廣饒縣大王鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與思考延向前

楊勇

自2010年4月大王鎮(zhèn)被確定為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)以來(lái)，廣饒縣緊緊圍繞破解大王鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中體制機(jī)制障礙問(wèn)題，解放思想，大膽實(shí)踐，積極探索大王鎮(zhèn)行政管理體制改革的新途徑、新思路，促進(jìn)了大王鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

一、大王鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作實(shí)踐

（一）擴(kuò)大管理權(quán)限，強(qiáng)化政府功能。適應(yīng)大王鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)管理要求，2012年，按照“權(quán)責(zé)一致、依法下放、能放即放”的原則，通過(guò)委托、授權(quán)等方式，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)以及項(xiàng)目審批等方面縣級(jí)管理權(quán)限下放到了大王鎮(zhèn)。2015年，以推行行政權(quán)力清單工作為契機(jī)，按照“能下放、能接好、能提速”的原則，根據(jù)大王鎮(zhèn)加快發(fā)展需要、實(shí)際承接能力和各項(xiàng)下放權(quán)力作用發(fā)揮情況，對(duì)下放大王鎮(zhèn)的縣級(jí)行政管理事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范調(diào)整，編制了大王鎮(zhèn)行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確了各行政權(quán)力事項(xiàng)的實(shí)施依據(jù)、實(shí)施主體、責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形等內(nèi)容，并通過(guò)縣、鎮(zhèn)政府網(wǎng)站和縣編辦網(wǎng)站向社會(huì)公布。調(diào)整后，委托、授權(quán)大王鎮(zhèn)行使的行政權(quán)力事項(xiàng)共664項(xiàng)。通過(guò)集中培訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)等方式，組織開(kāi)展了下放權(quán)力運(yùn)行承接培訓(xùn)，確保了下放權(quán)力接得住、用得好。大王鎮(zhèn)投資350多萬(wàn)元建設(shè)了便民服務(wù)大廳，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、民生保障、計(jì)劃生育、財(cái)政惠民等32個(gè)領(lǐng)域127項(xiàng)行政審批服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)入便民服務(wù)中心集中辦理，實(shí)現(xiàn)了“一站式服務(wù)”。同時(shí)，大王鎮(zhèn)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)了便民服務(wù)中心，在各行政村建設(shè)了便民服務(wù)站，推動(dòng)惠農(nóng)政策、醫(yī)療保險(xiǎn)等10個(gè)方面的服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸，構(gòu)建起了以鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳為中心、社區(qū)便民服務(wù)中心為節(jié)點(diǎn)、村便民服務(wù)站為支撐的三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)系服務(wù)群眾“零距離”。

（二）優(yōu)化體制機(jī)制，提升履職效能。一是調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。按照“鎮(zhèn)區(qū)一體”模式綜合設(shè)置了大王鎮(zhèn)、大王經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)黨政工作機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位。目前，大王鎮(zhèn)設(shè)置了黨政辦公室、黨群工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、財(cái)政局、建設(shè)規(guī)劃局、環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、社會(huì)管理綜合治理辦公室等7個(gè)黨政工作機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法辦公室、大王經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)物流園管理辦公室等4個(gè)事業(yè)單位（不含教育、衛(wèi)生單位），核定行政編制65人、事業(yè)編制60人。二是規(guī)范派駐機(jī)構(gòu)管理。縣直部門(mén)所有派駐在大王鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)實(shí)行條塊結(jié)合、以鎮(zhèn)為主的考核管理機(jī)制，其主要負(fù)責(zé)人的任免須事先征得鎮(zhèn)黨委同意。大王鎮(zhèn)紀(jì)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的工作情況進(jìn)行不定期督查，及時(shí)向縣主管部門(mén)通報(bào)情況。自2012年以來(lái)，縣直相關(guān)部門(mén)根據(jù)大王鎮(zhèn)黨委建議對(duì)21名派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了調(diào)整。各縣直部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)自覺(jué)接受大王鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)度，積極參與了打非治違、拆違治亂、打霸治痞、項(xiàng)目推進(jìn)等重點(diǎn)工作。三是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。將大王鎮(zhèn)城鎮(zhèn)管理、規(guī)劃建設(shè)、土地管理、道路交通等4個(gè)領(lǐng)域276項(xiàng)的行政執(zhí)法工作予以整合，按照“鎮(zhèn)調(diào)劑、縣派駐”的原則，組建了鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)立了綜合執(zhí)法辦公室。2015年以來(lái)，鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦公室會(huì)同縣直部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查500多次，查處違法違規(guī)行為200多起。四是推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。對(duì)城鎮(zhèn)綠化管理、衛(wèi)生保潔、法律服務(wù)等適宜通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的公共服務(wù)和事務(wù)性、輔助性工作，均引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式進(jìn)行項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)，實(shí)現(xiàn)了由花錢(qián)養(yǎng)人向花錢(qián)辦事的轉(zhuǎn)變。

