河北省農(nóng)民工市民化權(quán)益比較研究

吳占權(quán)+李宏+方富寬+牛弘沅

[提要] 農(nóng)民工市民化是我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)遷移的獨(dú)特現(xiàn)象。本文對(duì)河北省承德、唐山、秦皇島、滄州和滄州的農(nóng)民工市民化情況作了調(diào)查，并就城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益的比較、農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的便攜性損失、農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，最后提出相應(yīng)的參考建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；權(quán)益比較；機(jī)會(huì)成本；社保便攜性損失；解決對(duì)策

本文為2016年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題民生調(diào)研專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目：“河北省農(nóng)民工市民化的權(quán)益取舍與平衡研究”（立項(xiàng)編號(hào)：201601529）部分成果

中圖分類(lèi)號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年4月25日

從農(nóng)村到城市的人口流動(dòng)是發(fā)展中國(guó)家城市化和工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。我國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力遷移呈現(xiàn)兩步走的節(jié)奏，先從農(nóng)民到農(nóng)民工，再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，?shí)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民工市民化是解決農(nóng)民工問(wèn)題的最終出路。河北省政府印發(fā)的《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2016-2020）》提出，到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1，000萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。在大多數(shù)人看來(lái)，從農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，?yīng)該是很多農(nóng)民工求之不得的事，從農(nóng)民工的角度做決策選擇，就要比較農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和城市的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，勢(shì)必要權(quán)衡得失來(lái)決定取舍。本文研究的重點(diǎn)就是農(nóng)民工市民化的權(quán)益取舍與平衡問(wèn)題，了解農(nóng)民工的所思所想，探討有關(guān)引導(dǎo)政策，以便更好地推進(jìn)農(nóng)民工市民化工作。

一、河北省農(nóng)民工市民化相關(guān)調(diào)查

截至2015年末，河北省農(nóng)民工總量達(dá)到1，436萬(wàn)人。其中，在鄉(xiāng)內(nèi)從業(yè)的本地農(nóng)民工862.6萬(wàn)人；鄉(xiāng)外從業(yè)的外出農(nóng)民工573.4萬(wàn)人。2015年外出農(nóng)民工比例為33.4%，本地農(nóng)民工比例為66.6%，外出和本地農(nóng)民工比例大致為“三七”開(kāi)。農(nóng)民工務(wù)工從業(yè)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主。2015年，在一二三產(chǎn)業(yè)務(wù)工從業(yè)的外出農(nóng)民工比例分別為0.8%、62.3%和36.9%，與2010年的0.6%、60.3%和39.1%相比雖有所變化，但以第二產(chǎn)業(yè)為主的大體格局并未改變。

河北省環(huán)京津的地理位置，使得河北省農(nóng)民工狀況有一定的特殊性，在河北省地理區(qū)域內(nèi)，有北京、天津這樣大的超級(jí)大都市，環(huán)繞大都市的便是腹地廣闊的農(nóng)業(yè)大省河北，因此有人說(shuō)，河北省農(nóng)民工情況有很強(qiáng)的代表性，全國(guó)農(nóng)民工的特點(diǎn)及問(wèn)題在河北都有體現(xiàn)，河北省的情況就是全國(guó)的縮影。本文選取唐山、承德、滄州、邯鄲等四個(gè)地區(qū)為調(diào)查對(duì)象，研究農(nóng)民工市民化的相關(guān)問(wèn)題。

（一）邯鄲市農(nóng)民工基本情況。從調(diào)查表格來(lái)看，邯鄲地區(qū)農(nóng)民工有248.78萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工177.78萬(wàn)人，本地農(nóng)民工71萬(wàn)人。外出農(nóng)民工中大多流向省會(huì)城市及直轄市，超過(guò)一半的是舉家外出務(wù)工。參加社保方面：養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)保險(xiǎn)的較少，大多數(shù)農(nóng)民工參加的是農(nóng)村的保險(xiǎn)。農(nóng)地處置方面，80%以上的農(nóng)民工選擇的是自家耕種承包地并保留農(nóng)村的宅基地和住宅，“兩棲式”、“候鳥(niǎo)式”的生活是邯鄲地區(qū)農(nóng)民工的普遍選擇。（表1、表2、表3、表4、表5、表6）

