西安市文化產(chǎn)業(yè)法律保障體系的構(gòu)建與完善

權(quán)小虎?蔡書芳?馬艷

摘要：共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過文化經(jīng)貿(mào)加強(qiáng)與沿線國(guó)家和地區(qū)的文化交流和貿(mào)易往來是最佳切入點(diǎn)?！笆濉睍r(shí)期是西安加快建設(shè)具有歷史文化特色國(guó)際化大都市、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶新起點(diǎn)、著力打造內(nèi)陸改革開放新高地的關(guān)鍵時(shí)期。西安發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)雖然具有得天獨(dú)厚的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，但文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障方面的政策法規(guī)體系尚需完善，基于此，本文提出了從法制層面和對(duì)策層面構(gòu)建和完善的措施。

關(guān)鍵詞：絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶；文化產(chǎn)業(yè)；法律保障；完善

發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是“十三五”（2016～2020）期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。以文化產(chǎn)業(yè)作為切入點(diǎn)共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”給絲綢之路沿線地區(qū)帶來了千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇。共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，對(duì)外而言是西安加快建設(shè)具有歷史文化特色國(guó)際化大都市、打造中華古都文化旅游目的地的國(guó)際承諾；對(duì)內(nèi)則是文化產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重大契機(jī)?；趯?duì)絲綢之路重要起點(diǎn)城市—西安發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和現(xiàn)狀的分析，本文對(duì)西安市文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策保障體系中存在的問題進(jìn)行了梳理，并提出了構(gòu)建與完善西安市文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策保障體系的對(duì)策與措施。

一、西安市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀

從經(jīng)濟(jì)地理位置看，“一帶一路”的兩端是重要的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)片區(qū)（主體），即歐洲聯(lián)盟與環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)帶。這兩端發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在空間上、技術(shù)上均會(huì)產(chǎn)生一定的溢出效應(yīng)，通過有效利用該溢出效應(yīng)，可以促進(jìn)“一帶一路”沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，改善區(qū)域或國(guó)家的要素稟賦，使資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。若嘗試在這樣一個(gè)關(guān)鍵但是長(zhǎng)期缺乏重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域開展經(jīng)濟(jì)合作，能否在世界范圍內(nèi)獲得廣泛重視和普遍支持是其能否成功進(jìn)展的關(guān)鍵。凡此種種，都需要政策和法律為其做出規(guī)范和鋪墊。這就需要在民族、宗教、文化等方面彼此的認(rèn)同感強(qiáng)烈，特別是在文化方面的認(rèn)同感更為重要，這也是這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的紐帶。隨著習(xí)近平總書記關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)倡議的提出，西安市與沿線國(guó)家的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與合作，不僅具有資源基礎(chǔ)，而且發(fā)展前景廣闊。

（一）資源基礎(chǔ)

西安是十三朝古都，也是享譽(yù)中外的歷史文化名城，國(guó)家對(duì)它的戰(zhàn)略定位是：我國(guó)重要的高等教育、科學(xué)研究和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。無論是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)布局還是地理位置上，它承東啟西、東聯(lián)西進(jìn)，具有無可比擬的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，也具有發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)得天獨(dú)厚的資源稟賦。從中省層面，近年來一直把文化產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)予以扶持，從法規(guī)政策層面出臺(tái)了一系列政策措施推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.深厚的文化底蘊(yùn)

西安位列中國(guó)四大古都之首，擁有長(zhǎng)達(dá)3100年的城市發(fā)展史和1152年的建都史，先后有十三個(gè)朝代在西安建都，是中國(guó)歷史上建都時(shí)間最長(zhǎng)和影響力最大的都城。數(shù)千年的歷史，給西安留下了一大批典籍、碑刻、音樂、戲劇、繪畫等歷史文化遺產(chǎn)，使西安當(dāng)之無愧第成為活的博物館，全市擁有省級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位68處，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位16處，共有12萬余件出土文物。另外，西安還集佛教、道教、天主教、基督教、伊斯蘭教五大宗教為一體，在宗教文化資源占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。這些其他地區(qū)所不具備的特色優(yōu)勢(shì)，是西安市發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的歷史文化基礎(chǔ)。