（三）建立激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)力保障。一是建立財(cái)政收入超收激勵(lì)機(jī)制。2010年—2012年，大王鎮(zhèn)上繳省級(jí)的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅增幅超過(guò)15%以上的部分，省級(jí)給予了全額返還；自2012年起，連續(xù)3年，在大王鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)形成的營(yíng)業(yè)稅市級(jí)以下留成部分全額給予了返還，個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅市級(jí)以下留成部分按50%的比例給予了返還；自2012年起，以2011年大王鎮(zhèn)財(cái)政上繳額度為基數(shù)，在大王鎮(zhèn)境內(nèi)實(shí)現(xiàn)的縣及縣以下稅收超收部分由大王鎮(zhèn)財(cái)政全額留成。在大王鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、防空易地建設(shè)費(fèi)縣及縣以下部分全額返還鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。2010年以來(lái)，大王鎮(zhèn)因財(cái)政體制調(diào)整增加財(cái)政收入9億元。二是安排專(zhuān)項(xiàng)扶持資金。為促進(jìn)大王鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，省、市、縣財(cái)政加大了專(zhuān)項(xiàng)配套資金扶持力度，共撥付大王鎮(zhèn)改革試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金1.148億元。三是優(yōu)化金融服務(wù)環(huán)境。大力支持國(guó)有、地方商業(yè)銀行在大王鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，大王鎮(zhèn)域內(nèi)銀行分支機(jī)構(gòu)已達(dá)到8家。鼓勵(lì)社會(huì)資本在大王鎮(zhèn)成立新型地方金融機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供金融服務(wù)。大王鎮(zhèn)域內(nèi)已成立興業(yè)民間資本管理公司、華泰小額貸款公司等8家新型地方金融機(jī)構(gòu)，2012年以來(lái)，累計(jì)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)106.13億元。積極引導(dǎo)大王鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資，改革以來(lái)實(shí)現(xiàn)融資79.6億元。

通過(guò)5年多的改革實(shí)踐，大王鎮(zhèn)基本建立了符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進(jìn)一步增強(qiáng)了大王鎮(zhèn)的發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和輻射帶動(dòng)能力。大王鎮(zhèn)生產(chǎn)總值由2011年的165億元增加到2016年的225億元；財(cái)政收入由2011年的4.352億元增加到2016年的10.336億元，年均增長(zhǎng)18.89%；城鎮(zhèn)化率由2011年的61.86%增加到2016年的69.3%；建成區(qū)面積由2011年的11.15平方公里增加到2016年的19.5平方公里。在2016年全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)排名中，大王鎮(zhèn)位列全國(guó)第68位，蟬聯(lián)山東省第1名。2017年1月，大王鎮(zhèn)被山東省政府確定為新生小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府履職中的問(wèn)題和建議

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府在職能上與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府區(qū)別較大，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量較大、人口密度和數(shù)量較大等特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府不僅承擔(dān)著“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)社會(huì)和諧”的職能，還承擔(dān)著更重的推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面任務(wù)，經(jīng)營(yíng)、管理城鎮(zhèn)也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能的顯著特點(diǎn)，在促進(jìn)工業(yè)與商貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加居民收入與強(qiáng)化公共服務(wù)、搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)管理等方面職能比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為突出。

