商河縣因地施策探索綜合行政執(zhí)法“1+6”改革模式

于共彬

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 1+6 改革

去年3月，商河縣被確定為全省綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)縣。面對(duì)這一改革機(jī)遇，縣委縣政府高度重視，將改革作為轉(zhuǎn)變政府職能、提速社會(huì)發(fā)展的助推器，營(yíng)造了宣傳改革、支持改革的濃厚氛圍。在深入調(diào)研、摸清執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，科學(xué)制定改革方案，確立了“1+6”改革模式，通過(guò)組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、規(guī)范專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍、統(tǒng)籌駐轄區(qū)執(zhí)法力量，著力推進(jìn)執(zhí)法重心下移，有效解決了多層多頭重復(fù)交叉執(zhí)法和執(zhí)法力量薄弱的問(wèn)題，改革初見(jiàn)成效。

一、探索“1+6”改革模式，重塑執(zhí)法組織架構(gòu)

改革前，商河縣共有23支執(zhí)法隊(duì)伍，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備、經(jīng)費(fèi)投入和人員管理等方面差異較大。一方面，相對(duì)于1162平方公里的執(zhí)法區(qū)域及數(shù)千項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)而言，“小隊(duì)伍”“大管轄”矛盾突出，執(zhí)法力量不能滿足現(xiàn)實(shí)需要；另一方面，各部門(mén)條條執(zhí)法，各自為政，造成執(zhí)法資源的重復(fù)、浪費(fèi)。為解決執(zhí)法存在的突出問(wèn)題，商河縣積極探索符合實(shí)際需要的“1+6”改革模式，即，除綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍外，只保留食品藥品、市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、環(huán)保監(jiān)察等6支執(zhí)法隊(duì)伍。

（一）合理確定范圍，組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍。按照“一件事情由一個(gè)部門(mén)管”的原則，確定將五大類執(zhí)法事項(xiàng)納入綜合執(zhí)法范圍：一是與人民群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事項(xiàng)；二是基層發(fā)生頻率較高的事項(xiàng)；三是多頭交叉重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題突出的事項(xiàng)；四是日常巡查容易發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法較為簡(jiǎn)易的事項(xiàng)；五是執(zhí)法力量分散、需要集中統(tǒng)一的事項(xiàng)。據(jù)此，在全面梳理部門(mén)行政處罰和行政強(qiáng)制事項(xiàng)基礎(chǔ)上，按照“應(yīng)納盡納、能納整體不納部分”的原則，整合市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、建筑、房產(chǎn)、人防、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械、畜牧獸醫(yī)、水務(wù)、林業(yè)、文化廣電新聞出版、旅游等18個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法職能和執(zhí)法隊(duì)伍，組建商河縣綜合行政執(zhí)法局，為縣政府直屬行政機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍跨部門(mén)綜合執(zhí)法”，推進(jìn)“多頭執(zhí)法”向“一頭執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，最大限度地聚集行政資源，降低行政成本。

（二）避免執(zhí)法擾民，規(guī)范專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。過(guò)去一些部門(mén)內(nèi)部許多科室具有執(zhí)法職能，經(jīng)常出現(xiàn)同一個(gè)部門(mén)不同科室不約而同出現(xiàn)在同一個(gè)地方，或你走我來(lái)的現(xiàn)象，形成了執(zhí)法擾民問(wèn)題。以改革為契機(jī)，對(duì)于法律法規(guī)有明文規(guī)定和不宜納入綜合執(zhí)法范圍的部門(mén)，將多個(gè)科室、多支隊(duì)伍行使的執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)一集中交由一個(gè)科室或者由一支隊(duì)伍行使，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)內(nèi)部執(zhí)法權(quán)的集中，既降低了執(zhí)法成本，又避免了執(zhí)法擾民。改革后，除綜合執(zhí)法隊(duì)伍外，只保留市場(chǎng)監(jiān)管稽查大隊(duì)、安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊(duì)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育監(jiān)督所、勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)（待市縣環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)體制改革后移交省級(jí)管理）、食品藥品稽查大隊(duì)等6支執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“六支隊(duì)伍專項(xiàng)執(zhí)法”。

