國稅系統(tǒng)縣局層面行政編制配置研究

● 楊偉國 唐聰聰 陳 軒 王 琦

國稅系統(tǒng)縣局層面行政編制配置研究

● 楊偉國 唐聰聰 陳 軒 王 琦

一、問題的提出

稅務機關是我國主管稅收征收管理工作的部門。1994年，為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調(diào)控能力，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，我國開始實行分稅制財政管理體制，即由中央政府設立國家稅務總局，作為國務院主管稅收工作的直屬機構；在省及省以下稅務機構分設國家稅務局和地方稅務局兩個系統(tǒng)。

國家稅務局系統(tǒng)的機構設置為四級，即國家稅務總局、省（自治區(qū)、直轄市）國家稅務局、地（設區(qū)的市、州、盟）國家稅務局、縣（市、旗）國家稅務局。國家稅務局系統(tǒng)實行國家稅務總局垂直管理的領導體制，在機構、編制、經(jīng)費、領導干部職務的審批等方面按照下管一級的原則，實行垂直管理。

縣（市、旗）國家稅務局（以下簡稱“縣局”）內(nèi)設機構限額8個，按照部門功能設置大體劃分如下：辦公室、政策法規(guī)股、稅政股、稅源管理股、收入核算股、納稅服務股、征收管理股、人事教育股、監(jiān)察室、辦稅服務廳（見圖1）。根據(jù)《中共國家稅務總局黨組關于加強和改進稅務系統(tǒng)黨建工作的指導意見（試行）》（國稅黨字〔2007〕9號）有關精神，另設機關黨委辦公室。稅收規(guī)模較大及實行集中征收的縣局可增設1至2個稅源管理機構?？h局可根據(jù)工作需要設置稽查局，為直屬機構。信息中心作為事業(yè)單位，可根據(jù)工作需要設置。地級市城區(qū)國家稅務局及相應級別的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)等國家稅務局內(nèi)設機構、事業(yè)單位原則上比照縣局設置。地級市城區(qū)設置稅務分局的，內(nèi)設機構限額7個。

隨著改革進入攻堅階段，經(jīng)濟結構開始轉型，稅收征管模式不斷發(fā)展變化，而目前國稅系統(tǒng)人員規(guī)模整體偏多，編制結構存在橫向區(qū)域間、縱向層級間分布不均衡、不合理的問題，原有組織架構及人員編制配備方式難以較好適應稅收征管體系和征管能力現(xiàn)代化的要求。因此，根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，本文將借鑒已有的研究成果并考慮現(xiàn)實情況，針對國稅部門的縣級機構這一層面，分析梳理影響國稅機構設置和人員編制配備的因素，建立一套能夠測算各地國稅機構所需人員編制規(guī)模的量化標準，提出合適的人員配備方式以適應稅收征管體制的改革要求。具體研究問題有：第一，行政編制總量，著重考慮目前編制數(shù)、征收戶數(shù)、稅收收入等因素的內(nèi)在聯(lián)系，通過樣本數(shù)據(jù)分析，確定主要因素的影響系數(shù)，建立回歸模型；第二，行政編制數(shù)分類確定，主要從綜合類和執(zhí)法類兩大類別來剖析，將其分解并確定基本工作量，建立人員編制確定標準。

圖1 國稅縣局機構部門設置

二、研究方法和數(shù)據(jù)

人力資源需求預測一般是指根據(jù)企業(yè)發(fā)展的要求，對將來某個時期內(nèi)企業(yè)所需員工的數(shù)量和質量進行預測，進而確定人員補充的計劃方案和實施教育培訓方案。

（一）研究方法

僅依靠某一種方法試圖準確地對人力資源需求進行預測十分困難，本研究結合所研究對象的特點，主要采取回歸分析法和工作量定員法（比例定員法）等定量研究方法。通過定量方法得出的結果可以為定性分析提供主要的參考依據(jù)，定性結合定量使外界因素的變化造成的影響降到最低。

