完善水土保持與生態(tài)文明建設(shè)的體制初探

唐林+李永紅

摘 要：水是生態(tài)之基，土是生存之本，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障，加快建設(shè)生態(tài)文明必須進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作。要以完善和實(shí)施最嚴(yán)格水土保持管理制度為重要抓手，以加強(qiáng)實(shí)施最嚴(yán)格水土保持與生態(tài)文明建設(shè)為具體實(shí)踐。（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)；（2）深入研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；（3）解決問題，健全制度；（4）發(fā)揮作用，履行責(zé)任；（5）探索模式，強(qiáng)化監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：水土保持；生態(tài)文明；水土生態(tài)平衡；生態(tài)文明建設(shè)

水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是我國必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明宣傳教育，先后出臺(tái)了一系列重大決策部署。加強(qiáng)水土保持宣傳教育工作，是水土保持法賦予的任務(wù)和要求。開展水土保持宣傳教育工作，增強(qiáng)全民水土流失憂患意識(shí)和生態(tài)危機(jī)意識(shí)，促進(jìn)水土流失防治，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐，非常必要。水土保持是國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。

1我國水土保持與生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

自從上世紀(jì)中葉以來，隨著全球生態(tài)環(huán)境的日益惡化，生態(tài)危機(jī)的不斷出現(xiàn)，人類的生存環(huán)境遭到破壞，這些已經(jīng)對(duì)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。人們對(duì)水土資源的需求日益增加，已經(jīng)導(dǎo)致水土資源匱乏。人們生活的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)處于一個(gè)惡性循環(huán)當(dāng)中，會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重?fù)p失。由此，引發(fā)了人們對(duì)人類自身與自然的關(guān)系、人類的生存方式、發(fā)展模式等重大問題的深刻反思，提出了生態(tài)、生態(tài)文明、生態(tài)文明建設(shè)等一系列概念。

近年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到蓬勃發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未得到根本轉(zhuǎn)變，在抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)沒有充分意識(shí)到對(duì)水生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，造成水資源短缺，水污染嚴(yán)重等水生態(tài)問題日益凸顯。水土保持工作作為維護(hù)水土生態(tài)平衡的重要舉措，在改善水土資源循環(huán)、減少水土流失、優(yōu)化水土資源配置等方面具有重要作用。由于受到多種因素影響導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境并未得到正確的治理。很多部門在治理環(huán)境污染之前，都沒有對(duì)污染情況、污染源等實(shí)施詳細(xì)了解，就盲目的實(shí)施治理措施，這種方式不但不能達(dá)到治理環(huán)境之效，而且還以導(dǎo)致對(duì)水土保持的重視度降低，影響水土保持整體工作效率。最終出現(xiàn)了環(huán)境治理效果差，無法從實(shí)質(zhì)上解決問題的現(xiàn)狀，不符合新時(shí)期的文明化生態(tài)建設(shè)要求。

2完善水土保持與生態(tài)文明建設(shè)的體制初探

水土保持為我國生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，取得了令人矚目的顯著成效。中國政府出臺(tái)多項(xiàng)環(huán)保政策彰，這一系列政策的出臺(tái)彰顯了中國作為負(fù)責(zé)任大國的態(tài)度，將進(jìn)一步促進(jìn)中國應(yīng)對(duì)氣候變化工作，也必將對(duì)減緩和適應(yīng)全球氣候變化做出新的貢獻(xiàn)。因此應(yīng)解決突出的環(huán)境問題，建設(shè)生態(tài)文明，必須著眼于協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，調(diào)整社會(huì)行為方式，出臺(tái)完善生態(tài)保護(hù)政策，完善水土保持與生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制。

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。水土保持作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和組成部分，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明過程中將會(huì)發(fā)揮著巨大的作用，具有重要的地位。水土保持與生態(tài)文明建設(shè)工作涉及水利、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、計(jì)劃、財(cái)政等職能部門，需要各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)水土保持與生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。

