基層維穩(wěn)工作中的結(jié)構(gòu)與行動者

齊子鑒，孫柏瑛

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

基層維穩(wěn)工作中的結(jié)構(gòu)與行動者

齊子鑒，孫柏瑛

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

基層穩(wěn)定離不開穩(wěn)固的組織基礎(chǔ)。通過對三個基層案例的比較分析發(fā)現(xiàn)，一味地強(qiáng)調(diào)基層維穩(wěn)工作對體制資源依賴的不利影響，過分弱化維穩(wěn)制度結(jié)構(gòu)的剛性，并不利于形成不易打破的韌性穩(wěn)定。由此提出建立一個層級節(jié)制、秩序井然的制度基礎(chǔ)和有效的自主治理兼顧的“強(qiáng)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)行動者”維穩(wěn)模式。

結(jié)構(gòu)；行動者；制度基礎(chǔ)；戰(zhàn)略性群體；韌性穩(wěn)定

學(xué)界在我國政府維穩(wěn)體制及其技術(shù)的認(rèn)識方面，已經(jīng)積累了大量的學(xué)術(shù)成果，并形成了一定的共識，如維穩(wěn)體制的剛性、壓力型特點(diǎn)，維穩(wěn)成本高昂等，［1］但該領(lǐng)域的研究仍然存在一些不足。多數(shù)學(xué)者都注意到制度結(jié)構(gòu)對個人的選擇范圍和機(jī)會的限制，［2］注意到基層維穩(wěn)工作對體制內(nèi)資源和管控手段過分依賴，過分強(qiáng)調(diào)對維穩(wěn)對象的控制，以及對公眾有效參與和價值選擇的忽視，［3］但是很少有學(xué)者注意到行動者的主觀能動性對制度結(jié)構(gòu)的反作用。多數(shù)研究者都是通過觀察維權(quán)活動和社會泄憤事件，訪問維權(quán)人士來獲取資料，而來自政府方面的故事卻很少。［4］本文運(yùn)用“結(jié)構(gòu)與行動者”分析框架，通過案例比較考察基層組織權(quán)威構(gòu)建過程對維穩(wěn)工作績效的影響，發(fā)現(xiàn)過于強(qiáng)調(diào)弱化維穩(wěn)體制剛性并不利于基層政權(quán)維護(hù)社會穩(wěn)定。認(rèn)為維穩(wěn)工作既需要有充分尊重民眾利益訴求和基層干部地方性知識的柔性策略，也需要有穩(wěn)固的組織基礎(chǔ)保障。由此提出建立一個層級節(jié)制、秩序井然的制度基礎(chǔ)和有效的自主治理兼顧的“強(qiáng)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)行動者”維穩(wěn)模式。

一、概念界定和理論框架

（一）基本概念界定

所謂結(jié)構(gòu)指的是社會再生產(chǎn)過程中反復(fù)涉及到的規(guī)則和資源。［5］行動者是具有自主權(quán)的行動主體，能夠進(jìn)行計(jì)算和操作，能夠適應(yīng)環(huán)境并作出回應(yīng)。［6］早期關(guān)于結(jié)構(gòu)和行動者的討論存在著二元對立：客體主義認(rèn)為結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和特點(diǎn)形塑著人們的生存策略，限制著個體的行動范圍。主體主義則強(qiáng)調(diào)行動者的多種身份，多種可調(diào)動的資源以及自由的行動能力。吉登斯明確提出，結(jié)構(gòu)并不是只具有制約作用的“外在物”，它以具體方式出現(xiàn)在實(shí)踐活動中，并作為記憶痕跡，導(dǎo)引著具有認(rèn)知能力的行動者的行為。吉登斯的觀點(diǎn)是，結(jié)構(gòu)與行動者的關(guān)系是二重性（duality），而不是二元（dualism）。海伊（Colin Hay）則進(jìn)一步指出二者是相互構(gòu)成的。行動者的策略行動一方面能改變既定結(jié)構(gòu)的背景，同時也有助于能動者的策略學(xué)習(xí)，這種學(xué)習(xí)改變了他的偏好和利益觀念，［7］結(jié)構(gòu)為行動者提供了行動的邊界和規(guī)則，但行動者在行動中所展示的能動性會在某種程度上調(diào)整甚至重構(gòu)結(jié)構(gòu)。本文的“結(jié)構(gòu)與行動者”分析框架正是基于這種“互構(gòu)論”。［8］

