我國重大行政決策合法化研究

沈開舉+高培培

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3729（2017）03-0030-06

關(guān)鍵詞：重大行政決策；合法性論證；合法性審查

摘要：重大行政決策合法化，從廣義上講，是指行政部門做出的決策符合相關(guān)法律法規(guī)要求的過程；從狹義上講，是指審查機(jī)制的合法化。重大行政決策合法化是決策科學(xué)化的保證與決策順利實(shí)施的前提條件，也是依法行政的內(nèi)在要求、保障人民合法利益的必然要求。但是，目前我國重大行政決策合法化面臨著相關(guān)法律法規(guī)位階較低、合法性審查主體不明確、公眾參與和專家論證的效果不強(qiáng)、監(jiān)督力度不足等一系列問題。

應(yīng)在制定高位階法律法規(guī)的同時(shí)，科學(xué)設(shè)置合法性審查主體，強(qiáng)化公眾參與力度，完善專家論證制度，健全監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)我國重大行政決策合法化進(jìn)一步完善。

我國作為一個(gè)崇尚法制的社會(huì)主義國家，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的一項(xiàng)全局性、整體性和目的性的基本方略，是國家長治久安的重要保障和人民當(dāng)家做主的根本保證。依法治國的基礎(chǔ)和關(guān)鍵是依法行政，只有國家各級(jí)行政人員做到懂法、依法和守法，在日常工作中依法管理，杜絕權(quán)力濫用，保持優(yōu)良的工作作風(fēng)，才能避免決策失誤。近年來，國務(wù)院相繼出臺(tái)了多個(gè)旨在推進(jìn)依法行政的重要文件，明確提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行使行政決策權(quán)，即重視行政決策的合法化，同時(shí)將合法性審查確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。2004年，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出，要“完善行政決策程序，重要行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證”，首次將合法性論證用于重大行政決策中。2008年，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中詳細(xì)規(guī)定了保證重大行政決策合法化的具體程序，各地方政府也先后出臺(tái)了與之配套的政策和規(guī)定。2010年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出，為了實(shí)現(xiàn)重大行政決策的合法化，需做到依法決策、科學(xué)決策和民主決策，進(jìn)一步明確地將合法性審查列為重大行政決策的一個(gè)重要程序，使重大行政決策的合法化措施越發(fā)完善。目前，我國正處于社會(huì)主義發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，中共十八大指出要全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，在這一過程中各類重大行政決策勢必會(huì)成為一種常態(tài)。在此背景下，深入研究重大行政決策合法化的必要性、面臨的問題、優(yōu)化策略等問題，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

一、重大行政決策合法化的含義與內(nèi)容

什么是重大行政決策？其合法性的內(nèi)涵是什么？其主要包括哪些方面的內(nèi)容？這些是我們必須首先搞清楚的問題。

1.重大行政決策合法化的含義

行政部門為實(shí)現(xiàn)其特定行政目標(biāo)，依照國家相關(guān)的政策和法律，針對(duì)其管轄權(quán)限范圍內(nèi)需要解決的問題，制定相關(guān)活動(dòng)方案的行為過程稱為行政決策。[1-2]作為政府實(shí)現(xiàn)其管理職能過程中最原始、最基礎(chǔ)的工作，行政決策決定著政府的活動(dòng)目標(biāo)和活動(dòng)方向。重大行政決策的“重大”一詞在于突出決策的重要性和影響力，但目前我國對(duì)“重大”還沒有形成明確統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，往往是由中央或地方政府根據(jù)決策內(nèi)容與影響而界定。通常來說，重大行政決策是指行政機(jī)關(guān)為履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場監(jiān)管和社會(huì)管理等職責(zé)而作出的具有全局性、基礎(chǔ)性、根本性和長遠(yuǎn)性的行政決策，如重大政府采購和投資項(xiàng)目的安排，經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的總體規(guī)劃，政府的年度財(cái)政預(yù)算，重大突發(fā)事件應(yīng)急方案，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則監(jiān)管等，這些決策大多與公民的切身利益密切相關(guān)。[3-4]