回歸分析法。根據(jù)數(shù)學中的回歸原理建立一元回歸或多元回歸方程對人力資源需求進行預測。由于人力資源的需求總是受到某些因素的影響，回歸預測的基本思路就是找出那些與人力資源需求密切相關的因素，并依據(jù)過去的相關數(shù)據(jù)資料確定它們之間的數(shù)量關系，建立回歸方程；然后根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，計算出方程系數(shù)，確定回歸方程模型。

比例定員法。根據(jù)對歷史數(shù)據(jù)、工作分析的結果，先計算出某一特定工作每單位時間（如每一天）每人的工作量（如產(chǎn)量），然后再根據(jù)未來的生產(chǎn)量目標（或勞務目標）計算出所需要完成的總工作量，然后依據(jù)前一標準計算出所需要的人力資源數(shù)量。該方法多適用于單位內(nèi)部環(huán)境比較穩(wěn)定、工作模式較為穩(wěn)定的情況。

（二）研究數(shù)據(jù)描述

本研究所采用的數(shù)據(jù)主要來源是國稅縣局層面機構隨機抽樣所回收的問卷數(shù)據(jù)。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國共2854個縣級區(qū)劃，結合國稅縣級機構設置，調(diào)研回收288個樣本。經(jīng)過數(shù)據(jù)清理和錄入，選擇246個信息完整的樣本進行分析。抽取的樣本中各縣級機構區(qū)域分布如下：4個直轄市被隨機抽取到9個縣級單位樣本，東部地區(qū)57個單位，中部地區(qū)120個單位，西部地區(qū)60個單位。

關于樣本中稅收收入和征管戶數(shù)情況，自2010年至2014年，稅收收入整體呈現(xiàn)遞增趨勢，即由132396.4萬元增加到189511.6萬元，增長了43%。與此同時，征管戶數(shù)也同樣呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，樣本中縣級機構2010年平均征管戶數(shù)為4841.5戶，2011年為5625.8戶，2012年為6336.6戶，2013年為7399.9戶，2014年為9481.7戶，征管戶數(shù)近幾年間增長了近一倍。

關于樣本中人員變動情況，2010年至2014年各縣級單位每年錄用的平均人數(shù)在1.69-3.17個人之間，最多的達到51人。而關于退休情況，各單位平均每年退休人數(shù)范圍為2.29-3.55人之間。據(jù)此可以得出，各單位平均錄用人員與退休人員比為2.27:2.81，基本呈現(xiàn)“進一人退一人”的人員變化狀態(tài)。

三、回歸預測分析

本研究在結合文獻研究和相關理論的基礎上，通過調(diào)研收集相關數(shù)據(jù)，圍繞研究問題，建立回歸模型進行實證分析，為行政編制標準的確定提供參考。

（一）變量選擇

本研究重點考慮與稅務部門業(yè)務緊密相關的稅收收入與征收戶數(shù)的影響。將行政編制數(shù)或其對數(shù)形式設為因變量，稅收收入對數(shù)、征收戶數(shù)對數(shù)等因素作為自變量，通過樣本數(shù)據(jù)進行回歸分析。據(jù)此建立如下模型：

主要變量含義：因變量logadmin為行政編制數(shù)對數(shù)；自變量logtaxpayer為征收戶數(shù)對數(shù)，logtaxpayersq為征收戶數(shù)對數(shù)的平方，logtax為稅收收入對數(shù)，logtaxsq為稅收收入對數(shù)的平方，Region_d為虛擬變量（東部=d2，中部=d3，西部=d4）。其中，區(qū)域劃分以編辦提供的資料為準，分為直轄市和東中西部，副省級城市仍歸入原省份。（東部：遼寧、河北、江蘇、浙江、福建、山東；中部：廣東、海南、吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、廣西；西部：四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）

