仙居國家公園建設(shè)SWOT分析

■ 吳 堅

仙居國家公園建設(shè)SWOT分析

■ 吳 堅

“建立國家公園體制”是我國生態(tài)文明體制改革的一項重要內(nèi)容。從體制試點到實體創(chuàng)建、提高完善，對國家公園建設(shè)各階段開展SWOT分析，乃是一項必不可少的、重要的常規(guī)性工作。本文以仙居國家公園體制試點為樣本，全面分析其自身基礎(chǔ)與外部條件，明晰發(fā)展態(tài)勢，提出發(fā)展戰(zhàn)略，以期對仙居乃至全國的國家公園建設(shè)提供切實有益的經(jīng)驗啟示和決策參考。

一、優(yōu)勢（Strengths）

1．生態(tài)優(yōu)美。仙居神山秀水、人杰地靈，是有著1600多年歷史的千年古邑。生態(tài)優(yōu)、風(fēng)景美，歷來是仙居對外展示形象最核心、最亮眼、最具魅力的兩張名片。仙居國家公園占地超過縣域面積七分之一，區(qū)域內(nèi)森林覆蓋率高達97%以上，負氧離子含量最高值可達8.8萬個/立方厘米，有“天然氧吧”之稱；SO2、NO2、TSP測值均達到GB3095-1996環(huán)境空氣質(zhì)量一級標準；水質(zhì)均達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838-2002）Ⅰ類水質(zhì)要求；區(qū)域內(nèi)環(huán)境噪聲質(zhì)量為優(yōu)。該區(qū)域生態(tài)優(yōu)質(zhì)、風(fēng)景優(yōu)美、幽深奇崛兼有，為仙居美景薈萃、風(fēng)光殊勝之精華所在。

2．珍稀獨特。仙居國家公園以保護典型亞熱帶闊葉林生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，以及中生代火山和火山巖地貌景觀為主的地質(zhì)遺跡和地質(zhì)景觀為主要目標。內(nèi)有高度完整的亞熱帶闊葉林原始生態(tài)系統(tǒng)，分布黑麂、中華斑羚、白頸長尾雉、勺雞、東方草鸮、白頭蝰、虎紋蛙、花鰻鱺、南方紅豆杉等大量珍稀瀕危和國家保護物種，被譽為天然植物“基因庫”、動植物“博物館”。同時還擁有世界上規(guī)模最大、保存最完整、最具典型性的火山流紋巖地貌。其生物多樣性與地質(zhì)遺跡具有非常強的代表性，是“自然與文化遺產(chǎn)有非常完美的結(jié)合”。

3．先行先試。仙居于2014年3月7日與開化一道成為國家環(huán)保部首批國家公園試點；2015年7月31日成立仙居國家公園管理委員會；2015年11月29日《浙江仙居國家公園建設(shè)規(guī)劃（2015-2025年）》通過評審。不過，仙居并未列入國家發(fā)改委等13部委2015年1月20日《關(guān)于印發(fā)建立國家公園體制試點方案的通知》九個試點區(qū)，而是先期一年試點、進而主動參照方案同步開展體制試點。先行先試模式使仙居甚至成了體制試點學(xué)習(xí)榜樣，將來更有望同步建成國家公園。此舉對于有試水國家公園意愿的廣大試點外地區(qū)，具有標桿式的示范引領(lǐng)效應(yīng)。

4．綠色發(fā)展。2015年8月17日，仙居成為浙江首個“縣域綠色化發(fā)展改革試點縣”，其目標是立足生產(chǎn)循環(huán)化、生活低碳化、全域生態(tài)化、治理現(xiàn)代化，構(gòu)建綠色生活推廣、綠色城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保保護、要素優(yōu)化配置、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，到2020年建成“四區(qū)”即縣域綠色經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、綠色生活方式踐行區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)、綠色化發(fā)展體制機制創(chuàng)新區(qū)。先行先試主動開展國家公園建設(shè)，意欲以國家公園平臺為突破口和“試驗田”，打造綠色區(qū)域發(fā)展“仙居模式”。

5．生態(tài)立縣。仙居于2001年確立“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略；2007年建成“國家級生態(tài)示范區(qū)”；2011年建成“浙江省生態(tài)縣”；2016年1月22日榮膺國家環(huán)保部“國家生態(tài)縣”稱號；目前正在創(chuàng)建“國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范縣”。按照《仙居縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃（修編）》，仙居國家公園屬中南丘陵山區(qū)風(fēng)景旅游生態(tài)環(huán)境功能小區(qū)，功能定位為生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展、生物多樣性保護、水源涵養(yǎng)區(qū)。仙居縣委“十三五”規(guī)劃建議也明確“將以國家公園為核心的南部生態(tài)板塊打造成生態(tài)旅游休閑養(yǎng)生健體板塊”。“生態(tài)立縣”為國家公園創(chuàng)造了寶貴條件、經(jīng)驗和基礎(chǔ)。