2010年，溫家寶在全國依法行政工作會(huì)議上指出，“合法是決策的第一要件”。為保證重大行政決策能夠得到公民的認(rèn)可并有效實(shí)施，必須通過合法化的過程賦予其合法性地位，將重大行政決策從決策變?yōu)楦訖?quán)威性的公共政策[5]。從廣義上講，重大行政決策合法化是行政部門做出的決策符合相關(guān)法律法規(guī)要求的過程，它包括三個(gè)維度，即決策形式的合法化、參與的合法化和理性的合法化，此“三化”相互依存、密切關(guān)聯(lián)、辯證統(tǒng)一。[3]從狹義上講，重大行政決策合法化是指審查機(jī)制的合法化，即重大行政決策必須經(jīng)過合法性審查，具體指為保證決策程序依法進(jìn)行、決策權(quán)限有法可依、決策結(jié)果和效果符合法律規(guī)定而進(jìn)行的一種行政審查程序制度。

2.重大行政決策合法化的內(nèi)容

重大行政決策合法化是行政決策順利實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，其內(nèi)容涉及決策制定與合法性審查等多個(gè)方面。

（1）決策權(quán)限合法化。決策權(quán)限合法化是指行政決策主體是否有權(quán)力作出該項(xiàng)重大行政決策，針對(duì)的是法律授權(quán)問題。行政決策主體是國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可以直接制定并實(shí)施決策活動(dòng)且能夠承擔(dān)決策后果的個(gè)人或者機(jī)構(gòu)。[6]法無授權(quán)不可為，行政決策主體只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，不可無權(quán)行事或越權(quán)行事，否則其決策是無效的。

（2）決策程序合法化。重大行政決策的制定，必須遵守相應(yīng)的方式、時(shí)間和順序等法律的程序性規(guī)定。我國一直有重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)，缺少與行政決策相關(guān)的獨(dú)立的法律和行政法規(guī)，但重大行政決策的制定程序，必須按照現(xiàn)有的規(guī)范行政行為的程序性文件執(zhí)行，否則其合法性將被質(zhì)疑。

（3）決策內(nèi)容合法化。重大行政決策的內(nèi)容必須合乎法律的規(guī)定：決策的內(nèi)容要在行政決策機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi)，決策內(nèi)容的形式規(guī)定要依法進(jìn)行。

（4）審查主體合法化。對(duì)重大行政決策作出合法性審查的主體通常包括四種，即本機(jī)關(guān)外部法制機(jī)構(gòu)、本機(jī)關(guān)內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)、社會(huì)獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)，不同的審查主體往往會(huì)產(chǎn)生不同的審查效果，因此選擇恰當(dāng)、有效的審查主體至關(guān)重要。[7]對(duì)比這四種審查主體不難看出，除社會(huì)獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)外，其余的審查主體都與行政決策主體有著或多或少的利益關(guān)聯(lián)，或是上下級(jí)關(guān)系，或是同事關(guān)系，所以應(yīng)盡可能選擇與行政決策主體無直接聯(lián)系和利益來往的社會(huì)獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)作為合法性審查的主體，以規(guī)避嫌疑。

（5）審查內(nèi)容合法化。目前國內(nèi)對(duì)合法性審查的具體內(nèi)容沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)于哪些決策內(nèi)容應(yīng)當(dāng)審查、哪些決策內(nèi)容無須審查都沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。合法性審查的內(nèi)容不是越多越好，雖然審查內(nèi)容越多，獲得的信息越詳細(xì)，決策執(zhí)行后出現(xiàn)問題的可能性越少，但是過多的審查內(nèi)容無疑會(huì)加重審查主體的工作任務(wù)，而工作量過大會(huì)導(dǎo)致審查不細(xì)致、難以抓住重點(diǎn)。合法性審查的內(nèi)容也不是越少越好，因?yàn)閷彶閮?nèi)容過少，審查主體有可能漏掉和忽略很多重要的問題，最終可能導(dǎo)致決策審查不通過或者決策執(zhí)行問題重重。因此，審查主體應(yīng)掌握決策重點(diǎn)，從決策權(quán)限、決策內(nèi)容和決策程序等幾個(gè)關(guān)鍵方面進(jìn)行審查，以提高審查效率，保證審查的科學(xué)性和合法性。