（二）面板數(shù)據(jù)分析

采用2013年、2014年相關變量構造面板數(shù)據(jù)，面板數(shù)據(jù)可使樣本值增多，有利于提高估計精度、降低偏誤，彌補橫截面數(shù)據(jù)分析的不足。使用Stata軟件分別進行混合OLS、固定效應模型、隨機效應模型的分析，并探析不同自變量的影響。

回歸結果顯示，只加入稅收收入對數(shù)、征收戶數(shù)對數(shù)和地區(qū)虛擬變量的混合OLS模型主要系數(shù)顯著且R2較高（R2＝0.514）。回歸所得系數(shù)顯示，稅收收入增加1%，人員編制增加0.208%；而征收戶數(shù)增加1%，行政人員編制則會增加0.116%。處于東部、中部和西部地區(qū)的單位分別相應于直轄市的人員編制少33.1%、19.0%、48.5%。另該模型預測結果的均值、標準差、最小值和最大值等參數(shù)都更接近真實值，故本研究傾向于預測效果更好的混合OLS模型。

當使用該模型進行人員預測時，分別將稅收收入對數(shù)、征收戶數(shù)對數(shù)、機構的地理位置信息（東部、中部、西部，機構屬于哪個地區(qū)，則相應的變量為1，另外兩個地區(qū)變量為0，如屬于東部地區(qū)regiond2=1，regiond3= regiond4=0），然后將相應數(shù)值代入上述模型，得到因變量admin，即最終的人員編制數(shù)。

（三）效率高樣本的回歸分析

本研究也選取了效率高機構的樣本數(shù)據(jù)進行回歸分析，試圖為人員編制確定提供輔助參考。效率高樣本是根據(jù)戶數(shù)編制比、稅收收入水平、征收戶數(shù)三個方面的排名分級情況按照直轄市、東、中、西部的區(qū)域劃分分別選定，主要為以下省市：北京、上海、江蘇、浙江、廣東、海南、河南、四川、云南。

經(jīng)過比較分析和進一步預測檢驗包含不同變量的回歸模型，結果表明采用隨機效應方法處理的橫截面數(shù)據(jù)模型的各系數(shù)通過顯著性檢驗。在高效率樣本中，經(jīng)過各模型對比，發(fā)現(xiàn)因變量采用直接的人員數(shù)而非對數(shù)值具有更好的效果。另外，該模型預測結果更加準確，模型解釋度高。綜合以上，本研究認為效率高機構的樣本中包含稅收收入對數(shù)、稅收收入對數(shù)的平方項以及各地區(qū)變量的為最佳回歸模型。具體模型如下：

注：admin表示人員編制數(shù)，sssr14代表稅收收入，sssr14sq代表稅收收入的平方，regiond2/d3/d4分別代表東部、中部與西部地區(qū)的單位（單位屬于哪個地區(qū)，則地區(qū)的region取值為1，其他為0）。

四、比例定員法

定員法目前主要適用于一些大型企業(yè)和歷史久遠的傳統(tǒng)企業(yè)，而國稅部門具有類似的特點，有成熟穩(wěn)定的運轉系統(tǒng)，人員編制崗位情況設置穩(wěn)定，因此采用此類方法先期進行人員比例的預估以輔助定編。

（一）總體樣本

本研究主要選取征收戶數(shù)這一指標與行政編制數(shù)進行掛鉤，即人均工作量的問題。歸根結底，就是每個編制人員具體要承擔管理多少征收戶數(shù)的比例關系。

通過樣本數(shù)據(jù)分析國稅部門縣級機構各內(nèi)設部門行政編制總數(shù)情況：平均人員數(shù)較多的是稅務所部門，平均每個稅務所實際行政編制人數(shù)為35.8人。其次是稅源管理部門，平均行政編制數(shù)為18.9人，辦稅服務廳平均行政編制人員數(shù)為10.9人。而監(jiān)察室、稅政和人事教育等部門的平均行政編制數(shù)最少，分別為2.7人、2.9人和3.4人。這也與實際調(diào)研中所收集的情況相似，即一線部門需要大量的人力物力，未來的機構設置應逐漸趨向“扁平化”，形成“兩頭大、中間小”的結構。