關(guān)于地方行動者如何把自己的思想、認(rèn)知、利益帶入執(zhí)行過程的研究，主要有兩個取向。一是“惡性的”能動性，如地方行動者在多重任務(wù)、多重壓力下產(chǎn)生的行政關(guān)系人緣化、維護(hù)群體私利的“共謀”行為，［9］糊弄上級的“權(quán)力運(yùn)作劇場化”行為等；［10］二是“良性的”能動性，即地方核心行動者靈活地運(yùn)用政策自由裁量空間，依靠政治智慧和能力膽識，為地方發(fā)展做出貢獻(xiàn)。［11］德國學(xué)者托馬斯·海貝勒和舒耕德等人認(rèn)為，上述研究只是靜態(tài)描述了地方派系和利益同盟，而地方行動者的旨趣、行為和認(rèn)同意識是隨著制度約束和文化模式的不斷變化而變化的。無論“良性的”還是“惡性的”能動性都不是短期利益行為，地方行動者是從戰(zhàn)略高度展開行動以維護(hù)他們共同利益的戰(zhàn)略性群體。戰(zhàn)略能動性（其戰(zhàn)略性表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)班子協(xié)調(diào)和統(tǒng)一其所在群體的行為能力）和集體認(rèn)同意識是戰(zhàn)略性群體的主要特征。

本文借用“戰(zhàn)略性群體”這一概念，［12］從戰(zhàn)略能動性和集體認(rèn)同意識兩個維度考察行動者。為了能更為清晰地觀察到行動者和結(jié)構(gòu)的互構(gòu)過程，同時也是基于案例的可比性，我們抽取了權(quán)力和責(zé)任的分配、維穩(wěn)工作機(jī)制、體制吸納三個要素來考察基層維穩(wěn)工作的制度基礎(chǔ)。所謂體制吸納，是指執(zhí)政黨通過行之有效的制度設(shè)計(jì)和方法策略，將社會精英和新階層人士吸納入既有的體制，使其能為體制所用，進(jìn)而整合各種資源，推進(jìn)發(fā)展和治理的過程。［13］

（二）分析框架和研究設(shè)計(jì)

1.基層組織中“結(jié)構(gòu)與行動者”的互構(gòu)與社會穩(wěn)定

于建嶸把社會穩(wěn)定區(qū)分為剛性穩(wěn)定和韌性穩(wěn)定兩個維度，認(rèn)為對政治權(quán)力的排他性、封閉性和僵硬穩(wěn)定的追求和強(qiáng)化，最終可能因不能承擔(dān)不斷遞增的巨大社會政治成本而導(dǎo)致政治統(tǒng)治的斷裂和社會管治秩序的失范。要有效地防范可能出現(xiàn)的失范，需要在保持宏觀結(jié)構(gòu)剛性的同時，變壓力體制為參與體制，增進(jìn)微觀和中觀結(jié)構(gòu)的韌性。通過將民眾的利益訴求內(nèi)化為制度性參與，使“剛性穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)開放的、動態(tài)的、和平而有序的、具有強(qiáng)大自我修復(fù)功能的“韌性穩(wěn)定”。［14］

以“韌性穩(wěn)定”為維穩(wěn)的邏輯起點(diǎn)，研究者多主張積極探索“多元協(xié)作式”的社會治理模式，構(gòu)建基層政府維護(hù)社會穩(wěn)定的長效機(jī)制，以“弱權(quán)力、強(qiáng)回應(yīng)”為理想的維穩(wěn)模式。其可能的缺陷在于忽視了以下幾個問題：一是注重吸納體制外行動者及其資源，卻忽視了體制內(nèi)行動者的統(tǒng)合能力和創(chuàng)新能力。二是放大了權(quán)力和規(guī)則的壓迫性和束縛性，忽視了權(quán)力、資源和規(guī)則提供的行動能力。事實(shí)上，沒有任何一個社會領(lǐng)域中的行動者，能夠全然漠視與自己行動能力相關(guān)的事情。如果失去了結(jié)構(gòu)提供的行動能力，他們反而變成了被動的、他人手中的工具。［6］三是缺乏權(quán)力和規(guī)范約束的“多元協(xié)作”，有可能造成行動者不斷強(qiáng)化和鞏固個人動機(jī)的合理性，規(guī)避正式規(guī)范的制約甚至與之對抗。這不僅不利于建立具有韌性的長效機(jī)制，反而會破壞制度和組織結(jié)構(gòu)的維持。因此，我們修正“弱權(quán)力，強(qiáng)回應(yīng)”模型，提出一個新的分析框架（見表1）。