（二）滄州市農(nóng)民工基本情況。滄州鄰近天津，因此去直轄市務(wù)工的農(nóng)民工的比例要高一些，制造業(yè)、建筑業(yè)以及交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)是滄州農(nóng)民工主要的就業(yè)行業(yè)。從年齡結(jié)構(gòu)看，1980年以后出生的新生代農(nóng)民工的數(shù)量和占比要高，滄州的農(nóng)民工比較“年輕”，文化程度也稍高一些。（表7、表8、表9、表10）

（三）唐山市農(nóng)民工基本情況。唐山距北京和天津都不遠(yuǎn)，到兩個(gè)直轄市打工很便利，但到省外務(wù)工的人不是很多，在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的比較普遍，主要是唐山經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，能夠更多地吸納農(nóng)民工，從年齡和文化程度看，唐山地區(qū)的農(nóng)民工年輕人居多而且素質(zhì)很高。在打工地居住的比例不是很高，絕大多數(shù)人未來(lái)的打算是回老家農(nóng)村養(yǎng)老。（表11、表12、表13、表14）

（四）承德市農(nóng)民工基本情況。與其他地市相比，承德地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量是比較少的，農(nóng)民工的流向、就業(yè)行業(yè)及文化程度和其他地市是相似的。大部分農(nóng)民工在農(nóng)村老家的承包地是自家耕種，將來(lái)的打算也是回農(nóng)村老家養(yǎng)老，因此都保留著農(nóng)村的宅基地和住宅。（表15、表16、表17、表18、表19）

二、農(nóng)民工市民化重點(diǎn)問(wèn)題調(diào)查分析

（一）農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)權(quán)益比較。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益主要有三個(gè)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。在城市可以享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)益有勞動(dòng)工資權(quán)、子女受教育權(quán)、住房保障權(quán)（廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公積金）、政治權(quán)利（黨團(tuán)工會(huì)組織生活、選舉權(quán)與被選舉權(quán)）、文化生活權(quán)、休息休假權(quán)。對(duì)農(nóng)民工而言，遷移權(quán)有保障，政治權(quán)利與公共事務(wù)表達(dá)權(quán)沒(méi)有機(jī)會(huì)使用，城市社會(huì)生活參與權(quán)不完整。農(nóng)村與城市相比，福利差別還是很明顯的，比如養(yǎng)老金，非農(nóng)業(yè)戶口就要比農(nóng)業(yè)戶口多很多，并且建設(shè)多年，已經(jīng)很成熟和完善，但農(nóng)村養(yǎng)老金建立不滿10年。還有醫(yī)療保險(xiǎn)，差別也較大，農(nóng)業(yè)戶口參保的新農(nóng)合一般只保大病，住院才可以報(bào)銷(xiāo)，但城鎮(zhèn)居民和職工的醫(yī)療保險(xiǎn)，不但住院可以報(bào)銷(xiāo)，門(mén)診看病也可以報(bào)銷(xiāo)，退休后還有各項(xiàng)醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷(xiāo)待遇。另外還有一些隱形福利，比如教育看似平等，但非農(nóng)業(yè)戶口可以享受更優(yōu)質(zhì)的教育，醫(yī)療資源城市也明顯更豐富，質(zhì)量更優(yōu)。

