對城市綜合管廊規(guī)劃體系的深度思考

■ 朱安邦 劉應(yīng)明 黃俊杰

對城市綜合管廊規(guī)劃體系的深度思考

■ 朱安邦 劉應(yīng)明 黃俊杰

綜合管廊是建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施，是城市市政基礎(chǔ)設(shè)施管線敷設(shè)的形式之一。文章以深圳市大鵬新區(qū)綜合管廊專項規(guī)劃為例，探討了綜合管廊專項規(guī)劃中建設(shè)區(qū)位的分析過程，旨在從科學(xué)、客觀的角度論證綜合管廊規(guī)劃技術(shù)方法及規(guī)劃內(nèi)容。

一、城市綜合管廊專項規(guī)劃編制概況

（一）綜合管廊規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

自2015年財政部發(fā)布了《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》，目前已經(jīng)有兩批綜合管廊試點城市公布，首批地下綜合管廊試點城市（10個）：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀。首批10個試點城市計劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里。第二批綜合管廊試點城市（15個）：鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東。根據(jù)國務(wù)院辦公廳公布的《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（［國辦發(fā)2015］61號文），按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線實際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃。目前，全國各大中城市基本完成綜合管廊規(guī)劃編制。試點城市編制了綜合管廊相關(guān)的專項規(guī)劃及實施方案。筆者通過對相關(guān)資料的整理分析，將兩批25個試點城市的綜合管廊建設(shè)規(guī)模統(tǒng)計如表1所示。

在開展綜合管廊試點城市引導(dǎo)下，全國縣市自治區(qū)政府都相應(yīng)編制了相關(guān)的綜合管廊專項規(guī)劃。截至2016年12月20日，全國147個城市及28個縣編制完成相關(guān)的綜合管廊專項規(guī)劃，已累計開工建設(shè)城市地下綜合管廊2005公里。綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)取得顯著成果。

（二）城市綜合管廊規(guī)劃編制體系

綜合管廊專項規(guī)劃層次分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個層次。綜合管廊專項總體規(guī)劃一般在市級或縣區(qū)級行政區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行干、支線綜合管廊整體布局和系統(tǒng)構(gòu)建，是指導(dǎo)規(guī)劃區(qū)綜合管廊建設(shè)和管理的綱領(lǐng)性文件。

綜合管廊專項詳細(xì)規(guī)劃一般在鎮(zhèn)（或街道）級行政區(qū)、城市重點地區(qū)或特殊要求地區(qū)編制，是規(guī)劃范圍內(nèi)綜合管廊進(jìn)行工程設(shè)計的直接依據(jù)。

圖1 綜合管廊專項規(guī)劃編制體系框圖

綜合管廊專項總體規(guī)劃與綜合管廊專項詳細(xì)規(guī)劃在編制內(nèi)容上基本一致，只是在章節(jié)的研究深度上表現(xiàn)出不同。比如綜合管廊建設(shè)區(qū)位分析、綜合管廊系統(tǒng)布局分析等內(nèi)容。

但是由于綜合管廊專項總體規(guī)劃一般由市規(guī)劃委員會或市政府審批，而綜合管廊專項詳細(xì)規(guī)劃由規(guī)劃管理部門審批，使得兩者在實施過程中所具備的效力不同。

（二）城市綜合管廊規(guī)劃編制原則

綜合管廊規(guī)劃編制主要遵循的原則為：“規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、分期實施?！?/p>

（1）規(guī)劃引領(lǐng)：編制綜合管廊工程規(guī)劃應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、地下管線綜合規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，與地下空間規(guī)劃、道路規(guī)劃等保持銜接。在城市規(guī)劃的框架下指導(dǎo)城市綜合管廊規(guī)劃建設(shè)。

（2）統(tǒng)籌兼顧：統(tǒng)籌地下管線建設(shè)、提高工程建設(shè)效益、節(jié)約利用地下空間、防止道路反復(fù)開挖、增強地下管線防災(zāi)能力為目的，兼顧社會、政治、經(jīng)濟、生活等各個方面。編制中應(yīng)聽取道路、軌道交通、給水、排水、電力、通信、廣電、燃?xì)?、供熱等行政主管部門及有關(guān)單位、社會公眾的意見。