表1 結(jié)構(gòu)和行動者對社會穩(wěn)定的影響

如表1所示，制度基礎(chǔ)（結(jié)構(gòu)）和戰(zhàn)略性群體（行動者）的戰(zhàn)略能動性及集體認(rèn)同意識相互加強(qiáng)的“強(qiáng)結(jié)構(gòu)—強(qiáng)行動者”模式，更容易實(shí)現(xiàn)韌性穩(wěn)定。單純強(qiáng)調(diào)制度基礎(chǔ)或單純強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性群體的戰(zhàn)略能動性及集體認(rèn)同意識，都會形成易于打破的剛性穩(wěn)定。而在二者都缺失的情況下，則很容易產(chǎn)生社會管治秩序的失范，我們稱之為易碎的穩(wěn)定。

2.樣本選擇和研究方法

本文選擇K市Y鎮(zhèn)管理區(qū)，N市L路街道X社區(qū)， S市S村，三個樣本進(jìn)行案例比較。三個案例的共同特點(diǎn)是同為少數(shù)民族聚居區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對落后，貧困人口較多，且有一定數(shù)量的刑滿釋放人員，我們將這些要素作為“穩(wěn)定變量”暫時不予考慮。對鎮(zhèn)的管理區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)和村的“結(jié)構(gòu)”與“行動者”的“最大差異”進(jìn)行比較研究，進(jìn)而分析結(jié)構(gòu)與行動者的差異對維穩(wěn)工作和當(dāng)?shù)貙?shí)際穩(wěn)定情況的影響。三個案例共同的“穩(wěn)定變量”和迥異的制度基礎(chǔ)、不同的行動者群體保證了案例的可比性。信息來源通過訪談獲得，訪談對象為社區(qū)書記、鎮(zhèn)黨委書記、駐村干部以及當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>

二、案例的比較分析

（一）Y鎮(zhèn)的剛性穩(wěn)定

1.具有強(qiáng)內(nèi)聚力的戰(zhàn)略性群體

戰(zhàn)略能動性。Y鎮(zhèn)現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記是本地人，熟悉當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗，具有很強(qiáng)的統(tǒng)合協(xié)調(diào)能力，在當(dāng)?shù)厣鐣^高。鎮(zhèn)上五個“管理區(qū)”負(fù)責(zé)人 “政治上可靠”的標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格篩選。當(dāng)?shù)鼗鶎右话愣紩x擇低保戶和特困戶作為“十戶長”、“信息員”充實(shí)干部隊(duì)伍，以應(yīng)對人數(shù)不足。但Y鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)為農(nóng)村熟人社會里，低保戶和特困戶作為弱勢群體，說話都沒有底氣，無法實(shí)施管理。管理區(qū)的“十戶長”和“信息員”是由“管理區(qū)”負(fù)責(zé)人挑選的能勝任管理者角色、有一定社會威望且政治上可信的人。十戶長、信息員一年有1200元的政策補(bǔ)貼。鎮(zhèn)政府在此基礎(chǔ)上加100元基本補(bǔ)貼，并自籌其他補(bǔ)貼和獎金。鎮(zhèn)黨委嚴(yán)格把關(guān)打造的戰(zhàn)略性群體，忠誠度高，內(nèi)聚力強(qiáng)，這保證了集體行為的一貫性和執(zhí)行力度。

