高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)“三轉(zhuǎn)”問題的對策建議

羅新遠?黃靜

摘要：在新形勢下，高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)面臨許多新情況、新問題。如何深入貫徹并落實好黨章賦予紀檢監(jiān)察機構(gòu)的職責，有效的遏制腐敗行為，深化高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)的體制機制改革是關(guān)鍵。只有厘清職責，突出主業(yè)轉(zhuǎn)職能；創(chuàng)新制度機制，突出問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)方式；加強隊伍建設(shè)，突出職業(yè)能力轉(zhuǎn)作風，才能使監(jiān)督執(zhí)紀問責有實效，從而進一步推動高校黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校；紀檢監(jiān)察機構(gòu)；三轉(zhuǎn)；對策

如何推動解決高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)轉(zhuǎn)職能，轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)作風。是深化當前高校紀檢監(jiān)察體制機制改革的重要舉措，對紀檢監(jiān)察機關(guān)自身改革具有重要的里程碑的意義。如何有效推動紀檢監(jiān)察機構(gòu)“三轉(zhuǎn)”工作是一個不容回避的政治任務(wù)。近期我校紀檢監(jiān)察部門重點圍繞“三轉(zhuǎn)”工作推進對部分院校進行了實地調(diào)研，結(jié)合工作實際體會如下：

一、高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)“三轉(zhuǎn)”工作的現(xiàn)狀

各高校黨委及紀檢監(jiān)察部門都認識到了“三轉(zhuǎn)”的必要性，但由于多年的慣性思維和工作模式的影響，高校的管理體制和內(nèi)部管理仍然保持著舊的封閉運行的模式，在推動落實“三轉(zhuǎn)”要求的過程中，仍然面臨著以下幾方面的困難和問題：

（一）思想認識不統(tǒng)一，沒有形成合力

中紀委對“三轉(zhuǎn)”工作的要求十分明確。由于各個學(xué)校多年沿襲自己的管理體制運行，因此“三轉(zhuǎn)”總體怎么轉(zhuǎn)的意見并不統(tǒng)一，有些學(xué)校信心不足，存在等等看的思想苗頭。當前學(xué)校紀檢監(jiān)察工作主要存在點多、面廣、線長的實際情況，主業(yè)不夠突出，中心不夠聚焦，方式方法不夠科學(xué)，因此工作成效不夠明顯。與新形勢下中央黨要管黨、從嚴治黨的要求差距較大，亟須統(tǒng)一思想，形成合力。

（二）紀檢監(jiān)察職責定位不清，監(jiān)察工作上位法缺失

各高?，F(xiàn)在均實行了紀委和監(jiān)察合署辦公。機構(gòu)演變至今，《教育部直屬高校黨的紀律檢查工作暫行規(guī)定》對高校紀委的性質(zhì)給出了明確的界定，《暫行規(guī)定》第三條指出“高校紀委是黨在直屬高校黨內(nèi)執(zhí)紀、監(jiān)督的專門機關(guān)，依據(jù)黨章賦予的權(quán)力履行職能”；《陜西省高等學(xué)校紀委工作暫行規(guī)定》第四條規(guī)定：“高校紀委是在高等學(xué)校的黨內(nèi)執(zhí)紀、監(jiān)督組織，是高校黨的紀律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，依據(jù)黨章賦予的權(quán)利，履行‘保護、懲處、監(jiān)督、教育的職能”。而高校監(jiān)察機構(gòu)的職責性質(zhì)則沒有明確的上位法規(guī)定。高校監(jiān)察工作最早參照的是1990年生效的《中華人民共和國行政監(jiān)察實施條例》第四十九條規(guī)定“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位可以參照本條例的規(guī)定，對本單位非國家行政機關(guān)任命的工作人員進行監(jiān)察”。但是在1997年5月10日和2004年10月12日相繼頒布的新的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》中并沒有對高校行政監(jiān)察工作加以規(guī)定。因此學(xué)校監(jiān)察部門不是法律意義上的監(jiān)察機關(guān)，高校行政監(jiān)察只是內(nèi)部監(jiān)察，不是上級對下級的監(jiān)察，其監(jiān)察對象也不是公務(wù)員，只是事業(yè)單位的工作人員。高校行政監(jiān)察的目標、原則、程序等都不太明確。同時校內(nèi)監(jiān)察也不具有獨立性，它是在校長領(lǐng)導(dǎo)下負責校內(nèi)行政監(jiān)察工作的職能部門。紀檢和監(jiān)察職權(quán)上也有交叉，師生員工容易混同，把原本隸屬于監(jiān)察范疇的業(yè)務(wù)誤認為是紀委在履職。所以目前高校監(jiān)察工作上位法的缺失客觀上增加了“三轉(zhuǎn)”工作推進的難度。