（三）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，明晰主體責(zé)任。在機(jī)構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)厘清綜合執(zhí)法部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)與專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)責(zé)邊界，公布了綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)的9大領(lǐng)域63大項(xiàng)90小項(xiàng)行政權(quán)力，界定了業(yè)務(wù)主管部門(mén)和綜合執(zhí)法部門(mén)職責(zé)邊界，構(gòu)建了權(quán)責(zé)一致、責(zé)任清晰的執(zhí)法體制。

二、理順鎮(zhèn)街執(zhí)法體制，推進(jìn)執(zhí)法重心下移

商河縣有260余名執(zhí)法人員，大都分布在縣級(jí)。除城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管等少數(shù)領(lǐng)域外，其余均未在鎮(zhèn)街設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍，條強(qiáng)塊弱、基層執(zhí)法力量不足問(wèn)題較為突出。同時(shí)，鎮(zhèn)街承擔(dān)著大量屬地管理職責(zé)，卻沒(méi)有相應(yīng)的行政處罰權(quán)，“管得著、看不見(jiàn)”和“看得見(jiàn)、管不著”矛盾突出。此次改革，通過(guò)賦予鎮(zhèn)街綜合管理和執(zhí)法權(quán)限、調(diào)整執(zhí)法隊(duì)伍管理方式、合理劃分部門(mén)與鎮(zhèn)街執(zhí)法權(quán)限，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量下沉。

一是賦予鎮(zhèn)街綜合管理和執(zhí)法權(quán)限。按照“跨部門(mén)、相關(guān)聯(lián)、可承接”的原則，采取綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合的方式，探索依法將部分適宜由基層行使的行政執(zhí)法權(quán)賦予鎮(zhèn)街，力爭(zhēng)解決“看得見(jiàn)、管不著”的問(wèn)題。

二是改革鎮(zhèn)街執(zhí)法體制。部門(mén)派駐鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行“雙重管理，屬地為主”的管理體制，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)向鎮(zhèn)街及開(kāi)發(fā)區(qū)派駐13支執(zhí)法中隊(duì)，在鎮(zhèn)街設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，與派駐執(zhí)法中隊(duì)合署辦公。統(tǒng)一集中行使行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)外以鎮(zhèn)街名義開(kāi)展工作，派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行“縣屬、鎮(zhèn)街管、鎮(zhèn)街用”。這種管理體制，切實(shí)增強(qiáng)了基層執(zhí)法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，讓執(zhí)法真正“蹲下身、服人心”。

三是推進(jìn)執(zhí)法力量下沉。在財(cái)政供養(yǎng)人員總量不增的前提下，盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，切實(shí)做到權(quán)限下放與人員下沉同步實(shí)施、隊(duì)伍調(diào)整與人員移交同步操作。同時(shí)，在執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)過(guò)程中，將145名執(zhí)法人員全部下沉到鎮(zhèn)（街道），實(shí)現(xiàn)90%以上執(zhí)法力量下沉到執(zhí)法一線，著力解決基層執(zhí)法“有頭無(wú)腳”的問(wèn)題。

三、健全完善工作機(jī)制，形成統(tǒng)籌推進(jìn)改革合力

為提升改革實(shí)效性和執(zhí)行力，及時(shí)跟進(jìn)改革配套政策，通過(guò)“統(tǒng)一組織、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一考評(píng)、統(tǒng)籌管理”，完善改革配套政策，保障改革順利推進(jìn)。

一是建立聯(lián)席會(huì)議制度。建立以縣長(zhǎng)和常務(wù)副縣長(zhǎng)為召集人，組織部、編辦、財(cái)政、人社、法制辦、政府督查室等部門(mén)組成的綜合行政執(zhí)法體制改革聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究解決改革中遇到的重大問(wèn)題。