集體認(rèn)同意識。行為的一貫性和執(zhí)行力度不僅來自正式干部隊(duì)伍組成的戰(zhàn)略性群體。Y鎮(zhèn)干部還積極吸納社會力量，爭取群眾配合。Y鎮(zhèn)干部特別注重和地方有名望的長者和宗教人士做朋友，傾聽他們的心聲，對他們對政府工作的協(xié)助配合及其做出的突出貢獻(xiàn)表示肯定。對于刑滿釋放人員等特殊人員，Y鎮(zhèn)干部會根據(jù)日常表現(xiàn)，和對幫教活動的配合情況，做到以情感化，用情交流，消除對刑滿釋放人員等特殊人員的歧視。另外，鎮(zhèn)黨委通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)貧困人口更容易受到不法分子煽動利用，出事兒就撂荒逃跑，所以優(yōu)先解決這些人的土地問題、低保問題、孩子上學(xué)問題等困難。通過在人際關(guān)系上盡量消除身份和地位差距，和一定的物質(zhì)利益保障，Y鎮(zhèn)戰(zhàn)略性群體的集體認(rèn)同感比較高。

2.非正式制度主導(dǎo)的制度基礎(chǔ)

權(quán)力和職責(zé)的分配。Y鎮(zhèn)黨委書記本人牽頭設(shè)計(jì)了當(dāng)?shù)靥厣摹皟蓲煦^”制度：即和宗教教職人員掛鉤，和少數(shù)民族干部相掛鉤。宗教教職人員作為“非黨基層干部”，享受國家待遇補(bǔ)貼，承擔(dān)“專設(shè)宗教活動負(fù)責(zé)人”的義務(wù)。宗教教職人員是與宗教活動相關(guān)問題的直接責(zé)任人。少數(shù)民族干部則是相關(guān)民族問題的直接責(zé)任人。少數(shù)民族干部應(yīng)該積極了解其老家的社情民意，積極地向組織匯報(bào)相關(guān)情況。鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，不可能什么也沒聽到，什么也沒看到，不做匯報(bào)本身就表明有問題。

工作流程。近年來，Y鎮(zhèn)的非法宗教活動開始增加，制止非法宗教活動成為地方考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。Y鎮(zhèn)黨委書記在接受訪談時表示許多非法宗教活動在觸犯刑法的犯罪事實(shí)發(fā)生之前很難甄別，加之當(dāng)前法律尚沒有提供有效的遏阻和預(yù)防措施，基層處理在處理類似問題很棘手。Y鎮(zhèn)不得已制定了自己的一套預(yù)防和控制機(jī)制：組織民族宗教政策和相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)班，讓群眾認(rèn)清非法宗教活動的危害。除此之外，Y鎮(zhèn)還制定了主要領(lǐng)導(dǎo)第一時間處理的制度。“問題出不出，誰也不能預(yù)料。人在不在，結(jié)果會有很大不同?！敝饕I(lǐng)導(dǎo)一定要保證在崗，第一時間處置。Y鎮(zhèn)黨委書記特別提到2010年一起交通事故，漢族司機(jī)撞死了少數(shù)民族群眾。正是因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)第一時間在現(xiàn)場迅速處置，才防止了事態(tài)擴(kuò)大和被煽動利用。

體制吸納。如前所述，Y鎮(zhèn)十分注重吸納宗教人士等社會力量進(jìn)入既有的體制，參與治理。雖然當(dāng)?shù)剡€有一些大學(xué)生村官，但上級經(jīng)常會從基層遴選干部，大學(xué)生村官的流動性很大。Y鎮(zhèn)先后10名大學(xué)生村官剛培養(yǎng)出來全被遴選，或考公務(wù)員、事業(yè)編離開了基層?！吧厦鎻膩聿幌聛怼焙痛髮W(xué)生村官的流動性，倒逼了當(dāng)?shù)馗鼉A向于培養(yǎng)社會力量。其優(yōu)勢是保證了干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性和行動的一致性，劣勢是增加了風(fēng)險：基層社會解決糾紛和處理事務(wù)具有很強(qiáng)的鄉(xiāng)土性（非科層性、非規(guī)范性）。［15］很多情況下不是憑借中央政策和國家法律來辦事，是依靠行動者軟硬兼施的智慧。而既有社會勢力背景，又善于做群眾工作，還不貪占集體利益的人，畢竟少之又少。這就存在著能人治村變狠人、惡人治村的風(fēng)險。