（3）因地制宜：綜合管廊的建設(shè)固然能提高公共市政設(shè)施的建設(shè)水平，帶來諸如減少道路開挖、保護管線安全、集約利用地下空間等效益，但綜合管廊同時是一項投資巨大的工程，也是與社會生活、生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的工程，所以，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展和投資計劃來確定綜合管廊建設(shè)的合理規(guī)模。

（4）系統(tǒng)協(xié)調(diào)：無論是納入綜合管廊的市政管線設(shè)施還是未納入綜合管廊的市政管線均屬各自系統(tǒng)，需要系統(tǒng)化考慮，且均需通過各級城市道路作為敷設(shè)各種市政管線的通道。必須充分考慮各種市政管線在各自系統(tǒng)中承擔(dān)的任務(wù)和作用，通過合理布置保證其作用的充分發(fā)揮，同時減小各種市政管線彼此之間的影響，通過對彼此之間相互關(guān)系的正確處理以達(dá)到共同發(fā)揮其功能，努力將其相互之間的不利影響降低到最小。

（5）分期實施：城市綜合管廊工程效益顯著、作用明顯，但工程浩大、投資巨大，施工難度大，協(xié)調(diào)工作量大，是一項長期建設(shè)和管養(yǎng)工程。保證已建工程能夠充分發(fā)揮其作用和功效，待建工程盡量不對城市的建設(shè)和發(fā)展以及人民群眾的正常生活造成不利影響。

（三）綜合管廊規(guī)劃編制思路

為了規(guī)范和指導(dǎo)城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制工作，提高規(guī)劃的科學(xué)性，避免盲目、無序建設(shè)，住建部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》【建城［2015］70號】（以下簡稱“指引”）。該指引明確了管廊工程編制主體，管廊規(guī)劃的期限與修編原則，編制內(nèi)容及成果等進(jìn)行了要求和明確。在實踐過程中，可以將編制指引的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，本文作者提出以下技術(shù)路線圖。技術(shù)路線圖分為現(xiàn)狀資料分析及區(qū)域調(diào)研、綜合管廊技術(shù)與方案研究、投融資及保障措施三個部分的內(nèi)容，如圖2所示。

（1）現(xiàn)狀資料分析及區(qū)域調(diào)研：綜合管廊工程規(guī)劃編制應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、地下管線綜合規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等進(jìn)行編制。因此，在編制之前應(yīng)該對現(xiàn)狀資料及規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行充分的調(diào)研，以了解該區(qū)域的規(guī)劃基礎(chǔ)。

（2）綜合管廊技術(shù)與方案研究：主要涉及綜合管廊建設(shè)區(qū)域、管線入廊分析、系統(tǒng)布局、管廊斷面選型、三維控制線劃定、重要節(jié)點控制、配套設(shè)施、附屬設(shè)施等內(nèi)容的研究。

圖2 《編制指引》規(guī)劃技術(shù)體系構(gòu)架圖

（3）投融資及保障措施：涉及綜合管廊規(guī)劃的分期建設(shè)及分期投融資估算；為保障綜合管廊規(guī)劃的實施應(yīng)該提出組織、政策、資金、技術(shù)、管理等措施和建議。

（五）綜合管廊規(guī)劃編制技術(shù)存在的問題

（1）規(guī)劃過程中主觀性較強：《指引》未對綜合管廊規(guī)劃的技術(shù)路線或方法給予表述，也未對綜合管廊規(guī)劃編制單位提出要求。給綜合管廊編制工作帶來了一些問題，比如規(guī)劃編制單位亂、管線需求分析不足、領(lǐng)導(dǎo)意志過強等。

