用法治“利刃”破解“蠅貪”難題

周新娥

摘要：全面從嚴治黨，不僅要把目光聚焦在黨政機關、國企等領域，更要關注農村這個最易被忽視的領域。本文從村官貪腐形式、特點和原因入手，探索破解村官貪腐的關鍵在于用好法治“利刃”。加強普法教育，營造農村法治氛圍；激活監(jiān)督主體，打造全方位監(jiān)督體；健全法律法規(guī)，扎牢制度監(jiān)督之網；規(guī)范村務監(jiān)督，嚴查違規(guī)違法案件。堅持用法治“利刃”破解“蠅貪”難題，鞏固黨的統(tǒng)治基礎。

關鍵詞：村官；蠅貪；法治；對策

“蠅貪”的主體不僅包括村黨支部委員會、村民委會班子的全部成員，還包括村民小組長。他們是游離于國家行政干部體制之外的、不在編、不脫產的邊緣化干部，不是公務人員，卻行使部分行政管轄權。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農村中的土地、礦產等資源價格大幅上漲，國家對“三農”的補貼力度也逐年加大，這使得村官權力急劇膨脹，成為滋生村官貪腐的溫床，隨之“蠅貪”問題日漸凸顯。

一、村官貪腐形式及特點

案例一：9村官貪腐44萬余元。2011年，某企業(yè)在浙江省天臺縣隔水江村建造瀝青攪拌站，支付山林和土地租用款、打井費共計20余萬元。時任村委會主任的江正嶺對這筆錢動了歪腦筋，和原村支書江方洪、村委會原成員江正衛(wèi)商量后，各自領了1萬元。不久，企業(yè)再次支付了6萬元道路溝渠補償款。江正嶺又起貪念，未把該筆款項入村賬，而是組織村委會成員到飯店大吃大喝。飯桌上，江正嶺說：“分錢這個事情不要講出去，大家有福同享！”吃飽喝足后，這6萬元補償款也以“工作經費”的名義，被9人瓜分，每人分得6000多元。2012年，企業(yè)另外租用村民的土地和山林，支付了400多萬元補償款，時任村主任的江正嶺更改了村民的租用面積，其中35萬元被村委會成員占為己有。后經法院調查，9名村官“抱團”侵占集體資產累計達到44萬余元。

案例二：5村官貪腐征地款近1300萬元。海口市榮堂村鐘某文（原村民小組組長）和鐘某富（時任村民小組組長）、玉庫村三名村干部（村民小組組長及副組長）和一名社會人員王某光將381.66畝土地征地補償款1297.46萬元占為己有，僅將29.14萬元上交村集體。在貪污過程中，村干部通過偽造村民同意書、欺騙村民簽字等手段，最終將征地補償款收入自己囊中。

（一）村官貪腐形式

第一，“窩案”、“串案”是主要表現。如上文提到的隔水江村9名村官貪污44萬余元、海口市5名村官貪污近1300萬元，以及2013年中國之聲《新聞縱橫》報道的溫州10名村官瓜分價值18億元的316套安置房案，廣州29名村官集體貪腐等，被媒體稱為“碉堡式貪腐”。這些案例表明，村官“抱團”貪腐，抱著“有福同享”的心理互相“保護”，逃避法律的追究。

第二，“欺騙”、“投機”是主要方式。村官貪腐采取的主要手段是欺騙村民、乘虛而入。隨著國家對“三農”問題的重視程度不斷提高，各種惠農補貼、貧困補貼等名目眾多，村官利用村民不懂國家政策、文化程度偏低、法律意識淡薄來欺騙村民。

第三，“土地”、“補貼”是主要領域。筆者所說的“土地”是指在城鎮(zhèn)化過程中，村官以土地為載體貪污征地拆遷款、私自變賣集體土地等?！把a貼”則是指村官截留、冒領國家對農民的各項補貼款，如糧食直補、扶貧資金等。去年查處的12起案件中，與土地、拆遷相關的有7起，其他案件則涉及安置房、貪污集體資金、國家農資補貼等領域。

（二）村官貪腐特點

第一，貪腐易發(fā)多發(fā)。目前，我國行政村數量超過69萬個，而在當前查處的基層違法違紀案件中，村官占據了案件的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占信訪的50%以上。中央巡視組在巡視中指出“鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯，‘蠅貪問題嚴重”。

第二，涉案金額較大。2013年至2014年8月，全國各地公開村官違紀違法案件共171起，其中涉案金額超過千萬的案件就有12起，涉案總金額高達22億元。

第三，涉及領域較廣。隨著農村經濟的發(fā)展，一些“村官”利用手中的權力“發(fā)家致富”，不管是上天撲白蛾還是地下打機井，凡是涉及群眾的錢財經手，都要雁過拔毛“薅一把”，涉及領域廣泛。村官貪腐涉及的領域包括低保、糧食補貼、危房改造、救災扶貧、村集體經濟、收取好處費等。隔水江村9名村官從2011年開始就大肆貪腐，無論是給老百姓打井的錢、修河道的補償金，還是村里土地山林承包款，都被其一一收入囊中。