二是建立執(zhí)法配合協(xié)作機(jī)制。建立了綜合執(zhí)法部門(mén)與行政主管部門(mén)、鎮(zhèn)街、司法、公安機(jī)關(guān)的配合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)管“無(wú)死角”“無(wú)盲區(qū)”。實(shí)現(xiàn)了主管部門(mén)由原來(lái)的對(duì)具體執(zhí)法事項(xiàng)的監(jiān)管調(diào)整為對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法行為的監(jiān)管，工作重點(diǎn)由監(jiān)管與執(zhí)法同抓共管調(diào)整為事中事后監(jiān)管；建立了信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無(wú)縫對(duì)接。

三是建立執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制。健全完善縣級(jí)綜合行政執(zhí)法平臺(tái)，對(duì)案件從立案到結(jié)案進(jìn)行全程監(jiān)管，建立電子執(zhí)法檔案，規(guī)范執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和裁量尺度，避免行政處罰畸輕畸重。落實(shí)責(zé)任追究制度，通過(guò)行政復(fù)議、備案審查、案卷評(píng)查等方式，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)辦案的執(zhí)法人員，嚴(yán)格依法追究責(zé)任，切實(shí)提高執(zhí)法質(zhì)量。

四、改革成效顯著，一些突出問(wèn)題得到根本解決

一是執(zhí)法隊(duì)伍更加精干，解決了“多頭分散”的問(wèn)題。改革前，部門(mén)之間執(zhí)法邊界不清，重復(fù)執(zhí)法和推諉扯皮問(wèn)題突出。改革后，只保留7支執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”執(zhí)法模式，由鎮(zhèn)街統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一執(zhí)法，有效解決了多頭執(zhí)法和“踢皮球”的問(wèn)題。

二是執(zhí)法力量得到加強(qiáng)，解決了“有頭無(wú)腳”的問(wèn)題。改革前，每個(gè)職能部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍平均只有16人，編制最少的只有5名，平均每個(gè)鎮(zhèn)街不足1人。執(zhí)法隊(duì)伍往往只能做“消防隊(duì)”，哪里有火哪里去。改革后，每個(gè)鎮(zhèn)街執(zhí)法人員平均達(dá)到10人，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管與執(zhí)法的全覆蓋，執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量顯著提高，收到了“1+1>2”的效果。

三是執(zhí)法主體更加明確，解決了“權(quán)責(zé)不一”的問(wèn)題。商河縣自2013年起在鎮(zhèn)街探索推行綜合執(zhí)法，受限于鎮(zhèn)街無(wú)執(zhí)法權(quán)限，采取了部門(mén)與街道聯(lián)合執(zhí)法方式，由部門(mén)抽調(diào)執(zhí)法人員派駐街道，組成臨時(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，行使處罰。由于推行時(shí)間較長(zhǎng)、執(zhí)法人員身兼數(shù)職難以抽身、缺乏配套人事管理制度，屬地監(jiān)管執(zhí)法權(quán)責(zé)不一，效果欠佳。此次改革，充分賦予鎮(zhèn)街綜合管理和執(zhí)法權(quán)限，明確其執(zhí)法的主體地位及權(quán)限范圍，統(tǒng)一了監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)街由“看得見(jiàn)、管不著”向“管得著、得管好”轉(zhuǎn)變。

四是執(zhí)法人員加速融合，解決了“標(biāo)準(zhǔn)不一”的問(wèn)題。執(zhí)法中隊(duì)組建時(shí)，將來(lái)自不同部門(mén)的執(zhí)法人員合理分配到每個(gè)鎮(zhèn)街，確保每個(gè)鎮(zhèn)街都能成為“全科醫(yī)生”。組建后，為迅速提升執(zhí)法能力，制訂了一套執(zhí)法流程、設(shè)計(jì)了一套執(zhí)法文書(shū)、編輯了一本法律法規(guī)指導(dǎo)手冊(cè)、分期分批組織執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，最大限度優(yōu)化執(zhí)法力量、提升執(zhí)法效能。