2.優(yōu)越的區(qū)位條件

西安地處中國(guó)地理中心和中西部?jī)纱蠼?jīng)濟(jì)區(qū)域的結(jié)合部，是中國(guó)西北地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心，是連接?xùn)|西、貫通南北的樞紐和中心。交通方面，已形成了以航空、鐵路、公路為主的現(xiàn)代化立體交通網(wǎng)絡(luò)，是連接西部的重要交通樞紐。就國(guó)內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)布局而言，西安作為區(qū)域首位城市，輻射引領(lǐng)成為新的使命，承擔(dān)著加快建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶新起點(diǎn)的歷史責(zé)任；即《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》對(duì)西安提出了明確的要求：建設(shè)大西安、帶動(dòng)大關(guān)中、引領(lǐng)大西北。

3.雄厚的科技人才實(shí)力

西安的綜合科技實(shí)力位居中國(guó)城市第三位。作為重要的科研、高等教育、國(guó)防科技工業(yè)和高新科技產(chǎn)業(yè)基地，能夠?yàn)閭鹘y(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)與高新科技產(chǎn)業(yè)的結(jié)合創(chuàng)造有利條件。2014年科技成果交易額550億元，發(fā)明專利申請(qǐng)量超過1.5萬件，本地企業(yè)吸納技術(shù)成果交易額突破100億元，西安連續(xù)兩年獲得“全國(guó)十大創(chuàng)新城市”稱號(hào)，文化行業(yè)杰出人物輩出?？萍紴槲幕陌l(fā)展提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐，有力地推動(dòng)了西安市文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，西安市把文化產(chǎn)業(yè)作為五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，通過實(shí)施資本推動(dòng)、項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，建設(shè)七大文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，文化產(chǎn)業(yè)在西安市GDP中的增加值不斷提升，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭，可以說，在西安市經(jīng)濟(jì)總量中這一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)最快、最具活力，初步顯現(xiàn)出作為支柱產(chǎn)業(yè)的地位。2013以來，連續(xù)兩年，西安市文化產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)分別實(shí)現(xiàn)增加值334.68億元和436.95億元，占陜西省文化產(chǎn)業(yè)增加值的比重達(dá)到2/3以上，產(chǎn)業(yè)支柱作用日益顯現(xiàn)。

1.文化產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模

以“建設(shè)文化大省中心城市、文化西安”為目標(biāo)，打造西安特色文化品牌。高水準(zhǔn)辦好“西洽會(huì)”、“文博會(huì)”等特色鮮明的會(huì)展活動(dòng)。通過政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作，精心組織“西安文化藝術(shù)節(jié)”、“中國(guó)西安文化周”等重要文化活動(dòng)，使這些活動(dòng)在西安及周邊地區(qū)乃至全國(guó)形成較大影響，成為西安文化建設(shè)的名牌項(xiàng)目。2014年西安接待海內(nèi)外游客1.2億人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入950億元，入選“年度國(guó)際游客滿意度最高中國(guó)旅游城市”，再次榮獲“最佳國(guó)內(nèi)旅游城市獎(jiǎng)”。成功舉辦首屆絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國(guó)際博覽會(huì)、西部文化產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)等大型展會(huì)175個(gè)，成交額達(dá)1207.5億元，被評(píng)為“2014中國(guó)十大影響力會(huì)展城市”。西安市一批重點(diǎn)工作成為全國(guó)亮點(diǎn)，被評(píng)為2014年度“中國(guó)領(lǐng)軍智慧城市”、“中國(guó)質(zhì)量魅力城市”和“中國(guó)最具文化軟實(shí)力城市”。根據(jù)“收入消費(fèi)曲線”估算，“十三五”期間西安市消費(fèi)品零售總額將達(dá)到3200億元，同比增長(zhǎng)12.8%，主要指標(biāo)增速在15個(gè)副省級(jí)城市中位居前列，處于發(fā)展速度第一方陣。西安市文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)已初具規(guī)模