（二）農(nóng)民工為何不愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非。根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，有關(guān)部門(mén)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，在充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，分類(lèi)、合理確定了城鎮(zhèn)戶口遷移條件。一是全面放開(kāi)了承德、張家口、秦皇島、滄州、衡水、邢臺(tái)市市區(qū)和除三河、大廠、香河、永清、固安以外的全省所有縣級(jí)市市區(qū)、縣政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，在這些地區(qū)，只要有穩(wěn)定住所，哪怕是租房居住的，就可以申請(qǐng)落戶；二是有序放開(kāi)了石家莊、唐山、保定、邯鄲市市區(qū)落戶條件，在這些地區(qū)有合法固定住所或者有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所的，可以申請(qǐng)辦理當(dāng)?shù)爻Ｗ艨?；三是合理確定了首都周邊的廊坊市市區(qū)、三河市市區(qū)及下轄建制鎮(zhèn)、大廠回族自治縣、香河縣、永清縣、固安縣政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)的落戶條件，在這些地方有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所，同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的，可以申請(qǐng)辦理當(dāng)?shù)爻Ｗ艨?。同時(shí)，還放寬了投靠在城鎮(zhèn)有戶籍的人員的落戶條件，放開(kāi)了人才在城鎮(zhèn)的落戶限制。

從河北省的戶籍改革政策看，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶幾乎是“零門(mén)檻”，條件很寬松，沒(méi)有任何限制，但農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的積極性并不高。調(diào)查中了解到，一些三四線城市的戶口，對(duì)農(nóng)民工形不成太大的吸引力，“進(jìn)城不轉(zhuǎn)戶”已成為大多大數(shù)農(nóng)民工的選擇。很多受訪農(nóng)民工對(duì)完全進(jìn)入城市后的生活保障有所擔(dān)憂?！芭鹿ぷ鞑还潭ǎ杖氲?，家庭負(fù)擔(dān)重。留著農(nóng)村那幾畝地，在城里，進(jìn)可攻，退可守?！痹诒粏?wèn)及“如果轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，您是否愿意用農(nóng)村宅基地或土地承包權(quán)換取同等價(jià)值的城市產(chǎn)權(quán)住房”，受訪者態(tài)度不一，分歧明顯，愿意者、不愿意者和猶豫難定者各占1/3左右，不愿意者占比略高，達(dá)35.3%，在愿意者中還有32.2%的或愿用宅基地或愿用土地承包權(quán)換取城市住房，總體看，受訪者對(duì)用農(nóng)村宅基地或土地承包權(quán)換取城市住房態(tài)度較為保守謹(jǐn)慎。要讓農(nóng)民工安心“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，就必須滿足：首先，成為城市人以后的凈收入必須為正；其次，在城市的凈收入必須大于放棄的農(nóng)村相關(guān)權(quán)益。如果這種條件不能滿足，那么他們不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就是正常現(xiàn)象。對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，土地是家庭保障的重要基礎(chǔ)，也是最后的防火堤。在沒(méi)有被納入社會(huì)保障體系的前提下，農(nóng)民工是不敢貿(mào)然“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的。值得注意的一個(gè)現(xiàn)象是在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這個(gè)問(wèn)題上農(nóng)民工當(dāng)中出現(xiàn)了分化，49歲以上的農(nóng)民工對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是不感興趣的，習(xí)慣了農(nóng)閑外出務(wù)工、農(nóng)忙回家的“候鳥(niǎo)式”生活，將來(lái)回鄉(xiāng)養(yǎng)老是他們普遍的選擇。而35歲以下的新生代農(nóng)民工他們要求同工同酬、同城同待遇，對(duì)知識(shí)的渴求和精神的需求強(qiáng)烈，對(duì)融入城市的要求很迫切。城里門(mén)檻多，加上后顧之憂牽制，對(duì)于是否留在城里，許多農(nóng)民工也是很糾結(jié)。

另外，農(nóng)村戶口的含金量在增加，且升值的趨勢(shì)愈加明顯也是農(nóng)民工不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非的影響因素。