（6）審查方式合法化。合法性審查的方式多種多樣，如專家咨詢、聽證制度與公眾參與等，根據(jù)實(shí)際情況選擇合法且合適的審查方式至關(guān)重要。對(duì)于爭議較大、內(nèi)容復(fù)雜的決策，必須通過專家咨詢會(huì)、聽證會(huì)等有針對(duì)性的討論會(huì)來審查；對(duì)于爭議較小、內(nèi)容簡單的決策，通過書面或電子文件審查即可。

二、重大行政決策合法化的價(jià)值意義

社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要任務(wù)是保證行政決策的法制化、民主化和科學(xué)化。重大行政決策作為一種全局性的決策，關(guān)涉公民的根本利益和社會(huì)公共利益，決策一旦失敗，公民和社會(huì)團(tuán)體難以通過行政訴訟獲得應(yīng)有的救濟(jì)。因此，完善重大行政決策的合法化程序、建立合法性審查制度，是行政決策科學(xué)化、民主化、法制化的重要保障，是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的根本要求。具體來講，重大行政決策合法化的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.決策科學(xué)化的保證

重大行政決策是解決社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)，與影響范圍較小的一般行政決策不同，它是針對(duì)全局的決策，在目標(biāo)上考慮得更大，涉及的范圍更廣，影響也更為深遠(yuǎn)。重大行政決策一旦出現(xiàn)失誤，勢必會(huì)造成嚴(yán)重的損失，乃至災(zāi)難性的后果，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受阻和人民利益受損。所以，重大行政決策的擬定與審查必須保證其科學(xué)性，嚴(yán)格避免隨意決策、法外決策和非理性決策，確保決策權(quán)不會(huì)被濫用或者誤用，以降低決策風(fēng)險(xiǎn)和避免決策失誤。[8]

2.決策順利實(shí)施的前提條件

重大行政決策只有通過合法化的過程才能夠獲得合法地位，未通過合法化認(rèn)證的決策本身不具有合法性和權(quán)威性，難以獲得公眾的認(rèn)可，一旦實(shí)施必然會(huì)遭到來自各方面的阻力，最終導(dǎo)致決策失敗。[5]

3.依法行政的內(nèi)在要求

依法行政是依法治國的關(guān)鍵，依照法律法規(guī)行使權(quán)力是我國社會(huì)主義法制的必然要求。依法決策是依法行政的前提，決策合法是行政合法的必要條件。行政主體要遵循“權(quán)力法定”原則，不越權(quán)行事，其行政手段不應(yīng)根據(jù)個(gè)人意愿隨意實(shí)施，而應(yīng)依據(jù)一定的法律法規(guī)行事，不能超越法律法規(guī)的界限。[5]在重大行政決策合法化過程中，無論是決策的制定還是決策的審查，都應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，這體現(xiàn)了我國依法行政的內(nèi)在要求。

4.保障人民合法利益的必然要求

依法治國、依法行政，其根本目的是為了維護(hù)廣大人民群眾的切身利益。政府科學(xué)民主決策，能夠反映人民的意愿，增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的信賴和認(rèn)同；而錯(cuò)誤的決策，將背離人民的意愿，損害政府在人民心中的形象。重大行政決策合法化，要求依法制定決策和依法審查決策，將決策的重點(diǎn)放在推進(jìn)發(fā)展和改善民生上，保證決策的科學(xué)性、民主性，從而保障人民的合法權(quán)益。

