公共服務(wù)供給績(jī)效的提升之道

楊柳

【摘要】要建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府就要提升公共服務(wù)供給績(jī)效，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。通過(guò)建立多元主體的公共服務(wù)供給體系，以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給制度，以規(guī)范化的制度要求約束公共服務(wù)供給行為，從而提升公共服務(wù)供給績(jī)效。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 供給績(jī)效 多元主體 【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越難以滿(mǎn)足，具體體現(xiàn)在對(duì)數(shù)量要求越來(lái)越多、質(zhì)量越來(lái)越高、形式越來(lái)越多樣化、內(nèi)容越來(lái)越個(gè)性化。以政府作為單一主體的公共服務(wù)供給模式由于其存在效率低質(zhì)量差等問(wèn)題，已經(jīng)不能滿(mǎn)足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求。

建立多元主體的公共服務(wù)供給體系

19世紀(jì)后期，西方各國(guó)紛紛建立起了社會(huì)福利制度，政府承擔(dān)了公共服務(wù)供給的全部責(zé)任。政府包辦式的公共服務(wù)供給制度存在效率低、官僚主義滋生等“政府失靈”的弊病。西方各國(guó)開(kāi)始創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，開(kāi)始了公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。但是，市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)資源配置中顯然出現(xiàn)了“失靈”的現(xiàn)象，因?yàn)椤皼](méi)有消費(fèi)者自愿為可以免費(fèi)享用的服務(wù)付費(fèi)”。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，每個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)不影響對(duì)他人的供給，但是無(wú)法將任何一個(gè)享受者排除出去，或者該排除的成本太高了，以至于我們無(wú)法支付。無(wú)論是市場(chǎng)機(jī)制還是社會(huì)機(jī)制都不是“萬(wàn)靈藥”，在公共服務(wù)中單純依賴(lài)某種機(jī)制創(chuàng)新難以解決問(wèn)題，很多時(shí)候只不過(guò)是一種失靈代替另一種失靈而已，最后得到的依然是一種次優(yōu)結(jié)果。因此，公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革將目光投向非政府組織，開(kāi)啟了多元治理的序幕。世界民營(yíng)化大師薩瓦斯指出，政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。這實(shí)際上是一個(gè)分工合作的問(wèn)題，政府和社會(huì)組織形成資源互補(bǔ)關(guān)系，共同完成公共服務(wù)供給。掌舵就是要合理配置公共資源，完善公共服務(wù)規(guī)劃，集中精力做好決策工作。而具體的服務(wù)性工作就是劃槳，將政府不擅長(zhǎng)而社會(huì)組織有能力承接的公共服務(wù)生產(chǎn)承包給私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)去做。

另外，長(zhǎng)期以來(lái)企業(yè)被認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，其核心職能是獲取利潤(rùn)，被排除在公共服務(wù)生產(chǎn)之外。企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的方式也比較單一——捐款，而這種企業(yè)“割肉”式的公共服務(wù)供給并不具有可持續(xù)性。實(shí)際上，企業(yè)追求利潤(rùn)、崇尚效率的特點(diǎn)能夠很好的彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)供給中存在的效率低、成本高等弊病。在公共服務(wù)供給體制改革中，企業(yè)也被拉入公共服務(wù)供給者的行列視作公共服務(wù)的供給者之一，形成政府與社會(huì)資本合作（ppp）模式進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)新的采用商業(yè)手段解決社會(huì)問(wèn)題，彌補(bǔ)了政府資金不足、管理能力欠缺等問(wèn)題。

以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給制度

“需求過(guò)剩”與“供給真空”并存的矛盾是制約公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵因素。究其原因主要在于公共服務(wù)需求信息不能有效進(jìn)入公共服務(wù)決策環(huán)節(jié)，存在“替民做主”，“想當(dāng)然、自以為”等問(wèn)題，使得公共服務(wù)需求與公共服務(wù)生產(chǎn)脫節(jié)，公共服務(wù)決策者與民眾參與的脫節(jié)。一些學(xué)者認(rèn)為，我們需要采用一種機(jī)制建立起公共服務(wù)決策與人民群眾需求之間的聯(lián)系，因此他們重視公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制。他們認(rèn)為將需求信息調(diào)查與需求表達(dá)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建一種有效的需求表達(dá)機(jī)制使社會(huì)成員充分地表達(dá)其真實(shí)偏好，就可以有效地解決需求表達(dá)機(jī)制與公共服務(wù)決策機(jī)制脫節(jié)的問(wèn)題。他們將研究的重點(diǎn)放在需求表達(dá)的渠道上，主張建立自上而下和自下而上相結(jié)合的需求表達(dá)方式。

顯然，需求表達(dá)渠道的暢通并不能從根本上解決需求與供給不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。需求被表達(dá)并不等同于需求被滿(mǎn)足，需求表達(dá)僅僅是需求滿(mǎn)足的第一步。個(gè)人在表達(dá)公共服務(wù)需求的時(shí)候總是從個(gè)人的實(shí)際需求出發(fā)，并不會(huì)考慮需求有效性和可行性。公共服務(wù)是面向大眾的，必須符合絕大多數(shù)人的利益需求；公共服務(wù)的生產(chǎn)受到客觀條件的限制，必須符合客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律；公共服務(wù)能否被提供受到公共服務(wù)供應(yīng)方生產(chǎn)能力的約束，必須在公共服務(wù)生產(chǎn)者的能力范圍之內(nèi)，也就是說(shuō)并不是所用的公共服務(wù)需求都能被實(shí)現(xiàn)，只有有效的公共服務(wù)需求才有被滿(mǎn)足的可能性。因此，公共服務(wù)需求管理應(yīng)該包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：需求采集、需求分析、需求傳遞，與此同時(shí)還需要對(duì)制度建設(shè)、技術(shù)支持等輔助工作進(jìn)行需求管理活動(dòng)。