（三）農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的便攜性損失。所謂“便攜性損失”，是指參保人在不同的保險(xiǎn)項(xiàng)目之間以及統(tǒng)籌區(qū)域由于流動(dòng)性進(jìn)出所失去的保險(xiǎn)權(quán)益。在河北省，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)政策逐步完善，一是取消農(nóng)民工參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的戶籍限制，出臺(tái)了《河北省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程（試行）》（冀人社字[2013]265號(hào)），2014年1月1日起正式實(shí)施，規(guī)定將以靈活就業(yè)人員身份參加我省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件設(shè)置為“本省戶籍”人員，不再區(qū)分城鎮(zhèn)戶籍和非城鎮(zhèn)戶籍。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村戶籍人員可以參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，不受戶籍限制，享受與城鎮(zhèn)居民同等的參保權(quán)益；二是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工執(zhí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)政策。2014年7月下發(fā)了《河北省人民政府關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（冀政函[2014]88號(hào)），規(guī)定用人單位使用的進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民（農(nóng)民工）按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)用人單位使用的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬同待遇。可以說(shuō)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)沒(méi)有什么障礙，問(wèn)題是農(nóng)民工參加了社會(huì)保險(xiǎn)以后由于工作地的變動(dòng)帶來(lái)的轉(zhuǎn)移接續(xù)有一定的麻煩。

以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，政策規(guī)定只有連續(xù)繳費(fèi)滿15年才有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民工有很大的流動(dòng)性，很少有人會(huì)在一個(gè)城市連續(xù)工作繳費(fèi)15年，在一個(gè)地方工作若干年后也許會(huì)到另一個(gè)地方打工，現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌仍然停留在省、市、縣的層面上，這種地方分隔制使得社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以得到轉(zhuǎn)移和接續(xù)。繳費(fèi)未滿15年的農(nóng)民工如果提前離開(kāi)參保地，個(gè)人賬戶通常按以下方式處理：（1）轉(zhuǎn)入地有社保機(jī)構(gòu)的，積累額全部轉(zhuǎn)入該地社保機(jī)構(gòu)；（2）若轉(zhuǎn)入地社保機(jī)構(gòu)不予接受或者沒(méi)有社保機(jī)構(gòu)的，積累額全部一次性退還本人，稱(chēng)為退保，退保將涉及到保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)的保險(xiǎn)利益問(wèn)題，集中體現(xiàn)為統(tǒng)籌賬戶上資金的處理問(wèn)題。按目前我國(guó)大部分城市的做法，農(nóng)民工如果退保，只能得到個(gè)人賬戶中自己繳納的部分，而企業(yè)繳納的進(jìn)入統(tǒng)籌基金的部分則難以轉(zhuǎn)移，一般就留在了原地。這樣的結(jié)局對(duì)農(nóng)民工而言有一定的剝奪性。國(guó)家《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國(guó)辦發(fā)[2009]66號(hào)）、《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)[2014]17號(hào)），從2010年1月起，農(nóng)民工城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)無(wú)障礙；自2014年7月起，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接轉(zhuǎn)換，徹底解決了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問(wèn)題。對(duì)中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒(méi)有繼續(xù)繳費(fèi)的農(nóng)民工，保留其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保存其全部參保繳費(fèi)記錄及個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額繼續(xù)按規(guī)定計(jì)息。農(nóng)民工返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費(fèi)的，無(wú)論其回到原參保地就業(yè)還是到其他城鎮(zhèn)就業(yè)，均累計(jì)計(jì)算其繳費(fèi)年限，合并計(jì)算其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，符合待遇領(lǐng)取條件的，與城鎮(zhèn)職工同樣享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的，其在城鎮(zhèn)參保繳費(fèi)記錄及個(gè)人賬戶全部有效，并根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況，或在其達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取條件時(shí)享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，或轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。新辦法的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)全國(guó)“城鄉(xiāng)雙向”和“跨省異地”轉(zhuǎn)移無(wú)障礙，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，保障農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。即便如此，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)還是存在一定的問(wèn)題。河北省的農(nóng)民工到北京打工，參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，即便在北京打工15年，但他不一定就能在北京定居下來(lái)，也不一定有辦法將全家人接到北京落落戶安家，終歸要回到河北農(nóng)村老家，那他就不能享受北京市的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇而只能享受河北省的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，北京地區(qū)的統(tǒng)籌賬戶待遇肯定比河北省要高一些，總體而言對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)還是有損失。這是制度問(wèn)題，需要從制度層面通判解決。