Y鎮(zhèn)當(dāng)前處于歷史上最穩(wěn)定的時期。但是Y鎮(zhèn)戰(zhàn)略性群體的鄉(xiāng)土性和治理的非規(guī)范性存在著隱患。Y鎮(zhèn)實(shí)行的非正式制度其實(shí)削弱了正式制度的基礎(chǔ)，有些措施甚至可能和法律相抵觸。一旦遭遇合法或不合法的抗?fàn)?，不僅影響社會穩(wěn)定，很有可能會傷害到政府的公信力和合法性。屬于典型的戰(zhàn)略能動性及集體認(rèn)同意識強(qiáng)，但制度基礎(chǔ)弱的剛性穩(wěn)定。

（二）S村易碎的穩(wěn)定

1.缺乏內(nèi)聚力的戰(zhàn)略性群體

S村缺乏具有協(xié)調(diào)和統(tǒng)合能力的領(lǐng)袖式的人物，集體認(rèn)同意識也很弱。當(dāng)?shù)貪h族干部僅有一名懂民族語言，面對少數(shù)民族群眾，工作開展難度很大。通常村兩委只有在應(yīng)付上級檢查時才因?yàn)榫哂泄餐鏁簳r團(tuán)結(jié)在一起，村里很難形成長遠(yuǎn)的行動策略。另外上級對S村的政策執(zhí)行能力也沒有很高的預(yù)期，S村的干部對晉升期待也很低，開展工作缺乏動力。作為軟弱渙散村，上級機(jī)關(guān)自2014年開始下派駐村干部。駐村干部的到來改變了S村戰(zhàn)略性群體的格局。村干部一方面有了駐村干部撐腰，開始敢于發(fā)聲和做事。另一方面又擔(dān)心駐村干部總有走的一天，工作依然畏首畏尾。

2. 脆弱的制度基礎(chǔ)

權(quán)力和責(zé)任的分配。S村領(lǐng)導(dǎo)班子成員合計(jì)8人，全村黨員合計(jì)16人，其中干部黨員9人，普通黨員7人（全部為退休黨員）。S村兩委矛盾比較突出：黨支部以漢族干部為主，時隔幾年就會發(fā)生更迭，在群眾當(dāng)中威望不高。過去當(dāng)?shù)卦?jīng)一度發(fā)生一件看似離奇的事情，村里的大小會議經(jīng)常會以語言不通為由，不給黨支部書記發(fā)言權(quán)。群眾自治組織由當(dāng)?shù)刈彘L把持，族長通過實(shí)際掌握評選先進(jìn)和分配發(fā)放扶貧物資——這個一窮二白的地方“最核心”的權(quán)力，在群眾中有很大的影響力。S村正式的權(quán)力和組織權(quán)威的低下，造成當(dāng)?shù)匕ā胺制鼞簟钡木W(wǎng)格化維穩(wěn)工作制度在內(nèi)的許多制度建設(shè)都基本流于形式。

體制吸納。S村不僅沒有有效動員社會精英和團(tuán)體參與治理，體制內(nèi)也面臨高素質(zhì)人才匱乏的問題。當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為造成這種現(xiàn)象主要的原因是2004年開展的“合村并組”。合村并組造成包括醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)建設(shè)在內(nèi)的各種資源都面臨重新分配。該村在合村并組后的10年內(nèi)幾乎沒有任何基礎(chǔ)建設(shè)投入，人才也大量外流。該村面臨“里面的人不想留，外面的人不愿意來”的嚴(yán)峻問題。

