聚焦民生領(lǐng)域 改革治理體制
——事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的成都探索

● 成都市事業(yè)單位登記管理局

聚焦民生領(lǐng)域 改革治理體制
——事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的成都探索

● 成都市事業(yè)單位登記管理局

成都市重點(diǎn)在公立醫(yī)院、中小學(xué)校試點(diǎn)探索推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。在公立醫(yī)院選擇“兩轉(zhuǎn)一去”治理模式，即人員由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變、分配由身份工資向崗位績(jī)效轉(zhuǎn)變、去行政化；在中小學(xué)校推行“兩自一包”治理模式，即管理自主、教師自聘、經(jīng)費(fèi)包干。

為破解事業(yè)單位管辦不分、用人機(jī)制不靈活、公共服務(wù)效益不高等問題，2012年5月以來，成都市以區(qū)（市）縣為重點(diǎn)、以醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體，先后在衛(wèi)生、教育、文化等領(lǐng)域48家事業(yè)單位啟動(dòng)實(shí)施了法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)，為公益類事業(yè)單位體制機(jī)制改革提供了有益探索。

一、注重理論先行力求形成理論成果

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)在組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上主要借鑒了公司治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，其基本理論都是基于委托代理關(guān)系和分權(quán)制衡原則而形成的組織架構(gòu)和制度安排。成都市在試點(diǎn)實(shí)踐中，突出事業(yè)單位法人治理的基礎(chǔ)理論研究，注重以理論突破帶動(dòng)實(shí)踐探索，堅(jiān)持理論與實(shí)踐相互促進(jìn)。

一是構(gòu)建確立事業(yè)單位法人治理的核心內(nèi)容。將法人治理的核心內(nèi)容概括為：制定一個(gè)“章程”，強(qiáng)化“理事會(huì)、管理層”兩個(gè)機(jī)構(gòu)，落實(shí)法人“人事權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)”三項(xiàng)權(quán)力，建立完善“人事管理、財(cái)務(wù)管理、運(yùn)營(yíng)管理、黨的建設(shè)”四項(xiàng)基本制度，創(chuàng)新“人員管理、收入分配、績(jī)效考評(píng)、信息披露、民主監(jiān)督”五項(xiàng)基本運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“去行政化、人員由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變、分配由身份工資向崗位績(jī)效轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)能力明顯增強(qiáng)、民主監(jiān)督全覆蓋、服務(wù)對(duì)象滿意度明顯提升”六個(gè)具體目標(biāo)。把事業(yè)單位法人治理從抽象變?yōu)榫唧w，使事業(yè)單位、社會(huì)各方面對(duì)法人治理有了生動(dòng)的認(rèn)知，為推進(jìn)試點(diǎn)奠定了理論基礎(chǔ)。

二是探索建立事業(yè)單位法人治理的評(píng)價(jià)體系。2014年成都市聯(lián)合專業(yè)研究機(jī)構(gòu)組成課題組，探索構(gòu)建事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)測(cè)評(píng)指標(biāo)體系。按照定性與定量相結(jié)合、測(cè)評(píng)與運(yùn)用相結(jié)合的原則，圍繞法人治理的核心內(nèi)容，測(cè)評(píng)指標(biāo)體系設(shè)置了組織結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、法人自主權(quán)、組織建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新、公共服務(wù)效能5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，下設(shè)組織運(yùn)行、章程制定與執(zhí)行、考核激勵(lì)機(jī)制、公眾滿意度等14個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及55個(gè)三級(jí)指標(biāo)，通過測(cè)評(píng)為深化試點(diǎn)提供科學(xué)的指導(dǎo)建議。

三是總結(jié)提煉事業(yè)單位法人治理的基本模式。針對(duì)試點(diǎn)單位集中在公立醫(yī)院和中小學(xué)校群體的實(shí)際情況，總結(jié)提煉出兩類法人治理基本模式，在公立醫(yī)院推行“兩轉(zhuǎn)一去”治理模式，即人員由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變、分配由身份工資向崗位績(jī)效轉(zhuǎn)變、去行政化；在中小學(xué)校推行“兩自一包”治理模式，即管理自主、教師自聘、經(jīng)費(fèi)包干。

二、著力重點(diǎn)突破力求形成實(shí)踐成果

衛(wèi)生、教育兩大領(lǐng)域是事業(yè)單位的重點(diǎn)群體，也是提升公共服務(wù)水平最重要的突破口。成都市從回應(yīng)群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，重點(diǎn)圍繞公立醫(yī)院、中小學(xué)校試點(diǎn)實(shí)踐，探索推行“兩轉(zhuǎn)一去”、“兩自一包”治理模式。