（四）農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本問(wèn)題。農(nóng)民工變?yōu)槌鞘腥艘灰艞夀r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益？如果必須放棄的話，那么放棄的各種權(quán)益就成為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的機(jī)會(huì)成本。農(nóng)民工在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，農(nóng)村土地有雙重社會(huì)功能，首先它是一個(gè)財(cái)產(chǎn)，其次它還一定程度上的社會(huì)保障功能。對(duì)于這么重要的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民工有很深厚的特殊感情，一般不會(huì)輕易放棄，大多是自己耕種或托人代種，即便撂荒也不廢棄。如前所述，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家惠顧“三農(nóng)”的政策刺激，農(nóng)村戶口的含金量在不斷增加，且升值趨勢(shì)愈加明顯，使得農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本更高。農(nóng)民可在自家宅基地建房。承包地、宅基地、林地以及各種各樣的補(bǔ)貼，還有近郊區(qū)的土地升值，導(dǎo)致農(nóng)村戶口的含金量越來(lái)越高，使農(nóng)村戶籍的吸引力上升。有些地方的集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)很可觀，如有些地方現(xiàn)在村里凡有戶口的，不論大小，每人每年能分紅，但如果戶口遷出，就不能參加分紅了。如果對(duì)農(nóng)民集體所有土地實(shí)行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補(bǔ)償。近年央行發(fā)布農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)辦法，其中“兩權(quán)”為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)。這又增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2016年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行三權(quán)分置，在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二權(quán)分離的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行。這一重大政策順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。

農(nóng)村戶口升值還表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)村特有的青山綠水、有機(jī)生態(tài)食品、鄉(xiāng)土文化價(jià)值，逐漸吸引更多的城市中等收入群體消費(fèi)者。以農(nóng)家樂(lè)為新業(yè)態(tài)的鄉(xiāng)村旅游潛力巨大。大力倡導(dǎo)的綠色消費(fèi)和文化消費(fèi)正在興起；二是不斷發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)逐步向農(nóng)村推廣，縮小了城市與農(nóng)村在信息上的鴻溝。以前難以進(jìn)入市場(chǎng)的鄉(xiāng)村土特產(chǎn)品、鄉(xiāng)村手工藝產(chǎn)品通過(guò)農(nóng)村電商進(jìn)入城市消費(fèi)市場(chǎng)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)新希望。不放棄農(nóng)村戶口的兩棲式生活，在很長(zhǎng)一段時(shí)間也許是一個(gè)常態(tài)。

盡管各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，但農(nóng)民工市民化還存在著不少障礙，另外如果農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益能夠?qū)Φ葥Q取城市的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，農(nóng)民工是不是愿意放棄農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益呢？那也不見(jiàn)得。調(diào)查中了解到，很多農(nóng)民工對(duì)此較為保守、謹(jǐn)慎?，F(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)民工能否以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益完全對(duì)等換取城市的經(jīng)濟(jì)權(quán)益還不好說(shuō)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2011年的一份實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工市民化意愿強(qiáng)烈，但80%以上的農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地的方式換取城市戶口。較低的經(jīng)濟(jì)收入不足以承擔(dān)較高的城市生活成本，是農(nóng)民工選擇“兩棲式”、“候鳥(niǎo)式”生活的主要經(jīng)濟(jì)因素。

有鑒于此，中央和地方都制定了有關(guān)政策保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益。國(guó)務(wù)院于2014年9月12日頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》，其中第18條明確規(guī)定，保障農(nóng)民工土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。完善相關(guān)法律和政策，妥善處理好農(nóng)民工及其隨遷家屬進(jìn)城落戶后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)問(wèn)題。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。河北省人民政府2015年5月18日頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，第6條強(qiáng)調(diào)依法維護(hù)農(nóng)民工及其隨遷家屬進(jìn)城落戶后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這些政策目的就是要穩(wěn)定農(nóng)民工的心理預(yù)期，可以在保留農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益的前提下進(jìn)城落戶成為市民，農(nóng)民工不必權(quán)衡市民化的進(jìn)退得失。但是，不少農(nóng)民工對(duì)此沒(méi)有充分的思想準(zhǔn)備，對(duì)于能否進(jìn)得來(lái)、住得下、充分融入沒(méi)有很大的把握。