縣局各部門執(zhí)法類編制人員情況：執(zhí)法類人員主要集中于稅務所、稅源管理、辦稅服務等部門，平均執(zhí)法編制人數(shù)分別為30.6人、19.7人和9.3人。這些部門直接與納稅戶對接，因此需要較多的人力。

縣局各部門綜合類編制人員情況：綜合類人員編制要少于執(zhí)法類人員，除稅務所，主要集中在辦公室和人事教育部門，平均分別為6.5人和3.3人。

由于直接與征收戶數(shù)掛鉤的為執(zhí)法類編制人員數(shù)，所以基于精簡效能原則，本研究選擇執(zhí)法類編制人數(shù)與征收戶數(shù)的比例作為定員標準，再據(jù)此確定綜合類編制人員數(shù)。樣本數(shù)據(jù)顯示，2014年每縣局機構執(zhí)法類的平均人員數(shù)為87.475人，綜合類的平均人員數(shù)為29.53659人，而平均管理戶數(shù)為9504.604戶。據(jù)此，可以得出人均執(zhí)法類編制管理戶數(shù)比為1：108.6。

根據(jù)以上分析可得，若將行政編制整體劃分為執(zhí)法與綜合兩大類型，則可以根據(jù)征收戶數(shù)這一指標進行比例定員。即綜合類與執(zhí)法類人員比為29.53659/87.475，即1：2.96，近似比例為1：3。具體結果如下：

綜合類編制：執(zhí)法類編制=1：2.96

執(zhí)法類編制：征收戶數(shù)=1：108.6

（二）效率較高機構樣本

本研究根據(jù)上述選擇的效率高機構樣本（北京、浙江、上海、重慶、江蘇、廣東、海南）進行比例定員法分析，試圖探析效率較高機構人員的比例情況。

在效率較高樣本中，縣局機構各部門行政編制平均人員數(shù)最多的也是稅務所部門，平均每個稅務所實際行政編制人數(shù)為72.5人，而全國平均為35.8人。執(zhí)法類編制人員同樣主要集中于稅源管理（平均37.8人）、稅務所（平均34.2人）、辦稅服務（平均14.8人）等部門，這些部門直接與納稅戶對接。綜合類人員較少，主要分布在辦公室、人事教育和收入核算等部門。

通過計算分析獲取效率高樣本中的執(zhí)法類編制人數(shù)與綜合類編制人數(shù)，效率較高樣本的每縣局機構執(zhí)法類的平均人員數(shù)為96.647人，綜合類的平均人員數(shù)為32.278人，平均管理戶數(shù)為21908.43戶。據(jù)此，可以得出人均執(zhí)法類編制管理戶數(shù)比為1：226.68。所以，如果將行政編制整體劃分為執(zhí)法與綜合兩大類型，則可以獲得效率高樣本的平均人員配置比例為：

綜合類編制：執(zhí)法類編制=32.278：96.647=1：2.99

執(zhí)法類編制：征收戶數(shù)=96.647：21908.43=1：226.68

（三）比例定員法對比分析

在前文分別運用比例定員法對總體樣本和效率高樣本進行了分析，在此對二者進行對比，試圖從單位內(nèi)部結構人員配備角度分析二者之間效率的差別。

效率較高樣本的單位在稅源管理（平均37.9人）、辦稅服務（23.0人）和稅務所（72.5人）相比較總體樣本的對應部門都具有較大的人員配備優(yōu)勢（總體樣本對應分別是18.9人、10.9人和35.8人），這些部門也直接與一線稅收征管相關。效率較高樣本單位的人員主要集中在一線征管部門，而綜合類編制人數(shù)普遍低于總體樣本中的綜合類人員配備情況。

效率高機構中人均執(zhí)法編制管理戶數(shù)比大約為1：227，而總體樣本中該比例約為1：109，即對于效率較高的機構來講，平均每1個執(zhí)法類編制可以管理約227個納稅戶，而全國平均水平是每1個執(zhí)法類編制管理109戶，即效率較高機構的執(zhí)法人員具有更高的工作效率。