6．創(chuàng)新探索。三載探索，成果斐然：建立國家公園管委會，出臺全國縣級首個《仙居縣生物多樣性保護計劃（2015-2030）》；以管理模式、資金機制、經(jīng)營機制、法制保障為重點，探索構(gòu)建“一體化管理、法制化保護、市場化經(jīng)營、國際化運作、社會化參與”國家公園體制；成立仙居國家公園發(fā)展有限公司，管經(jīng)分離、特許經(jīng)營；與世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）、世界自然基金會（WWF）、保護國際（CI）、法國開發(fā)署（AFD）等建立緊密聯(lián)系；與國務(wù)院發(fā)展研究中心、環(huán)保部對外合作中心、國家環(huán)科院、中科院地理所、北京林業(yè)大學(xué)等建立起全面合作伙伴關(guān)系。

7．理念先行。通過邀請國內(nèi)外專家學(xué)者考察、指導(dǎo)并召開高層次研討會，在仙居縣委黨校等干部培訓(xùn)基地開設(shè)國家公園專題課、培訓(xùn)班，在央視“發(fā)現(xiàn)之旅”“地理中國”、中國環(huán)境報、中國生態(tài)旅游雜志國家公園?？?、首都T3航站樓等開展專題宣傳，利用微博、微信、媒體專欄、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會實時發(fā)布動態(tài)信息，多部門聯(lián)動開展集中專題宣教，開展生態(tài)文明知識進教材、進課堂、進頭腦教育實踐活動等等，綠色發(fā)展和國家公園建設(shè)逐步家喻戶曉、入耳入腦入心，“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)是仙居最大財富更是仙居未來”等理念更加深入人心。

二、劣勢（Weaknesses）

1．不能再搞門票經(jīng)濟。國家公園中，仙居風(fēng)景名勝區(qū)為國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，含神仙居、景星巖、公盂、淡竹、十三都“仙居五大景區(qū)”；已開發(fā)的神仙居、景星巖、十三都3景區(qū)，當(dāng)前門票總計230元，其歷年門票收入占全縣門票總收入80%以上，是仙居旅游經(jīng)濟核心拳頭產(chǎn)品。而國家公園主張“保護為主、全民公益性優(yōu)先”，以國家投入為主，不搞門票經(jīng)濟，屬政府為公眾提供的基本公共服務(wù)，僅允許開展限制性的、游客預(yù)約的生態(tài)體驗。若屆時由國家埋單部分遠低于當(dāng)?shù)芈糜晤A(yù)期收益，顯然就達不到以“國”字號項目拉動“綠色發(fā)展、科學(xué)跨越”初衷良愿。

2．開建還是待建是個問題。國家公園是打造綠色區(qū)域發(fā)展“仙居模式”的突破口和“試驗田”，是仙居生態(tài)文明、綠色化發(fā)展改革的“特區(qū)”，是引領(lǐng)仙居走向國際化、品牌化、生態(tài)化的“尖兵”。基于此目標定位，其創(chuàng)建如箭在弦上不得不發(fā)，本身就是進行時而非將來時。法開署7500萬歐元貸款投放，其前提亦是啟動相應(yīng)項目建設(shè)。但中國國家公園進入實體建設(shè)階段還有待出臺體制方案、確定建設(shè)試點。率先建設(shè)或可形成領(lǐng)跑全國先發(fā)優(yōu)勢，公園體量大意味著決策風(fēng)險也大，一著不慎就將出現(xiàn)與方案相左甚至相悖的破壞性建設(shè)問題。

3．流轉(zhuǎn)與補償難度大。仙居國家公園規(guī)劃面積301.89平方公里，轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、26個行政村、常住人口約3萬人。其現(xiàn)有土地權(quán)屬大部分為集體所有，這就必然牽涉到土地流轉(zhuǎn)問題。與此相對應(yīng)的，還有原常住人口妥善處置問題。如何認真開展國家公園土地與自然資源確權(quán)登記工作；如何區(qū)別國家公園不同功能分區(qū)對土地、居民落實差異化、人性化處置政策，如何尊重居民意愿、平衡生態(tài)保護與居民利益；如何避免工作中出現(xiàn)強征、強制流轉(zhuǎn)、補償不到位、流轉(zhuǎn)定價偏低等問題……這些都是國家公園土地權(quán)屬處置工作中需要優(yōu)先考慮的問題。