三、結(jié)論與討論

農(nóng)民工廣泛地分布于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)行業(yè)，是我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程做出了特殊的重要貢獻(xiàn)。但在城鄉(xiāng)二元制改革尚未取得根本突破的現(xiàn)實(shí)背景下，他們卻是生活在城市邊緣的弱勢(shì)群體。他們雖然已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并在城鎮(zhèn)生活，但身份仍然是農(nóng)民，不能同時(shí)獲得城市居民身份，無(wú)法融入城市、平等地享受與市民一樣的公共服務(wù)和社會(huì)福利待遇。如果大量的農(nóng)民工長(zhǎng)期停滯在農(nóng)民工狀態(tài)而未能市民化，不但會(huì)影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且會(huì)成為和諧社會(huì)建設(shè)的重要隱患。因此，解決好農(nóng)民工市民化問(wèn)題，對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面都有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）結(jié)合農(nóng)民工市民化的成本“高價(jià)化”、“半市民化”和“不完全市民化”等現(xiàn)實(shí)特征，加大農(nóng)民工市民化的城市拉力。根據(jù)人口轉(zhuǎn)移的推-拉理論，人口轉(zhuǎn)移是由人口遷出地的“推力”和人口遷入地的“拉力”相互作用的結(jié)果。在人口遷出地，起主導(dǎo)作用的是推力，產(chǎn)生推力的主要因素包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)成本的增加、人口過(guò)剩性失業(yè)、自然資源枯竭、收入水平較低等；在人口遷入地，如果存在較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、較高的工資收入、良好的教育水平、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和交通便利等條件，會(huì)產(chǎn)生吸引人口遷入的“拉力”。遷移者總是根據(jù)遷入地、遷出地的積極因素與消極因素進(jìn)行對(duì)比，以及遷入后可能獲得的收益來(lái)做出最終遷移決策。

農(nóng)民工是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期特殊的產(chǎn)物，是改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中成長(zhǎng)起來(lái)的一支新型勞動(dòng)大軍，是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。農(nóng)民工市民化，是指合理的制度安排下，離農(nóng)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工突破重重障礙，最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程和現(xiàn)象。農(nóng)民工市民化至少應(yīng)包括五個(gè)方面的內(nèi)容：（1）身份的市民化。實(shí)現(xiàn)角色的全面轉(zhuǎn)型，即完全實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民（工）到市民身份的轉(zhuǎn)化；（2）職業(yè)的市民化。由非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)上的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人；（3）經(jīng)濟(jì)的市民化。有足夠支撐本人及家庭的相對(duì)穩(wěn)定的收入，過(guò)上體面的社會(huì)生活，對(duì)城市有歸屬感；（4）社會(huì)福利市民化和公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民后，應(yīng)具有和城市居民同等的社會(huì)福利和公共服務(wù)；（5）具備市民化的能力。農(nóng)民工素質(zhì)進(jìn)一步提高，在意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、行為方式、生產(chǎn)生活方式等方面完全融入現(xiàn)代城市文明。從農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵我們可以看出，農(nóng)民工市民化不僅要解決農(nóng)民工的身份和轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)換問(wèn)題，更重要的是使農(nóng)民工能夠獲得與城市居民同等的社會(huì)福利和公共服務(wù)，具備市民化的能力，被城市接納并融入現(xiàn)代城市文明。從農(nóng)民工市民化的五個(gè)內(nèi)容看，前兩個(gè)已經(jīng)沒(méi)有多大問(wèn)題，容易做到和實(shí)現(xiàn)，后三個(gè)內(nèi)容需要一段時(shí)間持續(xù)努力。隨著技術(shù)發(fā)明創(chuàng)新和產(chǎn)品更新替代的周期縮短，產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)工人的技術(shù)素質(zhì)要求迅速提升，因技能相對(duì)較低，絕大多數(shù)農(nóng)民工只能從事“3D”（Dirty骯臟、Dangerous危險(xiǎn)、Demanding急需）工作，工資水平較低。較低的經(jīng)濟(jì)收入，不足以承擔(dān)較高的城市生活成本，縣以下區(qū)域內(nèi)企業(yè)和非公企業(yè)農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率低、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的比例較低，一些高危行業(yè)和污染企業(yè)職業(yè)病和工傷事故較多、不規(guī)范的勞務(wù)派遣和勞動(dòng)爭(zhēng)議較多、拖欠農(nóng)民工工資等侵權(quán)現(xiàn)象仍然較多。