2.文化產(chǎn)業(yè)政策逐步完善

“十三五”時(shí)期是西安加快建設(shè)國(guó)際化大都市的黃金時(shí)期，西安緊密結(jié)合的城市特點(diǎn)，準(zhǔn)確把握文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)的發(fā)展方向，及時(shí)制定和實(shí)施各項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)政策，有力指引文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。既發(fā)揮好了政府的指引作用，又充分發(fā)揮文化企業(yè)的主體作用，更發(fā)揮了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，堅(jiān)持政府主導(dǎo)力、企業(yè)主體力和市場(chǎng)基礎(chǔ)力“三力合一”。西安市按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、全市統(tǒng)籌、多元發(fā)展”的思路，以創(chuàng)意為核心、化為靈魂、科技為支撐，園區(qū)為依托，深入挖掘和展示傳統(tǒng)歷史文化，大力發(fā)展現(xiàn)代文化。完善文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度與政策，推進(jìn)文化資源的有效整合。運(yùn)用新興技術(shù)手段，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈。

3.文化體制改革步伐加快

西安是全國(guó)文化體制改革試點(diǎn)城市，“十二五”以來，已全面完成文化單位事轉(zhuǎn)企改革。西安話劇院、西安出版社等六家經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)企改制工作圓滿完成，市場(chǎng)主體得到進(jìn)一步壯大。西安市新華書店、西安市電影公司、西安秦腔劇院、西安話劇院、西安歌舞劇院、西安兒童藝術(shù)劇院、西安市豫劇團(tuán)、西安說唱藝術(shù)團(tuán)等8個(gè)文化企業(yè)由曲江文化產(chǎn)業(yè)投資（集團(tuán)）有限公司對(duì)其整合重組，極大地壯大了文化市場(chǎng)的主體，也為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

4.文化產(chǎn)業(yè)門類逐步齊全

近年來，西安市大力發(fā)展文化藝術(shù)業(yè)、創(chuàng)意設(shè)計(jì)業(yè)、出版發(fā)行業(yè)、游戲動(dòng)漫業(yè)、影視傳媒業(yè)、演藝娛樂業(yè)等六大文化產(chǎn)業(yè)，兼顧文化產(chǎn)業(yè)的核心層、外圍層和相關(guān)層，著力培育一批具有地域特色和廣闊市場(chǎng)的文化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。這六大行業(yè)是在符合西安市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展客觀條件的基礎(chǔ)上，由政府有重點(diǎn)地予以扶持而發(fā)展起來的。在“十二五”期間，六大重點(diǎn)行業(yè)增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛，并在體制機(jī)制、發(fā)展方法上面不斷創(chuàng)新，屢創(chuàng)佳績(jī)。其中現(xiàn)代旅游業(yè)涵蓋現(xiàn)代民族文化旅游、體驗(yàn)式休閑旅游、現(xiàn)代紅色文化旅游、生態(tài)旅游、會(huì)展旅游等以產(chǎn)業(yè)融合為主要特征的高附加值新業(yè)態(tài)。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)涵蓋互動(dòng)式文化體驗(yàn)、文化情景再現(xiàn)服務(wù)、電子廣告創(chuàng)意服務(wù)、文化動(dòng)漫、文化曲藝等新業(yè)態(tài)。休閑娛樂業(yè)涵蓋現(xiàn)代城市綠色休閑、主題式度假體驗(yàn)、生態(tài)健身、網(wǎng)絡(luò)游戲等業(yè)態(tài)。

5.民營(yíng)文化企業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁

截至“十二五”期間，從非公經(jīng)濟(jì)增加值占GDP比重增幅看，2015年非公經(jīng)濟(jì)占比為52.7%，比2010年提高3.0個(gè)百分點(diǎn)，年均提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。特別是在影視、動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲制作、文博等文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的重頭行業(yè)。經(jīng)過“十一五”、“十二五”的發(fā)展，西安市民營(yíng)文化力量無論從人員素質(zhì)，還是規(guī)模實(shí)力上，已經(jīng)成為西安文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一支不可或缺的重要力量。

二.西安市文化產(chǎn)業(yè)法律保障體系中存在的問題

通過政策扶持和政策引導(dǎo)，西安市文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖在西北地區(qū)略有成就，但在全國(guó)范圍來說，總量還很小，算不上文化大市，因此亟須分析法規(guī)政策在保障西安市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中到底存在那方面的問題，進(jìn)而有針對(duì)性地解決。