監(jiān)察部門職責不清因而導(dǎo)致了監(jiān)察工作的外延不斷擴大，參與學(xué)校各類議事機構(gòu)增多，各種驗收、檢查、監(jiān)督，層出不窮。與以往不同，近年來各個學(xué)校的職能部門對紀檢監(jiān)察工作表示理解和支持，很多工作希望紀檢監(jiān)察全程參與，并對各類驗收、檢查、監(jiān)督工作表態(tài)或簽字，以此作為決策的依據(jù)。過去這種工作方式會造成監(jiān)察部門往往缺乏自己的工作規(guī)劃，被動監(jiān)察，甚至流于形式。其結(jié)果是，監(jiān)察部門既當“裁判員”、又當“運動員”，業(yè)務(wù)部門自己的監(jiān)督管理職能被弱化，主體責任履行不到位。反過來高校紀檢監(jiān)察部門的職能越位、缺位、錯位的現(xiàn)象突出。因此職能被泛化而造成執(zhí)紀、監(jiān)督、問責的主業(yè)被弱化。

（三）監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督方式單一

從制度層面看，學(xué)校紀檢監(jiān)察機構(gòu)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制不盡完善。雖然大多數(shù)學(xué)校都在廉政風險防控方面有所作為，但在深化和加強內(nèi)控機制建設(shè)方面，大多數(shù)還停留在用文件落實文件上。紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督主要體現(xiàn)在事后監(jiān)督，對事前監(jiān)督和事中監(jiān)督乏力，很少能夠?qū)γ珙^性、傾向性問題提出有效的防范措施。廉政風險防控的作用有限。

監(jiān)督體制不順和監(jiān)督方式單一是造成監(jiān)督乏力的重要因素。高校紀委在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作并向同級黨委報告的體制，使得紀委作為高校專門監(jiān)督機關(guān)的獨立性和權(quán)威性受到影響。紀委如何履行監(jiān)督職責會變得比較困難；[1]而高校的監(jiān)察工作也由于缺乏上位法等可操作性的制度做指導(dǎo)及體制的限制，監(jiān)察效果不盡人意。目前大多數(shù)高校實際中主要采取現(xiàn)場監(jiān)督和年終檢查兩種監(jiān)督方式，因此，監(jiān)督機制的不完善，監(jiān)督方式的單一使學(xué)校的紀檢監(jiān)察工作的獨立性、可操作性、權(quán)威性受到削弱。

（四）對廉政文化建設(shè)的認識不到位，廉政宣傳教育缺乏有效性

習(xí)近平總書記在2014年的講話中提到“要大力加強反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。從思想道德抓起具有基礎(chǔ)性作用，思想純潔是馬克思主義政黨保持純潔性的根本，道德高尚是領(lǐng)導(dǎo)干部做到清正廉潔的基礎(chǔ)。”[2]許多高校對廉政文化建設(shè)的認識不到位，對“腐敗文化”的危害性認識不清?！案瘮∥幕钡淖躺吐悠湮：π浴⒏g性作用巨大，而大多熱衷于廉政文化物質(zhì)層面的建設(shè)，許多還停留在廉政宣傳教育活動層面上，對廉政文化的精神層面和制度層面建設(shè)著力不夠。尤其在廉政文化建設(shè)中高校應(yīng)該發(fā)揮對社會風氣的引領(lǐng)作用認識不足。

（五）高校紀檢監(jiān)察系統(tǒng)履職現(xiàn)狀不適應(yīng)新的“三轉(zhuǎn)”工作要求

高校紀檢監(jiān)察工作發(fā)展不平衡，從高校紀檢監(jiān)察隊伍的人員結(jié)構(gòu)情況看：校際之間的人數(shù)差異明顯，總的平均值為6人，多的學(xué)校有18人，最少的只有2人；工作人員的專業(yè)背景與所在學(xué)校的學(xué)科相關(guān)性顯著。但政治、法律、經(jīng)濟專業(yè)相對不足；隊伍的人員素質(zhì)不夠完備，主要表現(xiàn)在工作人員的“法律素養(yǎng)”與“辦案能力”亟待提高、“文字表達能力”有待提高。[3]

