縣域財政體制運行存在問題和改革建議

強文

摘要：縣域財政稅收屬于國民經(jīng)濟收入的重要組成部分，國家各個方面均需要財政稅收的保障，雖然國家稅收體制改革顯著進步，但是存在一系列的問題，文章主要對財政稅收的問題進行深入改革和研究，提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：財政稅收；存在問題；深化改革

“十二五”期間，隨著財政體制的不斷完善和財政改革的深入推進，部分省直管縣財政體制改革的實施，蘭陵縣充分利用直管政策優(yōu)勢，積極配合實施新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件；大力支持企業(yè)發(fā)展，努力做大財政收入“蛋糕”，為集中財力發(fā)展經(jīng)濟和各項事業(yè)提供了寬松環(huán)境，有力的化解了財政收支矛盾。雖然對縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的促進作用，但是由于地方財政收入?yún)T乏，財力有限，財政自給能力低，制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)行財政體制也還存在一些制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的困難和問題需要克服，并制定一些對策和建議。

一、縣域財政體制存在的問題

目前縣域財政體制還存在一些問題，比如財政收入分配不合理，出現(xiàn)了地級市限制縣域經(jīng)濟發(fā)展等一系列問題，各級政府在事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一，政府間財政轉(zhuǎn)移支付問題不科學。

（一）財政收入過低

蘭陵縣的GDP和類似縣的GDP相似，甚至超過了部分經(jīng)濟實力較高的縣級市，但是，財政收入還不到相似縣的一半。此外，市管縣體制下，縣的財政收到地級市財政部門的管轄，上級財政部門在政策和體制的設(shè)計上出現(xiàn)市刮縣、市卡縣等現(xiàn)象，固定收入的劃分當中，稅源穩(wěn)定、稅額穩(wěn)定的稅種主要歸國稅管轄，而稅源分散、稅源變動較大的小稅種歸縣級地方稅收。往往共享收入當中，中央和省級政府對于稅收把控較嚴格，此外收稅難度逐漸加大的情況下，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)十分不利。縣級政府收稅額不足，國稅和地稅增量都不足。

（二）地級市和縣的事權(quán)和支出劃分適當

蘭陵縣尚未試點省直管縣，部分財權(quán)還是由中央或者省市政府的把握，甚至事權(quán)還是中央或者省市把握的，應(yīng)該由中央政府或者省市政府的事務(wù)支出，但是還是由縣級政府承擔，比如，上級承諾為民辦實事和民生保障項目都要求縣級配套。地方經(jīng)濟息息相關(guān)的工商管理、技術(shù)監(jiān)督、質(zhì)量控制、國稅、地稅的事權(quán)上收后，使地方把控經(jīng)濟的能力下降，相關(guān)的支出費用但是還有由縣級政府承擔。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付水平能力不足，不規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付差異極大，新舊制度銜接過程不一樣，中央政府實施財政轉(zhuǎn)移支付制度的本意不相符，目前，中央減免一部分縣級政府財政稅收，往往各級政府虛報部分財政稅收，往往資金未到位，國家減免稅收為真正到達縣級財政，縣級財政統(tǒng)籌安排不足，上級有關(guān)管理某些補助的資金還未到位，設(shè)備購置、技術(shù)改造、部分業(yè)務(wù)費等，財政轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)資金脫節(jié)的現(xiàn)象十分嚴重。

（四）政府債務(wù)負擔沉重，潛在一定的財政風險

近年來，地方政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，逐漸加大了投入力度。在財政性資金不足的情況下，招商引資、拍賣土地、舉債等成為地方籌措資金的主要手段。審計后認定的蘭陵縣政府性債務(wù)余額達5.54 億元，其中直接債務(wù)達4.59億元，是地方財政收入的6.25倍，政府債務(wù)負擔沉重，已成為制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要問題之一。

二、完善財政體制改革對策與建議

針對以上問題，建議從以下幾個方面完善財政管理體制，以促進縣域經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展?？茖W劃分中央和地方各級政府的財權(quán)和事權(quán)，財政管理體制和轉(zhuǎn)移支付能力不足，完善財政稅收體系，減少縣級政府配套支出，增加對于縣級財政的分成，盡快實施省直管縣體系，強烈實施省直管縣體制等。