五、研究結論及工作建議

本研究鎖定主要影響因素，運用大樣本數(shù)據(jù)測算各因素之間的影響系數(shù)，并采取多種預測方法建立預測模型以期貼近真實情況。我們從編制總量、結構等方面對研究結果進行總結并提出建議。

（一）編制總量確定

本研究通過回歸分析預測方法對行政編制總量的確定進行了分析，直接抓住主干因素，著重考慮稅收收入與征管戶數(shù)這兩個直接與稅務部門聯(lián)系最緊密的因素，并不斷調(diào)整一些自變量，建立并檢驗了多個回歸預測模型，獲得了簡潔有效的模型。

采用2013年、2014年的數(shù)據(jù)構造面板，并根據(jù)各模型的實際預測效果與真實值對比而選擇混合OLS模型。一方面，面板數(shù)據(jù)相比橫截面數(shù)據(jù)具有更好的預測效果；另一方面，預測結果顯示面板數(shù)據(jù)混合OLS模型的實際預測效果更接近真實值，具有更好的擬合效果。因此，本研究選用該模型作為主預測模型。具體模型如下：

關于效率較高機構的人員預測可采用如下模型：

另外，鑒于稅收收入是國稅部門的一項重要指標，本研究將稅收收入對數(shù)調(diào)整為因變量，影響稅收收入的相關因素作為自變量，從經(jīng)濟學角度分析各主要影響因素的相關關系，為上述行政編制預測模型提供輔助參考。經(jīng)濟學回歸分析得出主要結論如下：（1）征收戶數(shù)對數(shù)與稅收收入呈負相關，其繼續(xù)增加對稅收收入的貢獻呈現(xiàn)遞減效應，這可能是由于征收戶數(shù)的持續(xù)增加會使單個行政人員管理效率下降，故產(chǎn)生遞減效應，但這是基于現(xiàn)有情況，日后隨著信息化建設該現(xiàn)象可能有所改變；（2）工齡達到30年以上的員工對稅收收入的增加的貢獻為負，工齡的增加往往意味著兩種情況：一是逐步升入領導崗位，二是臨近退休或退居二線，不直接參與一線稅收征管，所以對稅收收入的直接貢獻?。唬?）中部、西部地區(qū)單位與稅收收入呈負相關關系，這與現(xiàn)實情況相符，即東部地區(qū)稅收收入水平也明顯高于中西部地區(qū)；（4）每增加一名行政人員，稅收收入會增加，而行政編制人員的平方項呈負相關，則表明不能持續(xù)增加人員，否則可能導致人員浮腫、人浮于事，從而減少對稅收收入增加的貢獻；（5）性別比例與稅收收入呈正相關，即表明隨著男性比例的增加，稅收收入水平會適當增加。

（二）編制結構的確定

編制結構的確定可以使用定員比例法進行粗略估計。本研究將行政編制數(shù)分為綜合類與執(zhí)法類，并將執(zhí)法類人數(shù)與征收戶數(shù)這二者緊密相關的因素進行比例掛鉤得出編制結構。該部分分別對抽取的總樣本和部分效率較高機構樣本進行人員配置比例分析，結論如下：

（總體樣本）執(zhí)法類編制：

征收戶數(shù)=29.53659：9504.604=1：108.6

綜合類編制：執(zhí)法類編制=29.53659：87.475=1：2.96

（效率高樣本）執(zhí)法類編制：

征收戶數(shù)=96.647：21908.43=1：226.68

綜合類編制：執(zhí)法類編制=32.278：96.647=1：2.99

在獲取征收戶數(shù)后，可根據(jù)上述比例計算出執(zhí)法編制數(shù)的范圍，在具體確定編制數(shù)時還需要考慮單位實際情況，如歷史人員、退休人員、新招人員變化等。此外，建議可先參照總體樣本比例進行估計，今后根據(jù)信息化建設發(fā)展趨勢，再參考效率較高樣本比例進行估計?？傊?，定編問題涉及方方面面因素較多、情形復雜，實際工作中需結合自身行業(yè)經(jīng)驗和單位具體實際，從定性角度修正，做出最終決策。