4．資金缺口。國家公園具有公益性、國家主導(dǎo)性，是就地保護生物多樣性的一種重要形式。資金支持方面，仙居當(dāng)前處境可謂窘迫：縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低、發(fā)展方式粗放、創(chuàng)新能力不強、經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量效益不高，本級財政充足支持力不從心；有合作意向的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等多個國際性贈款項目，現(xiàn)在仍處于努力爭取階段；非政府組織及社會捐贈尚未開展，時至今日還是一個空白；而中央沒有專項資金支持2015～2017年體制試點，爭取上級政府、上級部門項目資金支持又因仙居并非真正體制試點而師出無名、事倍功半。

5．人才欠缺。首先，國家生態(tài)縣成功創(chuàng)建，事實上已經(jīng)為仙居國家公園管委會鍛煉培養(yǎng)了一支隊伍和一批人才，但目前全縣生態(tài)人才總體欠缺，尤其是建設(shè)國家公園的知識技能普遍不足，還無法搭建形成科學(xué)高效、結(jié)構(gòu)合理的一流專業(yè)團隊。其次，國家公園是個新事物，既要學(xué)國外經(jīng)驗，又要“摸石頭過河”，體制試點要求建立“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”管理體制，這本身就是現(xiàn)實而巨大的考驗與挑戰(zhàn)?？傊?，這支新隊伍不同程度存在工作執(zhí)行力不強、服務(wù)意識不足，干事創(chuàng)業(yè)的能力素質(zhì)與新形勢、新任務(wù)的要求不匹配等問題。

6．管理交叉，責(zé)任不清。仙居國家公園內(nèi)共有5個自然生態(tài)保護園區(qū)，分屬環(huán)保、住建、旅游、林業(yè)、國土部門管理。之前“五龍治水”模式，明顯存在自然園區(qū)交叉重疊嚴重、人為割裂生態(tài)系統(tǒng)完整性現(xiàn)象，以及管理混亂、責(zé)任不清、重復(fù)建設(shè)、效能低下、生態(tài)邊緣效應(yīng)等突出問題。雖然現(xiàn)在改由國家公園管委會對區(qū)域生態(tài)環(huán)境實行整體保護和統(tǒng)一監(jiān)管，但由于各自然生態(tài)保護園區(qū)基于各自線條而歷史形成的不同制度措施、運行模式、標準和技術(shù)規(guī)范，在如何調(diào)動部門資源、實現(xiàn)無縫對接、形成創(chuàng)建合力這個問題上，目前仍存在難題。

7．牽涉多方利益。國家公園牽涉眾多利益相關(guān)者，如：主管部門、管理機構(gòu)、地方政府及部門、經(jīng)營者、社區(qū)及居民、游客、專家、環(huán)保組織及人士等。利益相關(guān)者各自利益訴求不同，若不能建立緊密互信協(xié)作關(guān)系形成共識，國家公園將不可能得到科學(xué)合理的保護和開發(fā)。為此，必須通盤考慮利益和機會共享、信息互通、避免相互惡意利用等因素，在全面權(quán)衡各自權(quán)利訴求基礎(chǔ)上構(gòu)建形成包括訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障、矛盾調(diào)處等在內(nèi)的、系統(tǒng)完整且切實有效的互信協(xié)作機制體系。總之，國家公園相較其它保護地更具包容性，也應(yīng)該更親民。

三、機遇（Opportunities）

1．世界潮流。經(jīng)過146年研究和發(fā)展，國家公園已經(jīng)成為一項具有世界性和全人類性的自然文化保護運動，并形成一系列逐步推進的保護思想和保護模式。國家公園兼具“提供保護性的自然環(huán)境、保存物種及遺傳基因、提供國民游憩及繁榮地方經(jīng)濟、促進學(xué)術(shù)研究及環(huán)境教育”四大功能，是國際通行、可有效實現(xiàn)保護與開發(fā)雙贏的自然生態(tài)與文化遺產(chǎn)保護管理模式，并被視作現(xiàn)代文明的產(chǎn)物和國家進步的象征。