從履職內(nèi)容上看：信訪辦案工作量有下降趨勢，各校情況差異較大，綜合性大學(xué)平均每年20件左右；在實際履職過程中，涉及學(xué)校重要事項（招投標、招生考試、干部選任等）的全過程監(jiān)督的工作量很大，并且處于增長態(tài)勢。尤其是社會關(guān)注度較高的如特招、藝考、司法考試等，必須全面參與工作、全程監(jiān)督。有些工作環(huán)節(jié)還是上級文件中有明確要求的；文字工作煩瑣，參加會議成為經(jīng)常性工作，還有領(lǐng)導(dǎo)報告及講話稿、各種檢查工作匯報、總結(jié)等等。高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)耗時耗力的工作依次是：具體監(jiān)督工作、撰寫材料、應(yīng)對檢查、參加校內(nèi)各種會議和信訪辦案。[4]學(xué)校重要事務(wù)的過程監(jiān)督和文案的撰寫是高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)實際履職過程中的主要工作，而監(jiān)督執(zhí)紀問責的三大主要職能卻被削弱。

二、推動解決高校紀檢機構(gòu)“三轉(zhuǎn)”的對策及建議

經(jīng)過我們調(diào)研各個高校都不同程度存在“三轉(zhuǎn)”推進難的問題，其原因有三個：一是業(yè)務(wù)部門存在依賴思想。認為只要有紀檢監(jiān)察監(jiān)督參與，就能保障業(yè)務(wù)流程的合法合規(guī)，無形中將職能部門的主責推給了紀檢監(jiān)察。二是有的紀檢干部認為，“三轉(zhuǎn)”會改變原有的工作程序和習(xí)慣，擔心監(jiān)督不力造成不良后果。三是落實兩個責任過程中帶來的“三轉(zhuǎn)”困難。雖然明確了高校黨委的主體責任，紀委的監(jiān)督責任，但缺乏可操作的具體規(guī)范和要求，紀檢監(jiān)察工作的職能范圍不夠穩(wěn)定，邊界模糊，機構(gòu)設(shè)置上的規(guī)范性不夠，紀律檢查委員會作為委員會的角色被虛化等等。如何推進高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)“三轉(zhuǎn)”工作，我們的建議如下：

（一）圍繞中心，服務(wù)大局，推動“三轉(zhuǎn)”工作

“圍繞中心，服務(wù)大局”是紀檢監(jiān)察工作的根本方針，職能的調(diào)整、工作方法改進，都是為了不偏離這個方針。王岐山同志明確講，高校紀檢監(jiān)察各項決策部署和工作措施都必須圍繞黨委中心工作來開展，我們履行監(jiān)督責任必須對黨委負責，開展反腐敗組織協(xié)調(diào)必須在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行。

（二）厘清職責，落實兩個責任，突出主業(yè)轉(zhuǎn)職能

圍繞發(fā)揮黨內(nèi)紀律檢查和監(jiān)察兩種職能，聚焦主責主業(yè)，強化監(jiān)督、執(zhí)紀、問責三大職能，認真梳理參與的各類領(lǐng)導(dǎo)小組和議事機構(gòu)，需要退出的堅決退出；不應(yīng)該牽頭主抓的，交還給主責部門。更好地發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的作用，促進黨委主體責任的落實，協(xié)助黨委加強黨風廉政建設(shè)，組織協(xié)調(diào)反腐工作；維護黨的紀律，投入更多的精力加強對黨的路線、方針、政策、決議、決定執(zhí)行情況和學(xué)校重大決策部署貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，確保政令暢通；加強對黨員干部執(zhí)行紀律和遵守制度情況的監(jiān)督檢查；強化黨內(nèi)監(jiān)督，認真落實黨內(nèi)監(jiān)督條例。其次是加強對干部的管理和監(jiān)督。扭住“四風”不放，一個節(jié)點一個節(jié)點地抓，持續(xù)釋放執(zhí)紀必嚴的強烈信號。案件查辦要嚴格審查程序和審查紀律提高質(zhì)量和效率。高校紀委的監(jiān)督責任要從參與、配合相關(guān)職能部門開展業(yè)務(wù)檢查，轉(zhuǎn)變到對業(yè)務(wù)部門履行職責的再監(jiān)督、再檢查上來；必須突出主業(yè)、主責，集中精力抓中心工作，從而保障學(xué)校事業(yè)的健康發(fā)展。在落實黨風廉政建設(shè)責任制方面，黨的十八屆三中全會明確黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，并要求制定切實可行的責任追究制度。各高校都出臺了兩個責任的實施辦法，有利于高校紀檢監(jiān)察推動“三轉(zhuǎn)”。對于高校黨委來說，主動承擔黨內(nèi)廉政建設(shè)的主體責任就是對紀委工作的最大支持。紀檢監(jiān)察部門才有精力考慮如何從大量的監(jiān)督事務(wù)中解脫出來，履行好監(jiān)督責任。