（2）綜合管廊規(guī)劃編制深度不一：通過對多個城市綜合管廊規(guī)劃進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，盡管各個城市的管廊規(guī)劃基本按照《指引》規(guī)定的內(nèi)容編制大綱進(jìn)行編寫，但由于《指引》未對規(guī)劃的內(nèi)容深度及技術(shù)方法進(jìn)行具體的規(guī)定，使得各個城市編制的管廊規(guī)劃深度和形式不一。由市政設(shè)計院編制的綜合管廊規(guī)劃側(cè)重于施工設(shè)計方面的內(nèi)容；而由規(guī)劃院編制的綜合管廊規(guī)劃側(cè)重于綜合管廊總體布局及管理運營的內(nèi)容。

（3）技術(shù)方法不同導(dǎo)致分析結(jié)果有所差異：此外，由于沒有統(tǒng)一的綜合管廊規(guī)劃編制技術(shù)方法，各個城市所采用的規(guī)劃技術(shù)方法也各有差異。尤其是在綜合管廊建設(shè)區(qū)位分析和綜合管廊系統(tǒng)布局分析內(nèi)容，不同的城市所采用的分析方法也不盡相同。而這種規(guī)劃方法的差異性將導(dǎo)致綜合管廊建設(shè)區(qū)位及其系統(tǒng)布局的不同。

以上存在的問題，主要的原因是關(guān)于綜合管廊建設(shè)區(qū)位及系統(tǒng)布局的分析技術(shù)上存在差異。因此，為了更好地解決規(guī)劃編制過程中的問題，本文重點就綜合管廊規(guī)劃建設(shè)區(qū)位進(jìn)行分析。

二、綜合管廊規(guī)劃建設(shè)區(qū)位分析

（一）綜合管廊建設(shè)區(qū)位分析

根據(jù)《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》中3.0.3條，綜合管廊工程應(yīng)結(jié)合新區(qū)建設(shè)、舊城改造、道路新（改、擴）建、在城市重要地段和管線密集區(qū)規(guī)劃建設(shè)?！冻鞘械叵戮C合管廊工程規(guī)劃編制指引》（建城［2015］70號）中建議綜合管廊可建區(qū)域在城市中心區(qū)、商業(yè)中心、城市地下空間高強度成片集中開發(fā)區(qū)、重要廣場、高鐵、機場、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施所在區(qū)域。無論是規(guī)范還是編制指引都只是以定性的方式來判斷確定綜合管廊建設(shè)區(qū)域的可建性。

根據(jù)經(jīng)驗，綜合管廊一般應(yīng)建設(shè)在中心區(qū)、商務(wù)區(qū)等人口高密度區(qū)，同時盡量結(jié)合舊城改造、地鐵等工程同時建設(shè)，并優(yōu)先考慮在新開發(fā)地區(qū)啟動建設(shè)。

這種根據(jù)經(jīng)驗及籠統(tǒng)概念提出的綜合管廊建設(shè)區(qū)位評估方法受人為主觀影響較大，容易導(dǎo)致綜合管廊規(guī)劃、建設(shè)與實際需求存在較大出入。

（二）建設(shè)區(qū)位量化分析技術(shù)

為了更科學(xué)、客觀地對綜合管廊建設(shè)區(qū)位進(jìn)行評估，深圳、福州、新鄉(xiāng)等城市的綜合管廊規(guī)劃引入定量化分析方法，定性與定量相結(jié)合構(gòu)建綜合管廊區(qū)位評估體系。

深圳市通過對綜合管廊建設(shè)區(qū)位影響因素，包括建設(shè)開發(fā)強度、地質(zhì)條件、資源條件等進(jìn)行綜合分析，將綜合管廊建設(shè)區(qū)域劃分為宜建區(qū)和慎建區(qū)，并在宜建區(qū)的基礎(chǔ)上根據(jù)城市建設(shè)條件分出優(yōu)先建設(shè)區(qū)；慎建區(qū)為宜建區(qū)以外的城市建設(shè)區(qū)域，在慎建區(qū)規(guī)劃建設(shè)綜合管廊應(yīng)經(jīng)過充分論證，通過嚴(yán)格的經(jīng)濟技術(shù)比較再進(jìn)行綜合管廊建設(shè)。

