(wù)微信公眾平臺(tái)、385家政務(wù)網(wǎng)站和眾多個(gè)人微博微信組建起“新媒體矩陣”，加上傳統(tǒng)的報(bào)刊、電視、廣播等平臺(tái)，舉全市之力對(duì)隴南農(nóng)特產(chǎn)品進(jìn)行全方位宣傳。編印《隴南網(wǎng)店大全》和《隴南政務(wù)微博》兩本書(shū)，開(kāi)辟出新的推介窗口。貧困戶(hù)思想悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，樹(shù)立起風(fēng)險(xiǎn)、誠(chéng)信和品牌意識(shí)，互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)得以扎根。

2．四級(jí)聯(lián)動(dòng)，量體裁衣

按照貧困戶(hù)“五清”(底數(shù)清、問(wèn)題清、對(duì)策清、責(zé)任清、任務(wù)清)和貧困村“六有”(有村情檔案、有問(wèn)題臺(tái)賬、有需求清單、有村級(jí)規(guī)劃、有單位幫扶、有脫貧時(shí)限)要求，通過(guò)摸底排查，公示監(jiān)督，逐步建立貧困人口信息資料庫(kù)。深入剖析貧困村戶(hù)致貧原因，量身制定脫貧計(jì)劃，逐戶(hù)落實(shí)幫扶責(zé)任，增加農(nóng)民可支配收入。

3．網(wǎng)絡(luò)覆蓋，基建先行

針對(duì)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)發(fā)展滯后的實(shí)際，同步推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)和電子商務(wù)融合發(fā)展。采取政府補(bǔ)助的辦法，支持電信、移動(dòng)、聯(lián)通運(yùn)營(yíng)商加快新增1 000個(gè)行政村的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐。引導(dǎo)群眾自發(fā)組織起來(lái)，采取集資的辦法架通光纜，大幅提升通信和寬帶網(wǎng)絡(luò)行政村覆蓋率，在有線寬帶不通的地方積極發(fā)展無(wú)線上網(wǎng)，為電子商務(wù)發(fā)展提供了較好條件。

4．電商培訓(xùn)，人才儲(chǔ)備

政府每年投入2 000多萬(wàn)元，推動(dòng)電子商務(wù)發(fā)展。依托隴南師專(zhuān)，成立了隴南電子商務(wù)職業(yè)學(xué)院。通過(guò)“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”等辦法，多層次、多渠道培訓(xùn)電商人員9．9萬(wàn)人次。與阿里巴巴合作，建成農(nóng)村淘寶武都和成縣運(yùn)營(yíng)中心及82個(gè)村級(jí)服務(wù)站。支持鼓勵(lì)大學(xué)生村官、農(nóng)村返鄉(xiāng)青年、未就業(yè)大學(xué)生、農(nóng)村致富帶頭人、殘疾人帶頭開(kāi)辦網(wǎng)店。

(三)金融扶貧——阜平模式

1．健全機(jī)構(gòu)，形成合力

由阜平縣政府出面組織各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，設(shè)立金融服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托財(cái)政所設(shè)立金融工作部，村設(shè)立金融工作站，統(tǒng)一辦公并提供金融產(chǎn)品宣傳、咨詢(xún)服務(wù)，為企業(yè)和農(nóng)民提供一系列金融服務(wù)。以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋為目標(biāo)，構(gòu)建金融扶貧服務(wù)體系。圍繞金融服務(wù)扶貧開(kāi)發(fā)設(shè)立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、開(kāi)展融資擔(dān)保、兜住經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)辟融資通道、優(yōu)化信用環(huán)境，鼓勵(lì)金融扶貧模式創(chuàng)新，構(gòu)建金融脫貧攻堅(jiān)的新動(dòng)力。

2．加強(qiáng)貸款貼息扶持，完善誠(chéng)信體系建設(shè)