（三）定編工作建議

1．密切結合信息化發(fā)展趨勢

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來、信息科技的發(fā)展，國稅系統(tǒng)內(nèi)部正在進行征管體制的信息化改革。如重慶國稅局全力打造“電子稅務局”，即辦稅APP、電腦端和網(wǎng)頁版等軟件，提供網(wǎng)上申報、網(wǎng)上納稅、網(wǎng)上申領發(fā)票、網(wǎng)上代開發(fā)票、網(wǎng)上備案申請等涉稅服務?！半娮佣悇站帧痹囘\行期間，納稅人實現(xiàn)了“足不出戶”辦稅，平均減少納稅人往返辦稅廳時間50分鐘以上，有效緩解了辦稅服務廳行政人員短缺和辦稅服務廳擁擠等問題。

一方面，隨著稅收信息化后續(xù)建設的推進，如金稅三期工程、增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)、“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”等，日后的征管效率必將進一步提高。但中西部地區(qū)與東部地區(qū)信息化建設相比，存在歷史發(fā)展水平和相關基礎建設落后的情況，在人員配備時應注意此情況；另一方面，隨著老員工逐漸離崗退休，日后新招聘的員工將會更好地適應信息化稅務業(yè)務工作要求，未來的人均工作效率將會顯著提升。所以在行政人員總數(shù)方面，建議結合不同地區(qū)的辦公信息化水平發(fā)展情況，在老員工退休的起初階段相應進行人員編制遞減。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，實現(xiàn)人員配備與信息化科技更好地協(xié)同后，保持內(nèi)部已達到的合理人員配置的穩(wěn)定狀態(tài)。

2．實施“人員減持計劃”平穩(wěn)過渡

根據(jù)樣本數(shù)據(jù)分析，目前縣級機構中行政編制人員年齡為50歲以上的人員平均為4.2人，部分單位該年齡段行政人數(shù)高達20人，這部分人員在未來幾年內(nèi)將逐漸從單位退休。目前各單位平均錄用人員與退休人員比為2.14:2.81，基本上是退一人補一人的輪換。同時，隨著信息化水平提高對人員的輔助性作用的增大，人均工作效率會提升，這在一定程度上會取代部分目前耗費多人力的業(yè)務工作。因此建議可采取循序漸進的“人員減持計劃”，即對由退休所空出的編制按比例逐漸縮減。這也會在一定程度上促進人員換血更新，新補進的人員可以更好適應現(xiàn)代化辦公和新的征管體系的要求，并進一步促進現(xiàn)代化辦公水平的提升。

3．逐步向“兩頭大、中間小”模式過渡

效率高的稅務部門需要人員最多的地方是基層的一線征管部門，此類部門人員直接與稅收征管業(yè)務相關。處于基層的執(zhí)法人員在現(xiàn)場執(zhí)法時面臨的執(zhí)法對象可分為兩類：一類是具有較完善的納稅體系和以網(wǎng)上納稅為主的單位，隨著辦公信息化的發(fā)展，建議該部分的征管對象日后可配備較少的人力資源，主要采用信息化的辦公方式；另一類是自主納稅能力較弱的單位，若其所處地點分散，單位自身內(nèi)部建設不健全，未采用定額納稅來保持定期穩(wěn)定有效的自主納稅方式，則在面臨該類征管對象時，國稅部門仍需在未來一段時間內(nèi)配備較多的稅收人員進行管理。隨著信息化的發(fā)展，建議未來國稅機構的人員配備結構以“兩頭大、中間小”為主，上部為決策層，下部為現(xiàn)場執(zhí)法人員，中間的機構人員可逐漸減少。

（作者單位：中國人民大學勞動人事學院）