圖3 深圳市綜合管廊建設(shè)區(qū)域分析技術(shù)路線圖

構(gòu)建量化評估體系所采用的模型都是基于“遞階層次結(jié)構(gòu)模型”，模型分為“目標(biāo)層”“一級指標(biāo)層”“二級指標(biāo)層”。然后通過層次分析法及專家咨詢打分法確定指標(biāo)與相應(yīng)權(quán)重，是目前主流的量化評估方法。深圳市、福州市、新鄉(xiāng)市等城市的綜合管廊建設(shè)區(qū)域分析都采用相似的量化評估體系。

三、以深圳市大鵬新區(qū)地下綜合管廊詳細(xì)規(guī)劃為例

（一）專項規(guī)劃背景

深圳市已經(jīng)編制綜合管廊專項總體規(guī)劃，總體規(guī)劃提出：各區(qū)在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)時，應(yīng)在本次規(guī)劃的指引下，按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在對需要建設(shè)綜合管廊的區(qū)域地下管線普查的基礎(chǔ)上，編制城市地下綜合管廊專項規(guī)劃，統(tǒng)籌各類管線的實際發(fā)展需要，結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設(shè)規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設(shè)路由、系統(tǒng)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。

在深圳市層面綜合管廊專項規(guī)劃中，綜合管廊建設(shè)區(qū)位的分析是其中的一個重難點。結(jié)合規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市建設(shè)強度及管線需求，將建設(shè)區(qū)位分為宜建區(qū)及慎建區(qū)。深圳市各個區(qū)參考綜合管廊專項總體規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的編制工作。

（二）大鵬新區(qū)區(qū)位分析

大鵬半島位于珠三角密集都市圈的邊緣，是都市圈的第一道生態(tài)屏障。大鵬新區(qū)位于深圳市東部，北臨坪山，西連鹽田，東部與惠州接壤，三面環(huán)海，與香港隔海相望；大鵬新區(qū)地理位置特殊，是一處自然和人文資源豐富、環(huán)境優(yōu)美的半島，是深圳最大、保存最為完好的一片生態(tài)“凈土”。同時，大鵬新區(qū)與城市聯(lián)系緊密，距離鹽田中心區(qū)約25公里，距離羅湖中心區(qū)約35公里。受山海融合的發(fā)展條件限制，現(xiàn)狀區(qū)域用地離散分布，葵涌中心區(qū)、大鵬中心區(qū)四面環(huán)山。

圖4 大鵬新區(qū)區(qū)域位置圖

分析：大鵬新區(qū)建設(shè)用地呈片狀離散分布，分為葵涌中心區(qū)、大鵬中心區(qū)、壩光生物谷片區(qū)等幾個成片建成區(qū)?？紤]到建成區(qū)的分布情況，綜合管廊建設(shè)區(qū)域主要考慮在城市建成區(qū)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。因此，在量化分析過程中，重點側(cè)重于城市建成區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。

（三）大鵬新區(qū)發(fā)展分區(qū)分析

大鵬新區(qū)功能發(fā)展分區(qū)共12個分區(qū)，分別為葵涌片區(qū)、壩光片區(qū)、大鵬-鵬城片區(qū)、新大-龍岐片區(qū)、南澳片區(qū)、下沙片區(qū)、溪涌-官湖-土洋片區(qū)、東西涌片區(qū)、桔釣沙片區(qū)、核電片區(qū)、排牙山片區(qū)、七娘山片區(qū)。

表2 大鵬新區(qū)功能分區(qū)定位一覽表

分析：大鵬新區(qū)功能發(fā)展分區(qū)共12個，綜合考慮不同功能分區(qū)的定位來進(jìn)行綜合管廊規(guī)劃建設(shè)。比如，應(yīng)重點考慮葵涌片區(qū)、大鵬-鵬城片區(qū)、壩光片區(qū)的綜合管廊規(guī)劃建設(shè)。

（四）大鵬新區(qū)開發(fā)強度分布分析

綜合考慮大鵬新區(qū)的開發(fā)強度，城市建設(shè)潛力用地分布、旅游發(fā)展的生態(tài)環(huán)境要求等因素因地制宜，劃定出大鵬新區(qū)的一級建設(shè)控制區(qū)、二級建設(shè)控制區(qū)、三級建設(shè)控制區(qū)。