一是各級(jí)人民政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)水土保持與生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性，將水土保持、與生態(tài)文明建設(shè)、與扶貧相結(jié)合、與水源地保護(hù)相結(jié)合、與生態(tài)公益林建設(shè)相結(jié)合、與農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，開展水土保持與生態(tài)文明建設(shè)工作，對(duì)于轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)意義重大。2017年2月中共辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。充分發(fā)揮生物多樣性保護(hù)國家委員會(huì)、中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調(diào)組、生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)等現(xiàn)有的部門合作機(jī)制，完善部門協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)與信息共享。

二是各級(jí)水利部門要進(jìn)一步提高對(duì)開展水土保持與生態(tài)文明建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)各地實(shí)際情況，在堅(jiān)持小流域綜合治理的同時(shí)，積極推進(jìn)水土保持與生態(tài)文明建設(shè)工作。近幾年來的實(shí)踐證明，充分發(fā)揮大自然的力量，依靠生態(tài)的自我修復(fù)能力治理水土流失，不僅在降雨量較多的地區(qū)效果明顯，而且在干旱半干旱地區(qū)也能取得較好的效果，能夠大面積改善生態(tài)環(huán)境，快速減輕水土流失程度，是新時(shí)期水土保持生態(tài)建設(shè)一舉多得、費(fèi)省效宏的好措施。

三是提升各級(jí)干部的水土保持理念和意識(shí)，積極探索水土保持國策宣傳教育進(jìn)黨校的成功經(jīng)驗(yàn)和模式，培訓(xùn)一批黨政干部，培養(yǎng)一批黨校水保教師，開發(fā)一批黨校水保課件，提供一批黨校水保教學(xué)實(shí)踐基地，豐富和拓展進(jìn)黨?；顒?dòng)的內(nèi)容及形式。水利部決定在全國62個(gè)黨校開展水土保持國策宣傳教育進(jìn)黨校試點(diǎn)工作，向黨政干部開展水土保持宣傳教育，對(duì)開展水土保持國策宣傳教育進(jìn)黨校試點(diǎn)工作提出了明確要求。

四是牢固樹立新發(fā)展理念，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護(hù)生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

五是及時(shí)評(píng)估和總結(jié)環(huán)境公共財(cái)政、綠色金融、環(huán)境稅費(fèi)改革、綠色貿(mào)易政策、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境價(jià)格政策、環(huán)保綜合名錄等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地將實(shí)踐證明成熟的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策上升為法律法規(guī)，充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

六是加大對(duì)中西部地區(qū)和民族自治地方生態(tài)保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付力度。推動(dòng)建立自然保護(hù)區(qū)和生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。參與并推動(dòng)制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。

（2）深入研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

把水土保持與生態(tài)文明建設(shè)工作納入當(dāng)?shù)卣甓饶繕?biāo)考核管理，水利與環(huán)保部門要切實(shí)當(dāng)好各級(jí)政府的參謀，研究制定出操作性強(qiáng)的實(shí)施方案，搞好部門協(xié)調(diào)配合，在各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，有計(jì)劃有步驟地開展好這項(xiàng)工作。推動(dòng)有關(guān)部門不斷完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，加大對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大覆蓋范圍，提高轉(zhuǎn)移支付資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的比例，明確受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)和行業(yè)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任和目標(biāo)。繼續(xù)推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，支持地方建立流域上下游市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以《全國主體功能區(qū)劃》和《全國生態(tài)功能區(qū)劃》為基礎(chǔ)，制定差異化的生態(tài)保護(hù)管理政策。推動(dòng)重大區(qū)域性和行業(yè)性發(fā)展決策開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。按照加快新農(nóng)村建設(shè)的要求，高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立有一定規(guī)模、設(shè)施功能較為齊全的移民小區(qū)，引導(dǎo)高山村農(nóng)民到移民小區(qū)。盡可能利用荒灘、荒地建設(shè)生態(tài)移民居住點(diǎn)，解決生產(chǎn)用地問題，保證生態(tài)移民工作順利進(jìn)行。

水土保持應(yīng)該抓住生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)遇，拓展水土保持理論研究，引進(jìn)集成與研發(fā)新型水土保持技術(shù)，打造融技術(shù)—景觀—文化與服務(wù)等多功能的水土保持示范區(qū)，完善相關(guān)法律法規(guī)；為生態(tài)文明建設(shè)提供理論基礎(chǔ)與技術(shù)支撐，樹立樣板，多方位宣傳，同時(shí)，提供法律保障。形成 “政府主導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，群眾主體，社會(huì)參與，以人為本”的水土流失防治機(jī)制，將水土保持生態(tài)文明建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立了水土保持生態(tài)文明建設(shè)政府目標(biāo)責(zé)任制。