一是公立醫(yī)院“兩轉(zhuǎn)一去”治理模式。第一，人員由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。按照“因事設(shè)崗、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、精簡(jiǎn)效能”的原則設(shè)置崗位，編制崗位職責(zé)說明，明確每個(gè)崗位名稱、條件、職責(zé)、工作目標(biāo)，全面推行崗位管理和聘用制度，建立以競(jìng)聘上崗為主的中層干部選拔任用制度。明確凡符合條件的職工均可參加競(jìng)聘，中層干部聘任不再“唯編制論”，建立“能者上，庸者下”的用人機(jī)制，激發(fā)公立醫(yī)院的內(nèi)生活力。第二，分配由身份工資向崗位績(jī)效轉(zhuǎn)變。按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和試點(diǎn)單位實(shí)際，探索實(shí)行“基本編制+人員控制數(shù)”管理，對(duì)納入控制數(shù)管理的人員由地方財(cái)政按比例保障基本工資。收入分配以崗位為前提，淡化人員身份，堅(jiān)持以崗定責(zé)、績(jī)效掛鉤、按勞取酬、績(jī)效優(yōu)先原則，實(shí)行績(jī)效考核與社會(huì)效益掛鉤，績(jī)效分配向臨床一線傾斜，向技術(shù)含量高、風(fēng)險(xiǎn)程度大、工作負(fù)荷強(qiáng)、管理責(zé)任重的崗位傾斜。第三，推動(dòng)公立醫(yī)院去行政化進(jìn)程。按照“管辦分離”的原則，探索打破公立醫(yī)院行政等級(jí)體制、賦予公立醫(yī)院獨(dú)立法人地位。在“法人化”的制度環(huán)境中，行業(yè)主管部門主動(dòng)放權(quán)，不再對(duì)事業(yè)單位實(shí)施微觀管理，公立醫(yī)院同主管部門逐步脫離行政關(guān)系，對(duì)其管理活動(dòng)包括人員雇用、服務(wù)提供、資產(chǎn)購置、接待與投資等獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。結(jié)合全面推行崗位管理和聘用制度，在人員崗位設(shè)置上逐漸取消行政級(jí)別，在公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)管理上逐步淡化行政級(jí)別。

二是中小學(xué)?！皟勺砸话敝卫砟Ｊ?。第一，在理順政府與學(xué)校關(guān)系的基礎(chǔ)上，實(shí)行學(xué)?！白灾鞴芾怼?。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)，將原由教育部門管理的學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教育教學(xué)管理、課程設(shè)置開發(fā)、教師及其他職工聘任、中層干部選聘、學(xué)校經(jīng)費(fèi)支配等權(quán)力下放，教育部門履職重心轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理上。按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離原則，探索實(shí)行校務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。制定完善學(xué)校章程，學(xué)校依據(jù)章程實(shí)施內(nèi)部管理、提供公益服務(wù)。第二，在優(yōu)化用人機(jī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)行教師“自主聘用”。學(xué)校根據(jù)工作需要和人力資源標(biāo)準(zhǔn)，自主設(shè)定崗位、制定人員招聘方案。通過實(shí)行“長(zhǎng)短合同”和“約談提醒—幫扶整改—依法退出”三步退出機(jī)制，對(duì)不符合教學(xué)崗位的教師及時(shí)調(diào)整。學(xué)校中層干部在教師中民主競(jìng)聘產(chǎn)生，由學(xué)校根據(jù)需要自行調(diào)整，報(bào)教育主管部門備案。在薪資分配上，制定了崗位工資管理分配方案，堅(jiān)持按勞分配、按崗取酬、績(jī)優(yōu)酬高、薪隨崗變的分配原則。第三，在保證經(jīng)費(fèi)合理使用的基礎(chǔ)上，實(shí)行學(xué)?！敖?jīng)費(fèi)包干”。學(xué)校根據(jù)下一年度教學(xué)計(jì)劃，編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算，報(bào)教育主管部門審定。教育主管部門將人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)整合，以生均經(jīng)費(fèi)形式打包撥付、年度包干，由學(xué)校自主管理和使用。學(xué)校對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況一月一公示、一季一匯報(bào)，教育主管部門委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)一年一審計(jì)。

三、完善工作機(jī)制力求形成制度成果

為深入推進(jìn)事業(yè)單位法人治理，成都市著力強(qiáng)化改革試點(diǎn)推進(jìn)機(jī)制，加大工作指導(dǎo)力度，為推進(jìn)改革試點(diǎn)提供制度保障。

一是建立完善部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

建立事業(yè)單位法人治理部門聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化部門協(xié)同和改革協(xié)調(diào)，同步推進(jìn)人事、社保、財(cái)政等方面專項(xiàng)改革。按照“兩轉(zhuǎn)一去”和“兩自一包”改革思路，不斷完善公立醫(yī)院和中小學(xué)校法人治理模式，研究制定深入推進(jìn)公立醫(yī)院、中小學(xué)校法人治理改革的指導(dǎo)意見，對(duì)不同類型、不同行業(yè)的事業(yè)單位法人治理試點(diǎn)進(jìn)行分類指導(dǎo)。

二是建立完善工作指導(dǎo)機(jī)制。充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制部門宏觀管理、源頭管理作用，加強(qiáng)與事業(yè)單位、主管部門的常態(tài)化聯(lián)系。為便于試點(diǎn)單位的具體操作，成都市組織各試點(diǎn)主體及專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，從法人治理理論研究和實(shí)務(wù)操作角度，分組織架構(gòu)搭建、章程規(guī)范、制度建設(shè)、法人自主權(quán)等專題編寫《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)百題問答》，對(duì)法人治理試點(diǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。

三是建立完善培訓(xùn)宣傳機(jī)制。分別從區(qū)（市）縣黨委政府、試點(diǎn)單位主管部門和試點(diǎn)單位三個(gè)層面進(jìn)行培訓(xùn)動(dòng)員，統(tǒng)一思想、明確責(zé)任。事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)每年結(jié)合法定代表人培訓(xùn)，邀請(qǐng)管理學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍ｎ}授課，廣泛普及事業(yè)單位法人治理理念，深入解讀章程在事業(yè)單位法人治理中的作用。同時(shí)，通過召開研討座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等形式加強(qiáng)試點(diǎn)工作交流，組織開展媒體宣傳報(bào)道，為全面推行事業(yè)單位法人治理營(yíng)造良好的輿論氛圍。