2．國家意志。2013年，黨的十八屆三中全會將“建立國家公園體制”列為生態(tài)文明體制改革的一項重要內(nèi)容。2015年1月，《建立國家公園體制試點方案》出臺，開始為期3年體制試點；同年10月，十八屆五中全會明確提出“十三五”期間“整合設(shè)立一批國家公園”。“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。設(shè)立國家公園對于建立國土空間開發(fā)保護制度、改善文化與自然遺產(chǎn)地保護利用、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國具有重大意義，是走向人類“詩意棲居”重要一步，是生態(tài)文明體制改革和加強國家治理能力的一項重要內(nèi)容。

3．省級政策。2013年起，浙江積極探索政策支持、管理體制，要將生態(tài)服務(wù)價值重要、自然景觀價值突出的重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃建成國家公園，使其成為“美麗浙江”重要路徑與目標。2015年2月27日，推進26縣加快發(fā)展工作會議正式為全省欠發(fā)達縣摘帽，同時不再考核GDP總量，轉(zhuǎn)而著力考核生態(tài)保護、居民增收等；此舉有利仙居決策者放下包袱，對綠色化發(fā)展和國家公園創(chuàng)建而言無疑是一大福音。2015年11月26日，浙江省委“十三五”規(guī)劃建議提出“塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”；仙居位于“生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”，發(fā)展空間更大，優(yōu)勢潛力更足，可做文章更多。

四、挑戰(zhàn)（Threats）

1．國際規(guī)則方面：世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）是當(dāng)今世界規(guī)模最大、歷史最悠久的全球性環(huán)保組織，國家公園和保護區(qū)委員會（CNPPA）是其六個專業(yè)委員會之一。IUCN關(guān)于國家公園的共同規(guī)則體系和豐富治理實踐，對中國的建設(shè)具有正面導(dǎo)向和積極啟示作用。但是，國家公園運動是一個持續(xù)演進的動態(tài)發(fā)展過程，現(xiàn)有規(guī)則體系本身還明顯存在表述空泛性、操作復(fù)雜性等等局限。中國一方面要主動與國際規(guī)則接軌；另一方面要與國際社會一道加緊修正完善規(guī)則，同時要立足中國國情，在允許范圍對規(guī)則進行不違背其核心理念與基本原則的適度創(chuàng)新與改良。

2．頂層設(shè)計方面：我國的國家公園建設(shè)普遍面臨兩大突出問題：一是地與人，即土地權(quán)屬大多不屬于政府，且內(nèi)部有大量原住民；二是錢與權(quán)，即配套資金從何而來？權(quán)屬問題怎么解決？管理權(quán)責(zé)如何劃分？如何破解“地、人”這兩大約束和“錢、權(quán)”這兩大難點，成為設(shè)計國家公園體制總體方案的核心與焦點；一方面集中體現(xiàn)方案的特色與質(zhì)量；另一方面也將直接影響甚至左右各地的基本態(tài)度。單從政策導(dǎo)向性上分析，若國家支持力度偏小、整體效益有限，地方積極性勢必大打折扣；若力度偏大、效益顯著，則很可能引發(fā)新一輪哄搶。

3．主管部門方面：國家林業(yè)局、環(huán)保部、國家旅游局率先開展國家公園建設(shè)試點，而中央?yún)s指定由沒有部門利益、更能體現(xiàn)國家公園全面價值和對公眾生活影響的國家發(fā)改委社會發(fā)展司生活質(zhì)量處牽頭負責(zé)體制試點。體制試點階段，由承擔(dān)發(fā)展改革職能的國家發(fā)改委牽頭負責(zé)順理循章；但不設(shè)立專門的國家主管部門，不足以顯現(xiàn)國家公園重要性、專業(yè)性和權(quán)威性，更不利于集中精力開展工作；而不配套設(shè)立規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)及專業(yè)團隊，勢必大大增加規(guī)劃設(shè)計成本，也無法統(tǒng)一規(guī)范并保證規(guī)劃質(zhì)量。

4．省級支持方面：體制試點階段，中央不設(shè)專項資金，省級財政支持實質(zhì)上已成為工作順利推進的最可靠基礎(chǔ)和最有力保證。2014年3月，仙居與開化同步試點，排名甚至還居開化之前。而2015年1月，全國九個體制試點區(qū)卻只選中了開化（錢江源國家公園）。加之浙江“十三五”規(guī)劃確定衢州和麗水為“生態(tài)功能區(qū)”，開化地屬衢州，又是浙江“母親河”錢江源頭。雖然浙江省發(fā)改委還承諾會不遺余力在工作上支持仙居國家公園，但仙居作為自發(fā)開展的體制試點，在爭取省級支持上已明顯落于下風(fēng)。

（作者單位：仙居縣委黨校）