工作機(jī)制。近年來，上級對維穩(wěn)工作任務(wù)要求越來越高，越來越細(xì)。一是對長期外出人員落實(shí)“雙向”管理制度，詳細(xì)建檔，必須有外出地村委會、居委會證明和托管手續(xù)，掌握其身份證號碼、外出時間、聯(lián)系方式、從事職業(yè)、詳細(xì)居住地址、居住證復(fù)印件等，做到管理上不留死角；二是對刑滿釋放人員等特殊人員及其親屬定期走訪，開展一對一幫扶活動；三是加強(qiáng)維穩(wěn)制度建設(shè)，將村分為10個片區(qū)，干部分片包干，堅(jiān)持每10天走訪一遍、召開一次維穩(wěn)形勢研判會；每15天開展一次矛盾糾紛排查工作；領(lǐng)導(dǎo)干部24小時值班，及時處置各種維穩(wěn)隱患。基層干部反應(yīng)落實(shí)這些工作有很大的難度。大量的無戶籍人員加上包庇、瞞報(bào)現(xiàn)象的存在，給“雙向管理”的實(shí)現(xiàn)帶來很大困難。而上級委派的工作組入駐之前，連隊(duì)的戰(zhàn)略性群體內(nèi)部缺乏內(nèi)聚力，行動缺乏一致性，更導(dǎo)致許多工作停留在書面報(bào)告上，實(shí)際工作很難開展。

通過案例分析我們發(fā)現(xiàn)S村正式的制度的運(yùn)行面臨很大障礙。維穩(wěn)工作的開展基本只能停留在形式上，而戰(zhàn)略性群體內(nèi)部沖突遠(yuǎn)大于合作。在我們選取的三個案例當(dāng)中，S村近年來有多名當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c暴力刑事犯罪和非法宗教活動，維穩(wěn)形勢最為嚴(yán)峻。

（三）韌性穩(wěn)定

1.穩(wěn)定、合作的戰(zhàn)略性群體

戰(zhàn)略性能動性。X社區(qū)書記雖然是漢族，不懂少數(shù)民族語言，但長期的崗位經(jīng)歷賦予了其做群眾工作的豐富經(jīng)驗(yàn)。其中最重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是始終牢記上級對社區(qū)的工作要求是維護(hù)穩(wěn)定、社會管理、服務(wù)群眾，實(shí)際工作中把工作重點(diǎn)順序顛倒過來，改為服務(wù)群眾優(yōu)先。社區(qū)書記本人帶頭定期走訪入戶，堅(jiān)持噓寒問暖、以情動人，在干部隊(duì)伍和群眾中積累了較高的威信。社區(qū)充分了發(fā)揮“五站兩室一中心一所”（即社區(qū)成立的勞動保障事務(wù)所、社區(qū)服務(wù)中心、計(jì)劃生育指導(dǎo)站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)文化體育教育站、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)站和司法警務(wù)室、信訪接待室）的作用：勞動保障事務(wù)所積極為流動人員介紹工作；社區(qū)文化體育教育站不僅僅是圖書館和講座課堂，還是務(wù)工人員子女午休和自習(xí)的場所；社區(qū)服務(wù)站主動承擔(dān)了快遞和郵件的收發(fā)點(diǎn)，解決了郵遞員經(jīng)常找不到門牌號的問題。服務(wù)到位了，群眾服從管理、配合管理、參與管理的意愿就更高，當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)工作開展地相對更順利。在訪談過程中可以感受到相較于前兩個案例，X社區(qū)干部待人熱情，工作士氣更高。我們認(rèn)為這主要得益于社區(qū)服務(wù)群眾的共同愿景，社區(qū)書記長期在任積累的威望，及其統(tǒng)合能力和示范作用。

集體認(rèn)同意識。在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和地方宗族勢力、權(quán)力和地位的競爭往往很復(fù)雜。少數(shù)民族聚居地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和民族文化的多元往往會帶來戰(zhàn)略性群體內(nèi)部團(tuán)結(jié)的不確定性。但是X社區(qū)干部和巷道長、樓道長屬于同一個嚴(yán)密的等級體制，他們要長期面對計(jì)劃生育、青少年教育、治安保衛(wèi)、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等各類政府部門委辦任務(wù)及各種考核。這客觀上要求他們?yōu)橥瓿扇蝿?wù)而緊密的團(tuán)結(jié)在一起，在一定程度上形成了相互依存的共生關(guān)系。X社區(qū)沒有強(qiáng)勢的宗族勢力或地方能人，相似的社會地位、相近的生活方式、以及社區(qū)經(jīng)常開展的集體文化娛樂活動增強(qiáng)了社區(qū)干部的相互認(rèn)同及信任。X社區(qū)也有自己的劣勢，一是大量委辦任務(wù)增加了工作負(fù)擔(dān)、擠壓了自我管理的空間；二是缺乏地方能人導(dǎo)致社區(qū)缺少了可利用的體制外資源。但是X社區(qū)相對穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)彌補(bǔ)了這兩點(diǎn)不足。