（一）職權(quán)與責(zé)任不匹配。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等方面執(zhí)法權(quán)，但在實(shí)際工作上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等方面責(zé)任一點(diǎn)不少。以大王鎮(zhèn)為例，其常住人口和外來(lái)人口共18余萬(wàn)人，規(guī)模以上企業(yè)132家，鎮(zhèn)區(qū)道路達(dá)330公里，建成區(qū)面積19.2平方公里，鎮(zhèn)政府城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等方面的任務(wù)十分繁重。雖然改革試點(diǎn)時(shí)下放了部分管理權(quán)限，但由于是縣主管部門(mén)委托執(zhí)法，鎮(zhèn)政府執(zhí)法時(shí)仍需依靠縣主管部門(mén)，影響了行政效能。為此建議：一是按照“能下放、能接好、能提效”的原則繼續(xù)做好行政管理權(quán)限下放工作，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)能力；二是提高行政管理權(quán)限下放授權(quán)層級(jí)，以省政府名義明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)為下放權(quán)力實(shí)施主體，從而增強(qiáng)下放權(quán)力行使的權(quán)威性。

（二）人員編制與工作任務(wù)不適應(yīng)?！吧线吳l線(xiàn)，下邊一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作頭緒多、任務(wù)重，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)已與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際極不適應(yīng)。在改革試點(diǎn)中，雖然將大王鎮(zhèn)的行政編制、事業(yè)編制分別增加到了65名和60名，但具體到其所承擔(dān)的黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)管理、城鎮(zhèn)建設(shè)等工作任務(wù)上依然是捉襟見(jiàn)肘，在城鎮(zhèn)管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全執(zhí)法等不宜通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)解決的領(lǐng)域內(nèi)人員緊張的問(wèn)題更為突出。為此建議：一是在不突破省、市編制管理紅線(xiàn)的前提下，按照“先收后放、余缺調(diào)劑、重心下移”的原則，從省市部門(mén)、單位調(diào)劑一定數(shù)量的行政編制，重點(diǎn)用于充實(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)人員力量；二是統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，將能夠下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的政府部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行屬地管理，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織管理體制，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制緊張的矛盾，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作推進(jìn)創(chuàng)造條件。

（三）可支配財(cái)力與發(fā)展需要有差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)再小也不同于一個(gè)機(jī)關(guān)或企事單位，特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)總量越大，需要的財(cái)力支撐越大。大王鎮(zhèn)作為工業(yè)主導(dǎo)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)為主，對(duì)中央和省財(cái)政貢獻(xiàn)較大，稅收地方留成較少，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快、人口的不斷聚集，民生保障、公共服務(wù)等財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，加之當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、下放事權(quán)也需要相應(yīng)財(cái)力保障等，雖然改革試點(diǎn)以來(lái)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力不斷壯大，但財(cái)政緊張問(wèn)題依然突出并仍然束縛著其發(fā)展步伐。為此建議：一是省、市、縣政府進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以更好地壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力；二是加大財(cái)稅體制改革力度，完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相關(guān)的財(cái)政分成辦法，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可支配財(cái)力，以保證其又好又快發(fā)展。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人事管理制度缺乏活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的一級(jí)政府，直接面對(duì)生產(chǎn)一線(xiàn)、生活一線(xiàn)，其工作特點(diǎn)與縣級(jí)以上政府有很大的區(qū)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往同時(shí)兼具管理性和服務(wù)性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，傳統(tǒng)意義上農(nóng)技推廣、水利等技術(shù)服務(wù)職能已嚴(yán)重弱化，絕大部分事業(yè)人員所從事的工作管理性特點(diǎn)更為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員一方面因從事專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作少在技術(shù)職務(wù)晉升上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，另一方面因機(jī)構(gòu)規(guī)格低崗位工資晉升空間小，部分事業(yè)人員與公務(wù)員同樣從事管理工作卻得不到與公務(wù)員同樣的經(jīng)濟(jì)待遇，同時(shí)由于事業(yè)人員向公務(wù)員隊(duì)伍流動(dòng)渠道窄等原因，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員的工作積極性受到很大挫傷。為此建議：一是盡快建立事業(yè)單位管理崗位職員等級(jí)晉升制度，參照公務(wù)員職級(jí)并行實(shí)行事業(yè)單位管理人員“崗級(jí)并行”，擴(kuò)大事業(yè)單位管理人員崗位工資晉升空間；二是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理制度，按照《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕14號(hào)）要求，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔視野，注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，切實(shí)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性?！踝髡邌挝唬簭V饒縣編辦 E：YWJ

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