公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)何以更富成效

朱火弟+馬森

【摘要】在績效管理全球化發(fā)展和我國財(cái)政壓力的雙重作用下，向公共部門管理引入企業(yè)績效管理模式，加強(qiáng)部門內(nèi)部競(jìng)爭、重視顧客需求、提高公共服務(wù)質(zhì)量等創(chuàng)新點(diǎn)和新模式，有利于提高公共部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，有利于完善部門職員的考核體系。

【關(guān)鍵詞】公共部門 績效管理 障礙 【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

公共部門主要可以分為三類：擁有公共權(quán)力的國家政權(quán)組織系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)關(guān)；提供科教文衛(wèi)等公用服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)；產(chǎn)權(quán)國有、政府監(jiān)督的國有企業(yè)和公司，其中最典型的代表就是政府。公共部門的職能是提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行公共管理和保障公共利益，公共部門則是以此為目的建立起來的一系列組織和機(jī)構(gòu)。公共部門的根本目的是謀求公共利益，不以追求經(jīng)濟(jì)利益為中心，因此公共部門的運(yùn)行需要財(cái)政的支持。

在追求效率的時(shí)代背景下，績效管理已經(jīng)成為組織運(yùn)行過程中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。各級(jí)管理者和員工為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，共同參與到一個(gè)持續(xù)循環(huán)的績效考評(píng)和結(jié)果分析的過程中，以提高員工、部門和整個(gè)組織的績效。在經(jīng)濟(jì)生活中，績效管理為企業(yè)創(chuàng)造了更大的價(jià)值，因而將績效管理引入公用部門的運(yùn)行與管理中是具有一定的合理性的。目前，學(xué)界對(duì)公共部門績效管理的定義尚未達(dá)成統(tǒng)一意見。但可以確定的是，在績效管理全球化發(fā)展和我國財(cái)政壓力的雙重作用下，向公共部門管理引入企業(yè)績效管理模式，加強(qiáng)部門內(nèi)部競(jìng)爭、重視顧客需求、提高公共服務(wù)質(zhì)量等創(chuàng)新點(diǎn)和新模式，有利于提高公共部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，有利于完善部門職員的考核體系。

我國公共部門績效量化困難，評(píng)估主體單一、指標(biāo)模糊

部門性質(zhì)所限，績效量化困難。公共部門和私人部門有所不同，其主要目的不是營利，而是提供公共服務(wù)。在此過程中，公共部門可能會(huì)產(chǎn)生一定的資金費(fèi)用，但更多的投入是無法用貨幣價(jià)格進(jìn)行估值的。同時(shí)，公共部門的產(chǎn)出具有非商品性，產(chǎn)品或服務(wù)投入社會(huì)后，產(chǎn)生的影響或收獲的效益無法用貨幣價(jià)格來反映。由于績效管理引自于企業(yè)管理模式，績效管理的根本在于將所有績效進(jìn)行量化分析，以此為依據(jù)進(jìn)行下一步的績效管理。公共部門績效沒有明確的指標(biāo)，也不存在競(jìng)爭單位，績效量化非常困難。

過于注重考核，評(píng)估主體單一?？冃Ч芾砗涂冃Э己舜嬖谥黠@的區(qū)別，但在績效管理的實(shí)踐過程中，無論是部門領(lǐng)導(dǎo)、員工還是管理人員，都將績效管理視為績效考核?？冃Э己穗m然能夠評(píng)價(jià)員工的工作效率，但績效反饋和績效改進(jìn)的缺失無法實(shí)現(xiàn)公共部門的最終目標(biāo)，公共部門的運(yùn)行管理也無法得到改進(jìn)。此外，公共部門績效管理過程中評(píng)估主體單一，一些政府將績效評(píng)估視為“家事”，整個(gè)過程中沒有公民的參與。評(píng)估過程基本上是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的考察，部門未對(duì)自身進(jìn)行合理的自我評(píng)估。

評(píng)估指標(biāo)模糊，存在暗箱操作。績效管理的基礎(chǔ)和前提是考核指標(biāo)的存在，但公共部門的性質(zhì)和我國地區(qū)差異導(dǎo)致公用部門績效指標(biāo)不夠明確。正因?yàn)楣膊块T績效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)模糊，導(dǎo)致績效管理過程中存在一些暗箱操作現(xiàn)象。評(píng)估者的主觀態(tài)度會(huì)影響績效評(píng)估的公正性，如果無法保證評(píng)估者的職業(yè)素養(yǎng)，剔除績效評(píng)價(jià)中的個(gè)人情感因素，績效評(píng)價(jià)結(jié)果將毫無作用。

管理機(jī)制缺失，缺乏法律保障?？冃Ч芾硎且粋€(gè)持續(xù)循環(huán)系統(tǒng)，包括績效計(jì)劃、績效輔導(dǎo)、績效考核以及績效反饋四個(gè)環(huán)節(jié)。在實(shí)際操作過程中，評(píng)估者只重視績效考核這一個(gè)部分。并且，要完成績效管理的四個(gè)環(huán)節(jié)，公用部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)、人事、后勤和財(cái)務(wù)處需要全力配合，但實(shí)際上內(nèi)部部門并未實(shí)現(xiàn)績效管理的有效配合。同時(shí)，公用部門為明確指定績效管理所屬部門，僅將績效考核的執(zhí)行權(quán)交給人事部。以上問題出現(xiàn)的根源在于我國還沒有明確的法律對(duì)公共部門績效管理做出具體規(guī)定，導(dǎo)致公用部門績效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)不能順利執(zhí)行。