2.穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)

體制吸納和職責(zé)分配。X社區(qū)工作人員基本都是按照正規(guī)程序選拔錄用的。社區(qū)工作人員22名，其中：正式干部13人、聘用3人、4050人員6人。社區(qū)民警1人、社區(qū)協(xié)警員2人。社區(qū)黨支部現(xiàn)有黨員15人，其中居民黨員11人。2010年以來，社區(qū)還在“兩新組織”（個體商戶等非公有制經(jīng)濟(jì)組織）加強(qiáng)綜治機(jī)構(gòu)建設(shè)，吸納低保戶、個體商戶等擔(dān)任社區(qū)的樓道長、巷道長和信息員，加強(qiáng)群防群治隊(duì)伍建設(shè)，開展群防群治工作。社區(qū)的權(quán)力職責(zé)分配基本建立在正式的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。社區(qū)成立的“五站一所一中心”，專業(yè)職能人員各司其職。社區(qū)的物防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和群防群治隊(duì)伍的待遇問題也有N市財(cái)政支撐，包括聘用人員、協(xié)警、4050人員和樓道長、巷道長的工資待遇都已納入N市的財(cái)政預(yù)算，并且專門從武裝部和公安部門抽調(diào)人員，配齊配強(qiáng)了專門負(fù)責(zé)綜治工作的副主任，并定期開展崗位培訓(xùn)輪訓(xùn)工作。

工作機(jī)制。在社會管理工作方法上，N市的社區(qū)采用“四知四清四掌握”工作機(jī)制（“四知”：對轄區(qū)常住居民家庭知基本情況、知家庭經(jīng)濟(jì)就業(yè)情況、知家庭成員政治表現(xiàn)、知家庭成員遵紀(jì)守法情況?！八那濉保簩爡^(qū)人口做到居民就業(yè)情況清、重點(diǎn)人員情況清、流動人口情況清、貧困群體情況清。“四掌握”：對轄區(qū)做到掌握基本情況及社情動態(tài)、掌握宗教管理狀況、掌握熱點(diǎn)難點(diǎn)問題、掌握各類積極分子發(fā)揮作用情況），全面掌握社區(qū)的基本情況，社會關(guān)系和熱點(diǎn)難點(diǎn)問題?！八闹那逅恼莆铡惫ぷ鳈C(jī)制并非N市原創(chuàng)，在有些地方，該機(jī)制被認(rèn)為是社區(qū)工作人員背誦大量社區(qū)人員基本資料的表面形式工作，是社區(qū)工作的一項(xiàng)負(fù)擔(dān)。但N市的社區(qū)將該機(jī)制和網(wǎng)格化管理結(jié)合起來：樓道長和巷道長對自己樓道和巷道市的人本身就很熟悉，“四知四清四掌握”只是通過定期走訪入戶得到更深入的了解和動態(tài)更新。該工作機(jī)制的可預(yù)計(jì)性高，完成難度小，因此工作人員貫徹執(zhí)行的積極性也比較高。另外值得注意的是，“五站一所一中心”的制度建設(shè)和“四知四清四掌握”的工作機(jī)制都是基層自主創(chuàng)新的管理方式，后期上升為正式制度逐漸推廣。這種對基層自主權(quán)和創(chuàng)新性的尊重，大大提高了基層工作者的滿意度。

X社區(qū)依靠正式的制度渠道獲得的資源，讓當(dāng)?shù)厝罕姲鲃尤丝?，享受到了城市文明和公共服?wù)帶來的便利。城鄉(xiāng)結(jié)合部的村民和流動人口逐漸的融入到了城市當(dāng)中。主要精力投入到務(wù)工經(jīng)商，勤勞致富，受非法宗教的影響大大降低。轄區(qū)自1997年以來沒有發(fā)生過群體性事件或惡性刑事案件，年均非法宗教活動不足兩起。