開(kāi)展政銀合作，建立“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”扶貧信貸機(jī)制。設(shè)立了1．5億元的擔(dān)?；?，阜平縣政府成立惠農(nóng)擔(dān)保公司，引導(dǎo)合作銀行按1∶5的比例投放惠農(nóng)擔(dān)保貸款。運(yùn)用國(guó)際先進(jìn)小額信貸理念，在貧困村發(fā)揮“熟人社會(huì)”的監(jiān)督約束作用，建立“三戶(hù)聯(lián)?！泵獾盅悍鲐毿刨J機(jī)制。農(nóng)戶(hù)通過(guò)“三戶(hù)聯(lián)?！辈⒔Y(jié)合保單質(zhì)押，可獲得5萬(wàn)～10萬(wàn)元貸款。政府與人保財(cái)險(xiǎn)公司共建“聯(lián)辦共?！睓C(jī)制，充分利用好財(cái)政資金，推行災(zāi)害險(xiǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全險(xiǎn)和成本價(jià)格損失險(xiǎn)全覆蓋。保費(fèi)由政府承擔(dān)60%，農(nóng)戶(hù)承擔(dān)40%，政府和保險(xiǎn)公司保費(fèi)對(duì)半分成、理賠對(duì)半分擔(dān)，核查定損由政府相關(guān)部門(mén)和保險(xiǎn)公司共同實(shí)施，賠付率為95%［26］。同時(shí)，阜平縣政府籌資148萬(wàn)元，為全縣所有農(nóng)戶(hù)辦理農(nóng)戶(hù)平安綜合保險(xiǎn)。逐步采集農(nóng)戶(hù)信息，建立起電子信用檔案，培養(yǎng)農(nóng)戶(hù)的誠(chéng)信意識(shí)。不斷改善金融信貸環(huán)境，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)打擊騙貸、逃貸行為，逐步確立起守信激勵(lì)和失信懲罰機(jī)制。

3．搭建扶貧開(kāi)發(fā)投融資平臺(tái)

注冊(cè)成立國(guó)有控股阜裕投資有限責(zé)任公司，通過(guò)“政府主導(dǎo)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式，撬動(dòng)政策性銀行貸款，向易地扶貧搬遷、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目提供貸款扶持。同農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽署合作備忘錄，達(dá)成信貸意向，為易地扶貧搬遷提供資金保障。

四、以精準(zhǔn)脫貧實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化

湛江市地處粵西地區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件較為落后，目前仍有貧困人口20多萬(wàn)人，占到廣東省總貧困人口的八分之一。根據(jù)廣東省委省政府的總體部署，2018年全省貧困人口將全部如期脫貧。雖然湛江經(jīng)過(guò)兩輪“雙到”扶貧，很大一部分群眾走上致富道路。當(dāng)今湛江貧困人口的特點(diǎn)表現(xiàn)為致貧原因復(fù)雜、貧困程度深且脫貧難度大，精準(zhǔn)扶貧迫在眉睫。

精準(zhǔn)化與均等化是農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)，需要脫貧的領(lǐng)域也是農(nóng)村基本公共服務(wù)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。2017年湛江市政府工作報(bào)告明確提出“提高底線民生、扶貧濟(jì)困、教育、基層醫(yī)療保障水平，改善群眾生產(chǎn)生活條件，提高基層公共服務(wù)水平”。民生頂層的設(shè)計(jì)將推動(dòng)湛江不斷加強(qiáng)精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理、考核，進(jìn)行工作流程和政策制度設(shè)計(jì)。建立脫貧任務(wù)責(zé)任制，層層分解脫貧指標(biāo)，出臺(tái)扶貧責(zé)任清單，強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)督查。實(shí)地調(diào)研農(nóng)民需求，建立扶貧對(duì)象的需求表達(dá)機(jī)制和貧困戶(hù)退出機(jī)制，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作。扶貧要雪中送炭而不是錦上添花，調(diào)整好扶貧靶向，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧痕跡化管理。

(一)以教育精準(zhǔn)扶貧提升農(nóng)村整體文化素質(zhì)

2016年湛江市大幅提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)前兒童1 000元，小學(xué)1 150元，初中1 950元，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育體系全覆蓋。大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生“兩免一補(bǔ)”①兩免一補(bǔ)是指免學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書(shū)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)貼生活費(fèi)。政策，促進(jìn)教育均衡化發(fā)展，確保每一個(gè)孩子不會(huì)因貧退學(xué)，從根本上阻斷貧困代際相傳的通道。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育營(yíng)養(yǎng)餐計(jì)劃，完善質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行不力的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追責(zé)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，壯大鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，提高支教教師的福利待遇，讓鄉(xiāng)村學(xué)校成為留得住人才的寶地。當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民文化程度低，只會(huì)講雷州話，可通過(guò)鼓勵(lì)開(kāi)辦村農(nóng)民夜校，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，推廣普通話，降低文盲率。