二、村官貪腐產生的原因

（一）法治理念淡薄是根本

第一，村民依法維權意識淡薄。一是文化水平不高法治觀念缺乏。根據2014年國家統(tǒng)計局發(fā)布的數據顯示，1980年及以后出生的農民具有初中以下文化程度的占6.1%，初中占60.6%，高中占20.5%，大專及以上文化程度僅占12.8%。而在1980年以前出生的農民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大專及以上文化程度僅占1.8%。農民整體學歷偏低，而且老一代農民文化水平更低。相應地，文化水平較低導致村民法治觀念缺乏，依法維權意識淡薄。

二是傳統(tǒng)的宗法家族觀念濃厚。宗法家族觀念萌芽于原始氏族時期，盡管嚴格意義上的宗法制度在西周末年已經開始瓦解，但這一觀念對中華民族的影響是全方位的、持久的，并成為中華民族傳統(tǒng)和社會心理的重要內容，根植于人們內心并潛移默化地影響著人們的行為。在農村，一方面村民依據家族利益選舉村干部，導致選出的干部不能代表全體基層群眾的利益；另一方面，村民對村官的監(jiān)督缺失，大多數村民不會揭發(fā)檢舉本家族成員。

三是村民政治參與熱情不高。市場經濟下，部分村民存在政治“冷漠”傾向。大量村民長期外出務工，認為有沒有村干部都一樣生活，不愿參與村級管理，對于賄選、村官貪腐等問題態(tài)度冷漠。

第二，村官依法治理意識淡薄。一是普遍年齡偏高文化程度較低。在2014年某縣村級黨組織換屆選舉結果公示中顯示，L鎮(zhèn)有23個行政村，選出的23名黨支部書記中年齡最大的60歲，最小的41歲，平均年齡為51.9歲，其中高中及以上文化程度7人，僅占30%。S鎮(zhèn)有16個行政村，在選出的16名村黨支部書記和34名委員中，平均年齡為50.6歲，具有高中以上文化程度的22人，僅占44%。村官年齡偏高，文化程度較低，依法治理意識淡薄，必然導致了違法違規(guī)現象的發(fā)生。

二是專業(yè)人才缺乏村級管理漏洞多。財務問題是最敏感的村務，但村會計基本沒有專業(yè)財務知識，往往按照老經驗、老辦法來處理財務，造成村級賬目混亂、財務公開流于形式等。這就為村官貪腐培育了肥沃的土壤。

第三，基層干部尋找“權力尋租”代言人。權力尋租是指握有公權者以權力為籌碼謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動的經濟學術語。筆者所說的“權力尋租”主要指部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用手中的權利，在村官中尋找代理人，借助國家惠農政策謀取私利，這就導致部分村官逐漸走上了“被貪腐”之路。

（二）《村民委員會組織法》不完善是基礎

第一，村民委員會成員任期和離任審計不健全。在《村民委員會組織法》和我省頒布的實施辦法中，規(guī)定“村民委員會成員的任期和離任經濟責任審計，由縣級人民政府農業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府負責組織”，這一規(guī)定存在主管部門不明確、多頭管理、違法行為處置措施缺失等問題。

第二，村民委員會“屆次”與“任次”界定模糊?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，每屆村委會任期三年。盡管法律上存在“屆”和“任期”的文字表述，但是法律并沒有進一步明確規(guī)定。這就出現了一個問題，當一屆村民委員會班子被整體罷免以后，新產生的村民委員會班子到底是新一屆村民委員會，還是同一屆村民委員會的第二任就很難界定。一些別有用心的人借此鉆法律的空子，阻撓省市的統(tǒng)一部署，拖延村民委員會換屆選舉，拖延交接村務、財務。

（三）村級管理不科學是關鍵。

第一，“一言堂”較突出。受家庭宗族觀念影響，村兩委負責人一般由村內德高望重之人擔任。這就導致對村內大小事務的決策，如低保戶的評選、慰問對象的確定等，往往由一兩個人說了算，違背基層民主原則。例如，案例二中提到的高沙村村書記、村主任掌握著村扶貧建設項目的采購、扶貧款的發(fā)放、扶貧物資的購置、宅基地的審批、集體財產的處置等多項大權，村里的事務基本上都由二人說了算，最終就導致大部分村民對村級事務不了解、不關心，監(jiān)督缺失。

第二，“三公開”不到位?！叭_”就是村務、黨務、財務公開。根據《村民委員會組織法》規(guī)定，一般事項至少每季度公開一次，集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次，涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。但在實際操作中，公開的隨意性較強，公開內容不正確、公開不及時、虛假信息較多等問題突出。

（四）權利監(jiān)督不健全是重點

對村官監(jiān)督缺失，致使權利濫用，進而導致村官貪腐問題易發(fā)多發(fā)，筆者根據監(jiān)督主體是否屬于村集體成員將其分為外部監(jiān)督和內部監(jiān)督。