三、結(jié)論和討論

研究者們往往將結(jié)構(gòu)的規(guī)范和約束與行動者的主觀能動性對立起來，從而面臨二難選擇：一方面，擔(dān)心維穩(wěn)工作考核一票否決等制度剛性造成基層過于追求“剛性穩(wěn)定”，有可能激化社會矛盾；另一方面又認(rèn)為基層政權(quán)多與地方強(qiáng)人形成妥協(xié)關(guān)系，對上級采取印象管理和選擇性執(zhí)行的策略，需要加強(qiáng)制度剛性約束。本文認(rèn)為制度基礎(chǔ)的形成過程和行動者集體意識的統(tǒng)合過程，共同影響著組織權(quán)威的強(qiáng)弱和組織行動效率的高低，問題的關(guān)鍵不在于單獨(dú)加強(qiáng)某一個因素，而是尋找二者之間的內(nèi)在一致性，達(dá)到一種平衡。本文的三個案例當(dāng)中（見表2）只有X社區(qū)既具備層級節(jié)制、 秩序井然的制度基礎(chǔ)，又具備內(nèi)部成員合作的集體認(rèn)同意識和戰(zhàn)略能動性。這一方面得益于社區(qū)書記的統(tǒng)合能力、對規(guī)范和資源的有效利用。另一方面，N市存在基層自發(fā)的管理創(chuàng)新舉措上升為正式制度的通道。正式制度和非正式制度的有機(jī)結(jié)合，增加了制度對環(huán)境的適應(yīng)性和權(quán)威性。

解決基層維穩(wěn)問題，應(yīng)該做到治理人才瓶頸和優(yōu)化制度平臺、權(quán)力資源配置兼顧并舉。一是要尊重基層干部的地方性知識，發(fā)揮基層干部統(tǒng)合領(lǐng)導(dǎo)班子和凝聚人心的重要作用。二是要建立正向激勵基層公務(wù)員的措施，吸引和留住更多的高素質(zhì)人才到基層從事公共事務(wù)管理。三是要在一定限度和范圍內(nèi)開放利益表達(dá)通道，采集不同利益訴求、吸納多元的力量進(jìn)入公共事務(wù)管理，有機(jī)整合利益，平衡利益關(guān)系。四是繼續(xù)完善依法治理、財(cái)政資源分配、人力資源開發(fā)和民族團(tuán)結(jié)政策等制度，為基層治理能力的提升提供體制、機(jī)制和資源保障。在鞏固基層組織治權(quán)的同時，要避免權(quán)、責(zé)、能不匹配和行政壓力過大，以免造成行動者不斷強(qiáng)化和鞏固個人動機(jī)的合理性，形成利益同盟規(guī)避正式規(guī)范的制約，甚至與制度規(guī)范對抗的情況出現(xiàn)。

表2 三個案例當(dāng)中結(jié)構(gòu)與行動者的比較

抽象的規(guī)范只有通過行動者有組織的合作行為來落實(shí)才具有意義。組織是行動者采取合作行為的中介和基礎(chǔ)。當(dāng)前關(guān)于維穩(wěn)工作體制及技術(shù)的研究討論多集中于如何完成從政治化、行政化向法治化、專業(yè)化的轉(zhuǎn)變。對于如何加強(qiáng)和鞏固基層組織基礎(chǔ)從而提升基層維穩(wěn)的基礎(chǔ)性能力，還有很大的研究空間。

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編輯：邵西梅

C939

A

2095-7238（2017）03-0016-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.003

2016-11-25

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基層政府社會管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（11＆ZD032 ）的階段性成果；同時受中國人民大學(xué)行政管理國家重點(diǎn)學(xué)科基金資助和中國人民大學(xué)“985工程”支持。

齊子鑒（1985-），男，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榛鶎由鐣卫恚粚O柏瑛（1963-），女，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、行政管理學(xué)系主任，主要研究方向?yàn)楣步M織、地方治理與地方政府管理、基層社會管理、公共部門人力資源開發(fā)與管理。