(二)以金融精準(zhǔn)扶貧助力農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新干勁

政府與銀行簽訂戰(zhàn)略協(xié)議，為新型職業(yè)農(nóng)業(yè)提供金融知識(shí)分享，為貧困地區(qū)青年創(chuàng)業(yè)提供金融支持。廣東南粵銀行作為湛江市政府金融顧問(wèn)，根據(jù)實(shí)際企業(yè)需求創(chuàng)新金融產(chǎn)品，大力扶持涉農(nóng)企業(yè)，為農(nóng)民提供了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的就業(yè)崗位;郵儲(chǔ)企業(yè)針對(duì)湛江地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，支持水產(chǎn)養(yǎng)殖、電飯煲、配件制造等行業(yè)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)出香蕉貸、菠蘿貸和養(yǎng)殖貸等特色服務(wù)，主動(dòng)迎合“三農(nóng)”貸款需求。通過(guò)定制農(nóng)村地區(qū)的金融政策、產(chǎn)品和服務(wù)，為貧困戶(hù)提供資金支持，助其拔掉“窮根”。加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的信貸投入，實(shí)施差異化的授信政策，為貧困地區(qū)開(kāi)辟“綠色通道”，降低貸款門(mén)檻，激發(fā)貧困戶(hù)創(chuàng)新創(chuàng)新熱情。引導(dǎo)農(nóng)民工企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)貧困村、貧困戶(hù)脫貧。對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)信用考評(píng)，在可控金融風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)，最大程度地提供金融扶持。為貧困戶(hù)提供多種保險(xiǎn)服務(wù)，降低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)會(huì)成本。

(三)以項(xiàng)目扶貧為載體，增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展動(dòng)力

湛江市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)底子薄，公共服務(wù)設(shè)施落后，資源優(yōu)勢(shì)尚未得到有效發(fā)揮。挖掘貧困村特色農(nóng)產(chǎn)品、旅游資源，開(kāi)發(fā)出“南極村”等特色項(xiàng)目，發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)。利用政府、NGO和國(guó)際扶貧組織的扶貧項(xiàng)目，推進(jìn)村道、水利、自來(lái)水等設(shè)施建設(shè)，拓寬集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。建立農(nóng)民合作社，實(shí)施股份分紅，充分照顧貧困戶(hù)和弱勢(shì)群體。落實(shí)定點(diǎn)幫扶制度，協(xié)助貧困村篩選有發(fā)展前途的項(xiàng)目，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套。不斷延伸村莊產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，著力開(kāi)發(fā)農(nóng)家樂(lè)、農(nóng)(水)產(chǎn)品深加工等。針對(duì)部分勞動(dòng)了缺乏的貧困村，開(kāi)發(fā)適合老弱病殘群體的扶貧項(xiàng)目。針對(duì)比較分散的五保戶(hù)和建檔立卡貧困戶(hù)進(jìn)行摸底排查，造表統(tǒng)計(jì)危房(尤其是茅草屋)，派專(zhuān)人督辦，加快危房改造速度。(四)以醫(yī)療扶貧為工具，推動(dòng)健康湛江市發(fā)展2009年湛江市建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，2012年率先開(kāi)展城鄉(xiāng)大病保險(xiǎn)，2014年實(shí)施縣鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)管理一體化改革，走出了一條欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療扶貧路子。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，基層醫(yī)療服務(wù)水平得到提升。建立起較為完善的醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)機(jī)制，大大降低了因病致貧的概率。未來(lái)湛江市醫(yī)療扶貧的重點(diǎn)應(yīng)是發(fā)展村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生站，創(chuàng)造條件發(fā)展遠(yuǎn)程問(wèn)診和保健咨詢(xún)服務(wù)，建立全科型的鄉(xiāng)村醫(yī)療隊(duì)伍。組織廣東醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院、市人民醫(yī)院的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，定期開(kāi)展下鄉(xiāng)扶貧義診活動(dòng)，宣傳健康保健知識(shí)，提高農(nóng)民疾病防范能力。與湛江衛(wèi)生學(xué)校等合作，實(shí)施鄉(xiāng)村醫(yī)生訂單培養(yǎng)，定向就業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“小病不出村”的目標(biāo)。加強(qiáng)村民休閑場(chǎng)所建設(shè)，配套相關(guān)體育器械，引入廣場(chǎng)舞等文體娛樂(lè)活動(dòng)，舉辦農(nóng)民健康知識(shí)競(jìng)賽等活動(dòng)，提高農(nóng)民身體素質(zhì)。