有關(guān)部門(mén)要以治理欠薪為重點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)保障權(quán)益。第一，突出做好保障農(nóng)民工工資支付工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全制度機(jī)制，全面治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題；第二，推動(dòng)小微企業(yè)依法與農(nóng)民工訂立、履行勞動(dòng)合同。從吸納農(nóng)民工較多的行業(yè)下手，積極開(kāi)展勞動(dòng)合同等法律法規(guī)宣傳，推動(dòng)小微企業(yè)和民私營(yíng)企業(yè)依法與農(nóng)民工訂立、履行勞動(dòng)合同；第三，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)益。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋和城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的并軌，河北省已實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度全覆蓋和人群基本全覆蓋，農(nóng)民工可以自由選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)。要積極推動(dòng)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，開(kāi)展用人單位遵守勞動(dòng)用工和社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)情況專(zhuān)項(xiàng)檢查，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)落實(shí)勞動(dòng)合同、參加社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查。加大宣傳力度，大力營(yíng)造依法規(guī)范用工、依法支付勞動(dòng)報(bào)酬、依法維權(quán)的社會(huì)氛圍，讓農(nóng)民工知法、懂法、用法，通過(guò)合法渠道維護(hù)自身權(quán)益；第四，認(rèn)真解決鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)農(nóng)民工就業(yè)和權(quán)益維護(hù)問(wèn)題。

目前，農(nóng)民工就業(yè)面臨兩難：一是就業(yè)壓力依然存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力加大，造成就業(yè)崗位減少；二是節(jié)能減排和治理大氣污染工作，關(guān)停了一大批污染企業(yè)，外加去產(chǎn)能工作的推進(jìn)，對(duì)農(nóng)民工就業(yè)造成巨大沖擊。要解決好化解產(chǎn)能過(guò)程中農(nóng)民工的安置、再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和權(quán)益維護(hù)等問(wèn)題。要讓農(nóng)民工享受均等的就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障。

（二）有效降低農(nóng)民工市民化的各種成本，努力增加農(nóng)民工市民化收益。人力資本的成本-收益理論認(rèn)為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的遷移決策取決于其遷移成本和收益的比較結(jié)果。遷移成本包括貨幣成本和非貨幣成本，前者包括遷移費(fèi)用（如交通、住宅、食物等方面的支出）和遷移時(shí)找不到工作失業(yè)而減少的收入及由此產(chǎn)生的心理落差等；后者具體包括遷移的時(shí)間成本、體力腦力勞動(dòng)支出、心理成本等。遷移收益也可分為貨幣收入（主要是遷移后獲得的貨幣收入的增加）和非貨幣收入（如社會(huì)關(guān)系的改善、個(gè)人心理的滿足等）。只有當(dāng)遷移的收益大于成本時(shí)，人口遷移或流動(dòng)才會(huì)發(fā)生。要讓農(nóng)民工安心“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，就必須滿足：首先，成為城市人以后的凈收入必須為正；其次，在城市的凈收入必須大于放棄的農(nóng)村相關(guān)權(quán)益。農(nóng)民工市民化不僅要解決農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移和身份的轉(zhuǎn)換問(wèn)題，更重要的是使農(nóng)民工能夠獲得與城市居民同等的社會(huì)福利和公共服務(wù)，具備市民化的能力，被城市接納并融入現(xiàn)代城市文明。