（一）科學劃分中央和地方事權(quán)和財權(quán)

上級政府直接負責的義務(wù)教育經(jīng)費應(yīng)該由上級財政安排，中央政府、省級政府、地級市政府和縣級政府共同承擔的事務(wù)，上級政府和縣級政府應(yīng)該共同承擔，堅持誰主張、誰承擔的，誰給政策誰出錢的原則，建議中央政府將直管的技術(shù)監(jiān)督、工商部分管理權(quán)限不再完全垂直管理，更好為縣域經(jīng)濟服務(wù)的事權(quán)和財權(quán)適當向縣級政府傾斜。

（二）規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付

完善財政管理體系和財政轉(zhuǎn)移支付的辦法，應(yīng)該大力提高省級對于縣級政府財政稅收返還的力度，增加對地方政府的分成，對于營改增的部分，應(yīng)該直接按照發(fā)達地區(qū)，欠發(fā)達地區(qū)對待共享的做法，改變企業(yè)所得稅隸屬關(guān)系。重點建設(shè)項目如蘭新鐵跌雙線建設(shè)稅收不再直接上劃省級，實行屬地征收，地方留用。要完善省對縣的轉(zhuǎn)移支付辦法，并重點向欠發(fā)達區(qū)縣傾斜。

（三）減少縣級政府配套支出

強烈建議整合地方各級政府轉(zhuǎn)移支付的項目，規(guī)范專項資金分批體系，大力規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的項目設(shè)置，將各年度數(shù)額相對固定的轉(zhuǎn)移力度，大力規(guī)范到財政體制補助體系當中去，嚴格節(jié)約稅收資金，減少任性執(zhí)政，任性花錢的作風。中央政府、地方各級政府減少縣級政府的財政配套，減輕縣級政府的財政安排，大力完善財政轉(zhuǎn)移支付力度，加大監(jiān)督體系。減少縣級政府無效開支，讓縣級政府有能力做改善民生等策略。

（四）增加對于縣級財政的分成

完善地方稅收體系，合理確定稅收管理權(quán)限，充分體現(xiàn)一級政府，一級財政，一級財權(quán)。對縣級稅收任務(wù)的確定，由市主管部門核定與縣級政府事權(quán)相適應(yīng)的財政收入，特別是國稅系統(tǒng)任務(wù)，上級主管部門要與縣級銜接確定，以求任務(wù)一致。同時，適度增加縣級財政固定收入，減少省與縣的共享收入稅種，調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟、增加收入的積極性。建議將省級分成的專項收入的政府性基金收入全部留給縣級支配，對原定的營業(yè)稅返還超基數(shù)部分，省級財政不再分成，在體制上將收入增量全部留給縣級。

（五）重視縣級政府的債務(wù)問題

地方政府的舉債一直困擾著國家體系，縣級政府往往只能借新債換舊債，縣級政府擔負過多的債務(wù)體系，妥善處理縣級政府性債務(wù)問題?？h鄉(xiāng)沉重政府性債務(wù)的形成，有其一定的歷史背景，基層政府有責任，上級政府也有責任。建議分清債務(wù)性質(zhì)，安排化債轉(zhuǎn)移支付分類解決，對上級債務(wù)延長還債時限，使縣、鄉(xiāng)財政能夠休養(yǎng)生息，以體現(xiàn)省上對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的支持。

（六）盡快實施省直管縣體系

目前的上級的專項資金存在分配與需要分離、權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)，資金分散不利于縣級集中財力支持縣域經(jīng)濟發(fā)展。建議對省級?？罘诸惱壡袎K下達到縣，由縣級政府根據(jù)縣域經(jīng)濟發(fā)展的形式統(tǒng)籌安排，集中財力辦大事，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供財力支撐。

三、結(jié)語

2015年蘭陵縣大口徑財政收入完成16388萬元，“十二五”期間年均增長18.5%；地方財政收入完成6390萬元，“十二五”期間年均增長14.8%；一般預算支出完成71151萬元，“十二五”期間年均增長36.7%；上級財力性轉(zhuǎn)移支付補助達到22301萬元，“十二五”期間年均增長21.5%。大力重視縣級政府財政管理體系，完善財政稅收體系，實現(xiàn)縣級政府事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一。

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（作者單位：山東省蘭陵縣財政局）