三、我國重大行政決策合法化現(xiàn)狀

迄今為止，盡管國務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了多個(gè)用于推進(jìn)依法行政的重要文件，提出要重視重大行政決策的合法化，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，各地市也建立了相應(yīng)的重大行政方案合法性審查機(jī)制，但是依法決策和依法審查的目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)，還存在諸多問題。

1.相關(guān)法律法規(guī)位階較低

行政決策主體制定重大行政決策的權(quán)力屬于行政權(quán)，理應(yīng)受到法律的約束和規(guī)范。[8]自2008年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》開始，江西、青海、湖南等十多個(gè)省、市、自治區(qū)均先后出臺(tái)了針對(duì)重大行政決策的地方規(guī)章制度[9]，完善了重大行政決策的合法化程序，從立法的角度制定了科學(xué)民主的決策程序，使重大行政決策的制定、審查和實(shí)施有法可依。但由于地方行政法規(guī)的位階相對(duì)較低、權(quán)威性不高且約束力不強(qiáng)，這些法規(guī)往往被束之高閣，未能有效實(shí)施。而最高立法機(jī)關(guān)關(guān)于重大行政決策的高位階法律法規(guī)卻一直沒有出臺(tái)，立法進(jìn)程嚴(yán)重滯后。

2.合法性審查主體不明確

由于中央并未對(duì)重大行政決策合法性審查的主體做出統(tǒng)一明確的規(guī)定，也未限制審查主體的選擇，各地區(qū)通常根據(jù)自己的需求和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇相應(yīng)的機(jī)構(gòu)作為合法性審查的主體，探索適合自己的審查模式。目前，最常見的審查主體是本機(jī)關(guān)內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@種選擇對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說是最簡便和最有利的。但是這種審查主體的審查效果不太理想。合法性審查主體與行政決策主體同屬一個(gè)機(jī)關(guān)，往往是上下級(jí)的關(guān)系，審查主體就算是發(fā)現(xiàn)了決策問題也難以違背領(lǐng)導(dǎo)的意愿，審查作用難以體現(xiàn)。而另外兩個(gè)審查主體——本機(jī)關(guān)外部法制機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)，由于審查主體與決策主體同為政府工作人員，多為在工作和生活中經(jīng)常打交道的同事，在中國濃厚的人情社會(huì)氛圍下，審查通常是走一下過場，作用不大。此外，各地政府法制機(jī)構(gòu)還或多或少地存在人員配置不合理的現(xiàn)象，審查人員良莠不齊，合法性審查的專業(yè)水平難以保證。

3.公眾參與和專家論證的效果不強(qiáng)

公眾參與攸關(guān)其利益的重大行政決策，不僅有利于決策的民主化，而且能夠提升決策的質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)重大行政決策合法化的重要途徑。我國某些地區(qū)在一些領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)行了公眾參與的探索，如杭州的開放式?jīng)Q策。但是目前所進(jìn)行的公眾參與的探索，存在著決策效率較低、參與效果較差，甚至“作秀”參與和不文明參與的情況，參與程序還有待完善。另外，在重大行政決策制定和實(shí)施過程中，還需要借助“外腦”的力量，科學(xué)、全方位地為決策咨詢、論證，即專家論證[10]，參考論證的結(jié)果對(duì)決策作恰當(dāng)?shù)男薷?，能夠有效保證政府決策的合法性[11]和科學(xué)性。但目前我國的專家論證大多流于形式，多數(shù)專家只是被動(dòng)地參與重大行政決策，常受到委托機(jī)關(guān)的干擾和暗示，對(duì)決策結(jié)果難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。甚至有的地方政府為了使決策能夠順利進(jìn)行，只挑選與自己意見一致的專家參與論證，嚴(yán)重違背了設(shè)立專家論證的初衷。