第一，外部監(jiān)督太遠。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督。村委會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不是一般意義上的“上級”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往需要村協(xié)助進行社會管理。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組織只能進行諸如稅費收取、換屆選舉、計劃生育等事務性工作的指導，而難以在集體資產處置等方面進行具體監(jiān)督。二是紀委監(jiān)督。來自紀委的“黨內監(jiān)督”也面臨“難以落實”的困局。由于村官級別有限，級別高的紀檢部門對村官腐敗問題沒有足夠精力查處，而縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門，查處村官貪腐基本是“民不舉不查”，缺乏常規(guī)性監(jiān)督。另外，由于部分村官不是黨員，紀委監(jiān)督也無法進行。

第二，內部監(jiān)督太軟。一是共同作案或身兼數職導致自我監(jiān)督缺失?，F在的村官腐敗，多以“窩案”、“串案”為主，查處的村官貪腐案件大部分是村黨支部書記、村委會主任、副主任、會計等集體作案。有的村官身兼數職，可謂集黨務、管理權和財權于一身，有的村官把會計等職位安排成自家親戚擔任，導致“打白條”、“自批自支”現象泛濫。二是監(jiān)委會成員監(jiān)督能力較弱。縣紀委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對監(jiān)委會的專業(yè)培訓、常規(guī)性指導缺失，導致部分監(jiān)委會成員不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督，使監(jiān)督流于形式。三是農村“熟人社會”的特點加劇了監(jiān)督困境。面對村官貪腐，只要不涉及自己切身利益，村民不愿監(jiān)督，擔心得罪人或被打擊報復。四是留守老人監(jiān)督能力較弱。隨著外出農民工的增多，農村青壯年勞動力大部分向外輸出，留守老人文化水平低，民主觀念缺失，也無精力參與黨務村務管理，造成了民主監(jiān)督的缺位。

三、破解村官貪腐的對策

破解“蠅貪”，關鍵在法治，重點在法治，基礎仍然在法治。要用法治利刃砍掉村官貪腐的溫床，用法治規(guī)范基層群眾自治，保證自治制度健康運行，鞏固黨在農村的統(tǒng)治基礎。

（一）加強普法教育，營造農村法治氛圍

第一，依托“六五普法”、國家憲法日等載體重點面向村民開展普法教育。重點宣傳《憲法》、《刑法》、《民法》、《村民委員會組織法》等法律中相關條文，并宣傳村民守法用法的典型事跡，用法治思維替代宗法家族觀念。

第二，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部培訓中強化法律知識和廉政教育等內容。通過法治教育提高基層干部的法律素養(yǎng)和拒腐防變能力，引導其依法行政。

第三，加強業(yè)務培訓。針對村官涉及的業(yè)務范圍，由民政、紀檢、組織、人社等相關部門制定制度化的業(yè)務培訓計劃，培養(yǎng)村官依法依規(guī)辦事的能力。

（二）激活監(jiān)督主體，打造全方位監(jiān)督體

第一，激活外部監(jiān)督。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門指導村級監(jiān)委會相關制度，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢部門和監(jiān)委會的監(jiān)督作用。借鑒中央巡視制度，制定縣級紀檢部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的不定期巡視。檢察院加強對村級管理的監(jiān)督，主動行使檢察權。

第二，激活內部監(jiān)督。制定重大案件舉報獎懲制度，激發(fā)群眾自覺監(jiān)督的積極性。利用熱線電話、網絡等載體拓寬監(jiān)督渠道。建立村官互相監(jiān)督制度，及時罷免違法違紀村官。

（三）健全法律法規(guī)，扎牢制度監(jiān)督之網

第一，明確村官犯罪的管轄機關。針對村官的“三不管”問題，需完善相關法律條文，將非黨員村官納入職務犯罪主體范圍內。針對村兩委委員以及村民組長等主體，明確其職務以及經濟犯罪的統(tǒng)一管轄機關，避免公安機關與檢察機關互相推諉扯皮，提高案件辦理效率。

第二，嚴格村務管理的相關法規(guī)。完善相關法規(guī)，明確村民委員會的“屆次”與“任次”。制定切實可行的村官任期和離任審計制度，將任期內的常規(guī)性審查與離任時的重點審查相結合，建立長效審查機制。完善惠農補貼領取、征地款發(fā)放相關程序，堵塞制度漏洞。

第三，嚴肅查處職務經濟犯罪。堅持對腐敗分子零容忍、嚴查處的原則，對于腐敗行為，無論情節(jié)輕重與否，都嚴加查處，增加腐敗成本，增強法律的威懾力，使其不敢腐。

（四）規(guī)范村務管理，嚴查違規(guī)違法案件

第一，明確村務公開考核內容。提高村務公開工作的有效性和可操作性，量化、細化村務公開工作相關考核內容，完善公開內容，規(guī)范公開程序。公開通報考核不合格的村官，對嚴重違紀違法者可直接罷免。

第二，發(fā)揮村民代表大會作用。針對目前存在的不民主問題，建議設立村民代表大會的常設機構，重大事項必須經其討論通過方可由村民委員會執(zhí)行。