為此，要積極推動(dòng)農(nóng)民工能夠享受與城鎮(zhèn)職工平等的基本公共服務(wù)，具體來(lái)講：第一，進(jìn)一步完善居住證制度，在進(jìn)一步規(guī)范居住證申領(lǐng)、受理、制作、發(fā)放等管理工作的同時(shí)，擴(kuò)充居住證持有人在居住地依法享受的5項(xiàng)權(quán)利、8項(xiàng)基本公共服務(wù)和8項(xiàng)便利，有效增加河北省居住證的“含金量”。第二，做好農(nóng)民工隨遷子女接受教育工作，最大限度地滿足進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)考試需求。第三，做好改善農(nóng)民工居住條件工作。一是進(jìn)一步完善政策措施，保障農(nóng)民工也能平等地享受公租房；二是強(qiáng)化督導(dǎo)落實(shí)，對(duì)各地向外來(lái)務(wù)工人員提供住房保障服務(wù)情況進(jìn)行督查，確保政策落實(shí)；三是積極落實(shí)保障性安居工程用地，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。第四，以市民化為方向，大力促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)融合。一方面切實(shí)保障農(nóng)民工加入工會(huì)等組織和參與民主管理的權(quán)利，豐富他們的精神文化生活；另一方面做好留守兒童、留守婦女和留守老人的關(guān)愛(ài)關(guān)懷工作，使廣大農(nóng)民工在城鎮(zhèn)干得好、留得下，積極融入城鎮(zhèn)。

（三）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益與城市經(jīng)濟(jì)權(quán)益的取舍與平衡。就目前的現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民工是在完整保留農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益的前提下，正在逐步取得城市的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，農(nóng)民工在沒(méi)有完全市民化的時(shí)候，保留農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益是必要的。因此，各級(jí)政府制定政策，保護(hù)農(nóng)民工的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益，特別強(qiáng)調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這是在穩(wěn)定農(nóng)民工的心理預(yù)期，使得農(nóng)民工不必在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益與城市經(jīng)濟(jì)權(quán)益之間做出取舍，大多數(shù)農(nóng)民工還不能市民化完全融入城市，如果在這樣的情況下，讓農(nóng)民工放棄農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益而進(jìn)城落戶，顯然對(duì)農(nóng)民工有一定的剝奪性。即便農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益能夠?qū)Φ鹊負(fù)Q取城市經(jīng)濟(jì)權(quán)益，農(nóng)民工也不一定愿意放棄農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。讓農(nóng)民工帶著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益逐漸融入城市實(shí)現(xiàn)市民化，意在降低農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本。這個(gè)政策是權(quán)宜之計(jì)還是長(zhǎng)久之策？如果長(zhǎng)期實(shí)行可能會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，農(nóng)民工保留農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益實(shí)現(xiàn)市民化，他們既保留農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)益，又能享受城市的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，這對(duì)農(nóng)村居民和城市居民來(lái)說(shuō)顯然有失公平。農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈笫遣皇菓?yīng)該放棄農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)權(quán)益？這是將來(lái)制定政策時(shí)不能不考慮的問(wèn)題，目前只能堅(jiān)持不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，待將來(lái)出現(xiàn)新變化時(shí)勢(shì)必要調(diào)整政策。

（四）完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民工獲得與其相匹配的社會(huì)福利保障和相對(duì)應(yīng)的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)生存方式、生存環(huán)境向現(xiàn)代城市社會(huì)的轉(zhuǎn)換。一是積極推動(dòng)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋和城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的并軌，河北省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了兩項(xiàng)制度全覆蓋和人群基本全覆蓋，農(nóng)民工可以自由選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)；二是打破社會(huì)保險(xiǎn)的地方分隔制，使農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系能夠在不同地區(qū)之間有效轉(zhuǎn)移和接續(xù)，減少農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的便攜性損失。這個(gè)問(wèn)題不是地方和區(qū)域能夠解決的，必須由中央來(lái)制定政策，讓社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)“全國(guó)漫游”、“通存通兌”。切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

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