4.監(jiān)督力度不足

目前我國重大行政決策方案合法化面臨著自我監(jiān)督為主、上級(jí)監(jiān)督為輔、外部監(jiān)督缺乏的現(xiàn)狀。自我監(jiān)督即相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人自覺管束自己依法行政的行為，這種監(jiān)督的效果十分有限。上級(jí)監(jiān)督通常指人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，我國憲法規(guī)定人大及其常委會(huì)依法享有對(duì)國家檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。但上級(jí)監(jiān)督目前面臨著兩方面的困境：一方面，缺乏與人大對(duì)重大行政決策合法化監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)，人大的監(jiān)督職能難以正常發(fā)揮；另一方面，人大對(duì)重大行政決策的監(jiān)督通常是被動(dòng)的，只有當(dāng)決策文件在審查中出現(xiàn)問題并向人大反映后，監(jiān)督程序才啟動(dòng)。[9]外部監(jiān)督是指社會(huì)監(jiān)督，包括公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。重大行政決策涉及面廣，對(duì)社會(huì)利益格局具有較強(qiáng)的調(diào)整功能，與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，因此外部監(jiān)督具有主體多元、監(jiān)督力度強(qiáng)等重要特點(diǎn)。但是，我國重大行政決策外部監(jiān)督的制度建設(shè)滯后，外部監(jiān)督的作用難以真正發(fā)揮。

四、完善我國重大行政決策合法化的對(duì)策

1.制定高位階的法律法規(guī)

“法令行則國治，法令馳則國亂”，法律是一個(gè)國家長久治安的有力保障。我國作為法制國家，重大行政決策合法化相關(guān)規(guī)定只在各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范中出現(xiàn)，且常常被忽略，沒有獨(dú)立的、高位階的相關(guān)法律出臺(tái)，缺乏強(qiáng)制性，無助于決策的執(zhí)行。因此，為推進(jìn)依法行政，真正實(shí)現(xiàn)重大行政決策的法制化、民主化和科學(xué)化，最高立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定相關(guān)的高階位法律法規(guī)，并據(jù)此建立一套剛性的重大行政決策的合法化審查程序，對(duì)決策主體、決策權(quán)限、審查主體、審查內(nèi)容等做出明確規(guī)定。[4]

2.科學(xué)設(shè)置合法的審查主體

為了確保重大行政決策的合法化，科學(xué)設(shè)置合法的審查主體至關(guān)重要。中共十八屆四中全會(huì)提出要“推行政府法律顧問制度，建立法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。政府法律顧問可以勝任重大行政決策合法性審查的職責(zé)，且具有多種優(yōu)勢：一方面，政府法律顧問作為審查主體，與決策主體是并列的關(guān)系，具有平等的法律地位，能夠排除人為的干擾、保持中立的立場；另一方面，政府法律顧問隊(duì)伍由相關(guān)專家和律師組成，具有豐富的專業(yè)知識(shí)，不僅能夠保證決策的合法性和科學(xué)性，而且可以兼顧決策的民主性。[12]當(dāng)然，政府法律顧問作為審查機(jī)構(gòu)，也必須依法行使審查權(quán)力，避免因個(gè)人或部門利益而導(dǎo)致“走后門”情況的發(fā)生。

3.加強(qiáng)公眾參與力度，完善專家論證制度

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出，要“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。從近兩年的具體情況來看，盡管各地區(qū)為保證重大行政決策的順利執(zhí)行，也強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)公眾參與和專家論證制度，但是整體上并未達(dá)到預(yù)期效果。為保證重大行政決策的民主化和科學(xué)化，應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與到?jīng)Q策的審查中，同時(shí)完善專家論證制度，虛心聽取專家對(duì)決策的建議和指導(dǎo)。

4.健全監(jiān)督機(jī)制

重大行政決策方案合法化的過程是一個(gè)需要不斷進(jìn)行監(jiān)督的過程，無論是決策的制定、審查還是實(shí)施，都離不開監(jiān)督。健全的監(jiān)督機(jī)制是保證重大行政決策合法化的重要手段。首先，應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)力的范圍和方式；其次，應(yīng)加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的自我監(jiān)督能力，避免濫權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生；最后，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)輿論、新聞媒體和公眾的監(jiān)督，保障重大行政決策始終能夠有助于改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

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