（3）解決問題，健全制度

水土保持作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和組成部分，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明過程中將會(huì)發(fā)揮著巨大的作用，具有重要的地位。水土保持應(yīng)該抓住生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)遇，拓展水土保持理論研究，引進(jìn)集成與研發(fā)新型水土保持技術(shù)，打造融技術(shù)一景觀一文化與服務(wù)等多功能的水土保持示范區(qū)，完善相關(guān)法律法規(guī)；為生態(tài)文明建設(shè)提供理論基礎(chǔ)與技術(shù)支撐，樹立樣板，多方位宣傳，同時(shí)，提供法律保障。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。

一是健全科學(xué)的決策和責(zé)任制度以及綠色考評(píng)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)走上規(guī)范化、制度化軌道。

二是建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，并建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

三是以立法形式確定生態(tài)紅線以及管理制度，科學(xué)劃定生態(tài)紅線，嚴(yán)格保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)域。更好發(fā)揮政府作用，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度。

（4）發(fā)揮作用，履行責(zé)任

水土保持是生態(tài)文明建設(shè)中必須要做好的一項(xiàng)工作。黨的十八大確立了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，將生態(tài)文明列入“五位一體”的社會(huì)主義事業(yè)總體布局之中，提出了建設(shè)美麗中國的要求。企業(yè)既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，也是水土保持與生態(tài)文明建設(shè)主體。

應(yīng)發(fā)揮國有大企業(yè)的主導(dǎo)作用，帶動(dòng)各類企業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，實(shí)行清潔生產(chǎn)，走低碳、綠色、循環(huán)發(fā)展之路。

實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，提高企業(yè)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推行碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易制度，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)和單位與生態(tài)保護(hù)地區(qū)開展橫向補(bǔ)償。

嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，制定并嚴(yán)格執(zhí)行全國性揮發(fā)性有機(jī)物排放控制標(biāo)準(zhǔn)、在用機(jī)動(dòng)車簡(jiǎn)易工況法排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等全國污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)。

吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)，制定社會(huì)資本投資于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，推行環(huán)境服務(wù)政府購買和環(huán)境污染第三方治理。

完善污染物排放許可和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，實(shí)施行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制。

加強(qiáng)信息公開和社會(huì)監(jiān)督，及時(shí)公布環(huán)境質(zhì)量和企業(yè)排污信息，構(gòu)建媒體、社會(huì)組織和公眾共同參與的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

（5）探索模式，強(qiáng)化監(jiān)管

完善水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制，把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)的各方面和水利規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)。開展城鄉(xiāng)水生態(tài)文明創(chuàng)建，通過大力發(fā)展節(jié)水型社會(huì)、綜合整治水生態(tài)環(huán)境、切實(shí)維護(hù)健康的河湖功能、深入挖掘水文化元素等措施，因地制宜探索水生態(tài)文明建設(shè)模式。建立健全水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理機(jī)制。加強(qiáng)省、市水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)，鼓勵(lì)有條件的縣級(jí)行政區(qū)設(shè)立水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。按照工程規(guī)模和重要程度劃分水利工程質(zhì)量與安全監(jiān)督事權(quán)，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)質(zhì)量與安全責(zé)任制。推進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)入公共資源交易中心進(jìn)行交易，建立健全水利建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家?guī)?。加?qiáng)水利工程建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目信息公開，積極開展市場(chǎng)主體信用等級(jí)評(píng)價(jià)，完善全國統(tǒng)一的誠信體系信息平臺(tái)，建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。水行政主管部門和相關(guān)部門應(yīng)組織農(nóng)村飲水工程管理人員定期或不定期開展專業(yè)技術(shù)、實(shí)際應(yīng)用、法律法規(guī)、規(guī)章制度的培訓(xùn)工作，逐步建立起一支熟悉供水工程專業(yè)技術(shù)，能熟練操作使用和正確維護(hù)管理工程的近專業(yè)化隊(duì)伍。

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