（一）西安市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法層面之檢視

1.注重政策指引，忽略立法的規(guī)范和保護(hù)。這是西安市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中與其他區(qū)域的共性特征。檢視立法層面，西安雖然制定了促進(jìn)和保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)的地方性法規(guī)，但多是基于對(duì)于上位法的細(xì)化和解讀，未能發(fā)揮享有的地方立法權(quán)的最大作用，使得西安市在“十二五”期間，文化產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，卻沒有相關(guān)的地方性法律法規(guī)予以規(guī)范和保護(hù)。雖然2015年修改后的立法法對(duì)于地方的立法權(quán)限有所限制，但西安作為中國(guó)歷史文化名城，有關(guān)歷史文化、歷史古跡保護(hù)方面的地方立法還是可以大膽嘗試的。以上種種，不可避免地導(dǎo)致了西安市目前在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政策強(qiáng)、法律法規(guī)弱的局面。

2.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中法制不健全，權(quán)威性不夠。近年來，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)方面的立法受“國(guó)家主義”思想影響嚴(yán)重，在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保護(hù)上沒有非常準(zhǔn)確切詳細(xì)的規(guī)定。如對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，相關(guān)法律只是在個(gè)別條文上有所涉及，而沒有文化產(chǎn)業(yè)的單獨(dú)立法，相關(guān)司法解釋更是不完備。同時(shí)，西安關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護(hù)的法規(guī)多以行政管理思維為主的政府規(guī)范性文件居多，促進(jìn)和保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策的數(shù)量仍然欠缺，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用十分有限。

（二）西安市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展司法保障的探討

從絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐來看，司法適用、司法解釋歷來被認(rèn)為是對(duì)立法的補(bǔ)充，即所謂的空隙立法。因此，探討司法制度環(huán)境對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護(hù)意義更為重要。

1.司法層面最難界定的是侵犯創(chuàng)意權(quán)利的問題。相比創(chuàng)意等知識(shí)產(chǎn)權(quán)而言，侵權(quán)行為法更注重的是對(duì)于物質(zhì)權(quán)利的保護(hù)，對(duì)于侵犯文化創(chuàng)意的侵權(quán)行為，國(guó)家缺乏有效的司法救濟(jì)制度，省市層面更是缺乏，這就導(dǎo)致了解決文化創(chuàng)意法律爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)于界定是否構(gòu)成侵權(quán)，侵權(quán)的客體、侵權(quán)的量化標(biāo)準(zhǔn)等在事實(shí)認(rèn)定上存在難度。尤其是當(dāng)文化產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)融合共生時(shí)，更加增加了司法認(rèn)定的難度，導(dǎo)致文化創(chuàng)意產(chǎn)品被侵權(quán)時(shí)，難以實(shí)施司法救濟(jì)。

2.文化產(chǎn)業(yè)侵權(quán)責(zé)任難以界定必然帶來侵權(quán)賠償不易確定的困境。我國(guó)立法受大陸法系立法思想的影響，對(duì)于侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)僅規(guī)定了應(yīng)當(dāng)賠償?shù)脑瓌t，但這只是法律上的原則性規(guī)定。但文化產(chǎn)業(yè)侵權(quán)的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，其實(shí)際的損失難以量化，對(duì)于保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意的所有權(quán)人利益保護(hù)極為不利，也嚴(yán)重挫傷其發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的積極性。

（三）西安市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策保障的不足

1.存在職責(zé)不清、管理體制不健全的問題。在文化、新聞出版和廣電部門合并之前，幾個(gè)部門之間往往職責(zé)權(quán)限不清，缺乏溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，使得有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的糾紛和侵權(quán)行為不能得到及時(shí)解決和處理。隨著新的西安市文化新聞出版廣電局的掛牌成立，多頭管理、職責(zé)不清的現(xiàn)象有所緩解，但旅游、文物等部門在項(xiàng)目開發(fā)論證、市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法方面與文化新聞出版廣電部門有時(shí)還存在沖突。就是在同一個(gè)部門內(nèi)，負(fù)責(zé)文化、廣電、出版的職能處室之間還存在繼續(xù)磨合、進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)的問題。