我國公共部門績效管理存在法律機(jī)制缺失等問題

法律機(jī)制缺失。公共部門績效管理機(jī)制本身引自于企業(yè)管理模式，我國法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定公共部門績效管理應(yīng)當(dāng)按照什么程序進(jìn)行，屬于哪個(gè)部門管轄，如何制定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)以及相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰機(jī)制。缺乏法律的監(jiān)管，公共部門績效管理在以上任何一方都可能出現(xiàn)問題。

公共部門職能性質(zhì)的局限。公共部門的職能是提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行公共管理和保障公共利益，其職能表明公共部門無法獲得經(jīng)濟(jì)效益。不同于企業(yè)部門，公共部門的投入和產(chǎn)出都無法用具體的貨幣價(jià)值來表現(xiàn)，其績效管理的實(shí)現(xiàn)有一定難度。因此，在績效管理過程中，績效考核無法通過明確的指標(biāo)數(shù)據(jù)獲得對(duì)比結(jié)果，自然對(duì)績效管理的其他環(huán)節(jié)造成困擾。

對(duì)績效管理的認(rèn)識(shí)不到位。在公共部門績效管理機(jī)制推行過程中，表現(xiàn)最為明顯的問題就是公共部門各級(jí)員工對(duì)績效管理存在個(gè)別錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。從領(lǐng)導(dǎo)層到具體員工，都將績效管理視為績效考核，當(dāng)績效考核結(jié)果出來后，公共部門對(duì)績效管理的關(guān)注止步于此，后續(xù)環(huán)節(jié)無法進(jìn)行。同時(shí)，績效評(píng)估主體單一、行政權(quán)力過度集中等現(xiàn)象的出現(xiàn)都證明公共部門對(duì)績效管理認(rèn)識(shí)不夠到位。

如何制定績效評(píng)價(jià)指標(biāo)以及相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰機(jī)制

優(yōu)化制度環(huán)境，完善法律體系。為提高公共部門績效，我國需要在上層建筑上對(duì)績效管理進(jìn)行制度優(yōu)化并提供法律保障。我國應(yīng)當(dāng)完善績效管理的相關(guān)制度，現(xiàn)今已有社會(huì)服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察制和行風(fēng)評(píng)議制，但如果這些制度沒有法律的保障，也無法取得令人滿意的效果。我國立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對(duì)公共部門績效管理現(xiàn)狀制定出相關(guān)法律條文，對(duì)公務(wù)員的績效評(píng)價(jià)做出明確的法律規(guī)定，并制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制。

引入4E指標(biāo)，完善績效評(píng)估。所謂4E指標(biāo)就是將經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）和公平（equity）作為績效管理過程中的衡量指標(biāo)。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分布不平衡，地區(qū)之間績效管理存在相當(dāng)大的差異性。4E指標(biāo)體系的構(gòu)建需要選取具有代表性的公共部門，并保持各個(gè)指標(biāo)的獨(dú)立性，盡可能將指標(biāo)量化。同時(shí)，為提高績效評(píng)估質(zhì)量，我國應(yīng)當(dāng)升級(jí)績效評(píng)估技術(shù)。在績效評(píng)估中融入計(jì)算機(jī)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立起公共部門績效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)庫。將公共部門的4E指標(biāo)輸入到數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行分析，與其他數(shù)據(jù)資料進(jìn)行比對(duì)，輸出較為科學(xué)的評(píng)估結(jié)果。

增加評(píng)估主體，發(fā)揮多方作用。評(píng)估主體單一不利于對(duì)公共部門做出公正、真實(shí)的評(píng)估，為保證績效評(píng)估的真實(shí)性和科學(xué)性，我國應(yīng)當(dāng)增加績效評(píng)估的主體。公共部門提供服務(wù)涉及到多重對(duì)象，直接對(duì)象是員工和公眾，上級(jí)部門、學(xué)者以及媒體都會(huì)與公共部門產(chǎn)生聯(lián)系。公眾、員工自身和媒體參與到績效評(píng)價(jià)過程中來有利于多角度實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)，綜合各方意見對(duì)公共部門作出較為貼合實(shí)際的評(píng)價(jià)。除了在績效評(píng)價(jià)這方面提供真實(shí)信息，各方還可以針對(duì)公共部門實(shí)際操作的問題提出意見和建議，有利于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量。

強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，保證評(píng)估質(zhì)量。在4E指標(biāo)建立起來之后，公共部門有了明確的績效評(píng)價(jià)方式，但績效管理過程中個(gè)人主觀因素還是會(huì)對(duì)績效評(píng)價(jià)造成不利影響。我國應(yīng)強(qiáng)化績效管理監(jiān)督機(jī)制，從而保證績效評(píng)估質(zhì)量。目前，公共部門在預(yù)算過程中將成本最大化導(dǎo)致其工作效率降低，對(duì)公共部門采取全面的監(jiān)督措施非常關(guān)鍵。一方面，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立起一套符合公共部門實(shí)際情況的監(jiān)督機(jī)制，保障員工的待遇福利，對(duì)腐敗員工進(jìn)行懲處，從根本上提高公共部門工作效率。另一方面，讓公眾和媒體參與到績效評(píng)價(jià)過程中來，對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證。

（作者單位分別為重慶理工大學(xué)管理學(xué)院；重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①陳興發(fā)、黃金虎：《政府治理績效公正性評(píng)估維度及其競(jìng)合》，《人民論壇》，2015年第21期。

②李易洋：《我國公共部門績效評(píng)估的發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究》，《企業(yè)導(dǎo)報(bào)》，2013年第3期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