規(guī)范化的公共服務(wù)供給制度

規(guī)范化的制度是各主體參與公共服務(wù)供給合法性的證明，沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)，各主體參與公共服務(wù)供給就失去了合法性的基礎(chǔ)。另外，規(guī)范化的制度是保證參與公共服務(wù)供給的各主體能夠按照一定的秩序，有序的、規(guī)范的提供公共服務(wù)產(chǎn)品。規(guī)范化的公共服務(wù)供給制度應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

一是公共服務(wù)供給主體的篩選制度。公共服務(wù)市場(chǎng)一旦放開(kāi)會(huì)有大量的社會(huì)組織、企業(yè)涌入，使得供給主體出現(xiàn)層次不齊、魚(yú)龍混雜的局面。因此，需要對(duì)社會(huì)組織、企業(yè)參與公共服務(wù)的條件作出約束，防止不合格的、不負(fù)責(zé)任的社會(huì)組織、企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域。公共服務(wù)供給主體的篩選制度不應(yīng)是理想化的標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)。應(yīng)該根據(jù)社會(huì)組織、企業(yè)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r制定，同時(shí)還要考慮到通過(guò)公共服務(wù)生產(chǎn)社會(huì)組織、企業(yè)也會(huì)得到提升，因此要重視社會(huì)組織、企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

二是建立多方參與的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。公共服務(wù)產(chǎn)品首先需要滿(mǎn)足人民群眾的需求，要能夠及時(shí)準(zhǔn)確的對(duì)公眾需求作出回應(yīng)。人民群眾是服務(wù)的直接受益人，也最有權(quán)利對(duì)公共服務(wù)做出評(píng)價(jià)。因此，在公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)估中要充分尊重人民群眾的意見(jiàn)，以人民群眾的滿(mǎn)意度作為第一標(biāo)準(zhǔn)，避免政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判”的尷尬身份。另外，公共服務(wù)具有公共性。 從現(xiàn)代政府治理的基本邏輯的角度來(lái)看，“政府存在的目的是為了維護(hù)公共秩序、滿(mǎn)足公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益”，公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給必須嚴(yán)格遵守公共性的邏輯要求。公共服務(wù)績(jī)效的考核也要以社會(huì)凈福利的增加作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

多元供給主體間戰(zhàn)略合作關(guān)系的構(gòu)建

隨著公共服務(wù)供給方式的多元化，社會(huì)組織、企業(yè)等公共服務(wù)供給主體被引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府與社會(huì)組織、企業(yè)無(wú)可避免需要更多的合作。他們之間的關(guān)系也成為制約公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵因素之一。政府與社會(huì)組織、企業(yè)的關(guān)系合作越是深入，公共服務(wù)供給中可調(diào)動(dòng)的資源就越豐富，公共服務(wù)供給的績(jī)效也就越好。在研究政府與社會(huì)組織、企業(yè)關(guān)系中以“委托代理”理論和“資源依賴(lài)”理論為主，依照這兩種理論所建立起的政府與社會(huì)組織、企業(yè)之間的關(guān)系無(wú)法克服公共服務(wù)供給中缺乏系統(tǒng)性、聯(lián)合性，單個(gè)主體“單打獨(dú)斗”的缺陷。委托代理關(guān)系和資源依賴(lài)關(guān)系只能幫助政府與社會(huì)組織、企業(yè)建立相對(duì)穩(wěn)固的關(guān)系，為社會(huì)組織、企業(yè)參與公共服務(wù)供給找到合理性的證明，并不能提升公共服務(wù)供給的績(jī)效。

要提升公共服務(wù)的績(jī)效，要從對(duì)公共服務(wù)特點(diǎn)的研究開(kāi)始。公共服務(wù)產(chǎn)品都具有周期長(zhǎng)、社會(huì)效益顯現(xiàn)慢、規(guī)劃與生產(chǎn)涉及面廣等特點(diǎn)。比如環(huán)境保護(hù)，按照我們現(xiàn)有的體制是由政府出資給政策，通過(guò)委托代理的方式交由某個(gè)社會(huì)組織去生產(chǎn)。但是想要環(huán)保知識(shí)宣傳真正起到成效，就不僅是一個(gè)組織能夠完成的。這里就需要政府與社會(huì)組織、企業(yè)以及社會(huì)公眾建立一種戰(zhàn)略合作關(guān)系，使各參與主體形成系統(tǒng)性的、整合性的、連貫的公共服務(wù)產(chǎn)品輸出，以形成合力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)績(jī)效提升。

（作者單位：陜西省行政學(xué)院）

【注：本文系陜西省行政學(xué)院院級(jí)課題“陜西省公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)及其改善策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YKT17002）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)埼亩Y：《合作共強(qiáng)：公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織關(guān)系的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》，2013年第6期。

②楊寅、王輝：《公共行政學(xué)》（第二版），北京：北京大學(xué)出版社，2009年。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