圖5 大鵬新區(qū)建設(shè)分區(qū)控制范圍圖

分析：一級建設(shè)控制區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格控制，只能發(fā)展海洋、高端休閑類旅游業(yè)、高端會議展覽業(yè)以及符合規(guī)劃的原村民非商品住宅；二級建設(shè)控制區(qū)可發(fā)展旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、高等教育、科技研究開發(fā)和適度的房地產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有工業(yè)項目和污染型圍海水產(chǎn)養(yǎng)殖項目限期關(guān)閉或者搬遷；三級建設(shè)控制區(qū)可發(fā)展旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、與海洋資源開發(fā)有關(guān)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及市政府確定的其他產(chǎn)業(yè)等。

不同的建設(shè)控制區(qū)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的不同，可以判定出該區(qū)域的發(fā)展定位。一級建設(shè)控制區(qū)不會有高強度大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)活動，因此，綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)重點考慮二級建設(shè)區(qū)及三級建設(shè)區(qū)。

（五）大鵬新區(qū)新增管線需求分析

分析大鵬新區(qū)新增管線數(shù)量需求，具體結(jié)果如圖6所示。分析：區(qū)域內(nèi)新增管線主要分布在新建片區(qū)及區(qū)域內(nèi)高強度開發(fā)強度的建設(shè)區(qū)域；新增管線是綜合管廊建設(shè)區(qū)位的一個重要分析因素。

（六）大鵬新區(qū)城市更新情況分析

未來大鵬城市更新項目數(shù)量巨大，主要集中在葵涌街道和大鵬街道，其中綜合整治區(qū)域有34個、拆除重建區(qū)域有15個、功能改變區(qū)域有1個，總面積達(dá)450公頃，約占大鵬新區(qū)城市建設(shè)用地面積的20%。

圖7 大鵬新區(qū)城市更新分布圖

分析：結(jié)合成片的城市更新項目是同步建設(shè)綜合管廊的好時機。因此，區(qū)域內(nèi)城市更新的分析是綜合管廊規(guī)劃建設(shè)的重要考慮因素。

（七）重點建設(shè)區(qū)域

大鵬新區(qū)區(qū)域重點建設(shè)工程包括壩光生物谷、下沙旅游度假區(qū)、官湖旅游度假區(qū)等成片的重點開發(fā)區(qū)域；其中，壩光生物谷片區(qū)已成為深圳市吸引全球優(yōu)質(zhì)生物技術(shù)和產(chǎn)業(yè)資源，打造國際領(lǐng)先的生物科技創(chuàng)新中心和生物產(chǎn)業(yè)集聚基地，為深圳有質(zhì)量的穩(wěn)定增長、可持續(xù)的全面發(fā)展提供有力支撐，因此，壩光建設(shè)備受深圳市委市政府高度重視。

分析：區(qū)域內(nèi)重點建設(shè)工程為綜合管廊的建設(shè)提供了契機，因此，在重點建設(shè)的成片開發(fā)區(qū)域，綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該要重點考慮。

圖8 大鵬新區(qū)重點建設(shè)項目分布圖

（八）綜合管廊建設(shè)區(qū)位分析結(jié)果

通過對大鵬區(qū)域城市用地、發(fā)展分區(qū)、開發(fā)強度、城市更新等要素的分析情況，按照深圳市綜合管廊專項總體規(guī)劃的量化分析方法，最終得到大鵬新區(qū)綜合管廊建設(shè)區(qū)位的情況，如圖9所示。

四、結(jié)語

我國城市綜合管廊起步較晚，綜合管廊規(guī)劃編制工作處于摸索前行階段。現(xiàn)階段綜合管廊規(guī)劃過程中存在若干問題。構(gòu)建客觀、量化的綜合管廊建設(shè)區(qū)位分析技術(shù)以指導(dǎo)綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)非常重要。希望全行業(yè)能對此問題進(jìn)行深入探討，以期提高綜合管廊整體規(guī)劃水準(zhǔn)。

（作者單位：深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司）