此外，高等學(xué)校的教育主管部門應(yīng)該盡快結(jié)合中央精神和教育行業(yè)實際，全面清理、調(diào)整從全局層面上影響“三轉(zhuǎn)”工作推進的相關(guān)制度和辦法，改進頂層設(shè)計。從根本上推進“三轉(zhuǎn)”，解決好學(xué)?！叭D(zhuǎn)”制度層面與上及文件精神的對接、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)問題。建議解決好高校監(jiān)察工作無法可依的問題；建議對《陜西省高校紀委工作暫行規(guī)定》（2003）文件、《陜西省高等學(xué)?；üこ陶袠斯芾磙k法（試行）》（2004）和《陜西省高等學(xué)校物資設(shè)備采購管理辦法》（2011）幾項文件中與高校紀檢監(jiān)察工作與中央“三轉(zhuǎn)”要求精神不符的加以修訂，理順關(guān)系，明確要求。為“三轉(zhuǎn)”推進創(chuàng)造有利條件。

（三）創(chuàng)新制度機制，突出問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)方式

轉(zhuǎn)方式就是要創(chuàng)新體制機制，改進方式方法。在完善干部監(jiān)督工作機制上，要重視離任審計的震懾作用，改變只能由組織部門委托才能啟動對干部離任審計的做法，宜將其常態(tài)化?！跋葘徍箅x”應(yīng)當成為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度的一項基本原則。領(lǐng)導(dǎo)干部離任之前，必須接受審計，未經(jīng)審計不得就任新職。同時用好審計結(jié)果，尤其將關(guān)乎財政財務(wù)真實性、合法性與效益性等部分向紀委、組織人事部門存檔或備案，作為考察與使用干部的重要依據(jù)。⑤這樣做可以逐漸降低腐敗的存量，從而減少領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)權(quán)力尋租的可能性，客觀上保護了干部。

改革的本質(zhì)是實施組織和制度創(chuàng)新。作為高校要樹立轉(zhuǎn)方式的問題意識，把問題意識轉(zhuǎn)變成問題導(dǎo)向。當前在高校學(xué)科及科研經(jīng)費管理、基建工程管理、物資設(shè)備采購、國有資產(chǎn)的監(jiān)管、干部離任審計、財務(wù)管理等方面存在薄弱環(huán)節(jié)。紀檢監(jiān)察部門要敢于直面問題，積極發(fā)揮輿論監(jiān)督群眾監(jiān)督，拓展發(fā)現(xiàn)問題的渠道；其次要探索科學(xué)合理地解決問題的方式方法。一方面要建立問責機制，完善責任追究的配套措施；作為紀檢監(jiān)察部門在人手不足情況下，可以嘗試紀委委員分工制度，按照“術(shù)業(yè)有專攻的”思路，充分發(fā)揮紀委委員在監(jiān)督監(jiān)察查辦案件中的積極作用。此外，積極探索在二級學(xué)院設(shè)立紀檢組織，配備紀檢干部的做法，使得全系統(tǒng)能上下都一致，真正做到紀律檢查工作有專門的力量。

（四）加強隊伍建設(shè)，突出職業(yè)能力轉(zhuǎn)作風

轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式必須靠優(yōu)良的作風作保障。要用“三嚴三實”要求紀檢監(jiān)察干部，從改進文風、會風、作風抓起。改進作風要把自己擺進去，從自身做起，以上率下，少一點官樣文章、多一點管用的措施辦法，各高校應(yīng)在加強基礎(chǔ)工作、強化日常管理上下足功夫，重點放在對薄弱環(huán)節(jié)以及有制度漏洞和隱患問題的排查上，立行立改；同時緊緊抓住對已有規(guī)章制度的落實和監(jiān)督檢查上，防止制度的空轉(zhuǎn)。此外轉(zhuǎn)作風的關(guān)鍵是要敢于擔當，要在懲治腐敗上求突破。高校紀檢干部要牢記歷史使命，聚焦中心任務(wù)，堅守責任擔當，提高履職能力，加強培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不斷提高紀檢監(jiān)察干部的“法律素養(yǎng)”與“辦案能力”以及“文字表達能力”。同時面對發(fā)生在高校黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為和不正之風，勇于擔當、敢于亮劍、鐵面執(zhí)紀。按照“三轉(zhuǎn)”新要求，紀檢監(jiān)察干部要不斷加強作風建設(shè)和能力建設(shè)，用鐵的紀律打造忠誠、干凈、盡責的干部隊伍。

參考文獻：

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[3]張增田，謝麗.高校紀檢監(jiān)察機構(gòu)履職狀況調(diào)查及影響因素探析[J].廣州大學(xué)學(xué)報，2014.（4）：9.

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[5]楊建黨，當前領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度的缺陷與優(yōu)化對策[J]行政管理改革，2014，（10）：63～66.

作者簡介：

黃靜，西北政法大學(xué)紀委辦公室主任，副研究員。