(五)以電商扶貧為契機(jī)，改善村民生活質(zhì)量

駐湛扶貧工作隊(duì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)淘寶店成功幫助農(nóng)民銷(xiāo)售產(chǎn)品的經(jīng)驗(yàn)不斷推廣，成立了湛江市駐村人扶貧專(zhuān)營(yíng)店，貧困村的產(chǎn)品都能在上面進(jìn)行展示和銷(xiāo)售，銷(xiāo)售平臺(tái)擴(kuò)展到微店、京東。與電商企業(yè)建立訂單式合作，以保底托銷(xiāo)的方式取得農(nóng)民信任，大大減少農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)帶來(lái)的損失。下一步，湛江市應(yīng)依靠電商平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品品牌包裝，擴(kuò)大銷(xiāo)售范圍，以品質(zhì)換效益，帶動(dòng)貧困戶(hù)走出困境。推進(jìn)寬帶下鄉(xiāng)、光纖入戶(hù)工程，提高網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，為農(nóng)村電商發(fā)展提供保障。開(kāi)展電商扶貧“頭雁孵化”計(jì)劃，通過(guò)實(shí)地考察、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)以及農(nóng)超對(duì)接等方式，培養(yǎng)一批電商領(lǐng)頭人。引導(dǎo)貧困戶(hù)加入到特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)隊(duì)伍，創(chuàng)建一批綠色土特產(chǎn)品牌。搭建電商交流平臺(tái)，定期開(kāi)展業(yè)務(wù)交流，提高貧困戶(hù)電子商務(wù)運(yùn)營(yíng)能力。

結(jié)語(yǔ)

湖南省“四跟四走”、隴南市“電商扶貧”、阜平縣“金融扶貧”的成功不是偶然的，而是因地制宜的必然結(jié)果。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，三地扶貧模式有一個(gè)共同特征:政策引導(dǎo)、機(jī)制放活、全民響應(yīng)，政府與農(nóng)民之間形成一個(gè)聯(lián)動(dòng)的鏈條，有效遏制了返貧。湛江市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是幾種扶貧模式的融合之舉，以教育、金融、項(xiàng)目、醫(yī)療、電商扶貧為抓手，有的放矢地開(kāi)展工作。因此，實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)需要聚焦農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧模式，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。不同的扶貧模式不是孤立存在的，各地需根據(jù)本地情況合理選擇，積極探索多元扶貧減貧模式。

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(責(zé)任編輯:楊燕萍)

The Model Choice of China’s Rural Precise Poverty Alleviation in the New Era——Study on the Implementation of the Equalization of Zhanjiang Basic Public Services

Si Junxiao
(School of Management，Guangdong Ocean University，Zhanjiang Guangdong 524088，China)

In the economic development has entered a new normal as the background，reviews the precise poverty alleviation model theory and case research status，think that the precise poverty alleviation model innovation should be combined with the equalization of rural basic public services practice，and construct a multiple model with local characteristics is the emphases for research．In contrast to the mature experience of Hunan province“four to four”，Longnan City“electric poverty alleviation”and Fuping County“financial poverty alleviation”and so on．Combined with Zhanjiang rural basic public service equalization strategic promotion，recommendations from education poverty alleviation，financial poverty alleviation，project poverty alleviation，health care poverty alleviation，electric poverty alleviation in five aspects，to improve the precise poverty alleviation quality，in order to improve the quality of people’s lives．

precise poverty alleviation;equalization of basic public services;rural area;model

D632．1

A

1672－7991(2017)01－0028－06

10．3969/j．issn．1672－7991．2017．01．005

2016年廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專(zhuān)項(xiàng)資金(攀登計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金)一般項(xiàng)目(PDJH2016B0230);廣東海洋大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“湛江農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化實(shí)證研究:以50個(gè)自然村建設(shè)實(shí)踐為例”(201611)。

2016－12－31;

2017－03－13

司俊霄(1992－)男，四川省南充市人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸芾砗娃r(nóng)村公共政策。