道臺(tái)的銀兩：清末寧紹臺(tái)道收支初探

徐 楊

道臺(tái)的銀兩：清末寧紹臺(tái)道收支初探

徐 楊

1906年初，寧紹臺(tái)地區(qū)的商人以寧波商會(huì)的名義，向時(shí)任浙江巡撫張?jiān)鴶l(fā)函控訴寧紹臺(tái)道高英侵吞稅釐數(shù)萬(wàn)兩，該事件終以高英稱病去職而落幕。從公佈的收支狀況來(lái)看，清末地方官員確有龐大的非正式收入，並以此應(yīng)對(duì)日漸繁複的公務(wù)。透過(guò)此事亦可知，清末道員職能龐雜，與現(xiàn)代官僚體制存在著明顯的捍格之處。“治官”勝過(guò)“治民”的“中層”特質(zhì)使得晚清以降道制存廢無(wú)常，反映了地方行政在層級(jí)取捨上的困境。

關(guān)鍵詞： 清末 寧紹臺(tái)道 收支

光緒三十一年十二月十三日(1906年1月7日)，時(shí)任浙江巡撫張?jiān)鴶盏揭环鈱幉ㄉ虝?huì)的控訴函件，內(nèi)稱寧紹臺(tái)道高英到任以來(lái)，*高英(1837—？)，字與卿，江蘇江寧人，由監(jiān)生投效軍營(yíng)，以軍功保至知縣。在浙爲(wèi)官多年，歷任蕭山縣令、龍游縣令、杭州東塘海防同知、臺(tái)州知府、寧波知府，光緒三十年(1904)擢升寧紹臺(tái)道。“無(wú)利不搜，無(wú)錢不要，只顧自飽，不管人家性命”；侵吞寧波常關(guān)收入“四萬(wàn)數(shù)千元之鉅”。*《寧紹臺(tái)三府紳商爲(wèi)現(xiàn)任寧紹臺(tái)道高英牟利搜刮事公稟憲臺(tái)文》，《張?jiān)鴶畽n十二》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(100)，鄭州，大象出版社，2011年，頁(yè)391—392。接到該函後，張?jiān)鴶S即飭文寧紹臺(tái)道高英，但並未提及紳商控訴一事，只稱“以本部院所聞該道經(jīng)管常關(guān)各口，歲收尚不止此數(shù)，未必盡爲(wèi)書吏等所侵蝕”；令其“將出入各款和盤托出，據(jù)實(shí)開報(bào)，毋得稍有隱飾”。*《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無(wú)隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹?，《張?jiān)鴶畽n十一》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(99)，頁(yè)136。此時(shí)的寧紹臺(tái)道高英年近七十，上任已一年有餘。他接到撫署飭文後即與幕僚商議，將道臺(tái)衙門的收支數(shù)目造冊(cè)上稟。*道在清代官僚體制中較爲(wèi)特殊，它由布按兩司派駐地方的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)逐步演變成固定的地方行政單位；同時(shí)，道亦常被用來(lái)因應(yīng)臨時(shí)性突發(fā)性之事故。總的來(lái)看，道可以分爲(wèi)行政型與專業(yè)型兩種類型。行政型道主要爲(wèi)分守道、分巡道。清初，設(shè)布政使左右參政、參議，駐守一地，專掌錢穀，稱爲(wèi)“守道”；設(shè)按察使副使、僉事，分巡一地，專掌刑名，稱爲(wèi)“巡道”。但隨著時(shí)間的推移，兩者的職掌逐漸趨同。專業(yè)型道主要爲(wèi)督糧道、河工道、鹽法道、海關(guān)道等，此類道主管賦稅、水利、鹽務(wù)等事務(wù)，在職掌上具有專業(yè)性。行政型與專業(yè)型道並非涇渭分明，行政型道常兼管專業(yè)事務(wù)，專業(yè)型道有時(shí)亦肩負(fù)地方行政職責(zé)。本文中的寧紹臺(tái)道爲(wèi)雍正四年(1726)設(shè)置，本爲(wèi)分巡道，但浙海關(guān)由其監(jiān)督；乾隆三十二年(1767)又加兵備銜，兼理海防事務(wù)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)後，寧波闢爲(wèi)通商口岸，浙海新關(guān)設(shè)立，寧紹臺(tái)道始負(fù)洋務(wù)與交涉的重責(zé)。至清末，寧紹臺(tái)道或監(jiān)督或統(tǒng)轄浙海新關(guān)、新海常關(guān)、鎮(zhèn)海炮臺(tái)、寧鎮(zhèn)海防營(yíng)務(wù)處、寧波巡防營(yíng)等多種機(jī)構(gòu)，兼具行政與專業(yè)雙重性質(zhì)。參見民國(guó)《鄞縣通志》，寧波，鄞縣修志館，1951年；張德澤《清代國(guó)家機(jī)關(guān)考略》，北京，學(xué)苑出版社，2001年；織田萬(wàn)《清國(guó)行政法》，北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年；李國(guó)祁《明清兩代地方行政制度中道的功能及其演變》，《中研院近代史研究所集刊》1972年第3期；朱東安《清代的道和道員》，《近代史研究》1984年第4期；周勇進(jìn)《清代地方道制研究》，南開大學(xué)博士論文，2010年。與此同時(shí)，張?jiān)鴶闪饲宀槿藛T進(jìn)行調(diào)查。但兩份上交給撫署的收支清單卻出入甚鉅，事件最後以道臺(tái)高英的去職而告終。本文擬以此對(duì)清末浙江寧紹臺(tái)道的收支與職能作一初步探析，兼論晚清地方財(cái)政的若干特點(diǎn)，在爲(wèi)既有卓識(shí)補(bǔ)闕的同時(shí)以收見微知著之效。*晚清財(cái)政可謂近代史研究一個(gè)歷久彌新的主題，視角多樣、史料各異的著述層出不窮。綜論財(cái)政制度變遷與社會(huì)因應(yīng)者有之，縱論財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移與政治秩序重構(gòu)者有之，具論財(cái)政改革歷程與人事糾葛者亦有之。目前學(xué)界對(duì)諸如道臺(tái)等地方“中層”官員的收支狀況關(guān)注較少，現(xiàn)有研究多集中在京官、督撫、州縣官等個(gè)人收支或所對(duì)應(yīng)官衙的經(jīng)費(fèi)上。相關(guān)著述參見王業(yè)鍵《清代田賦芻論》，北京，人民出版社，2008年；瞿同祖《清代地方政府》，北京，法律出版社，2011年；曾小萍《州縣官的銀兩： 18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年；周育民《晚清財(cái)政與社會(huì)變遷》，上海人民出版社，2000年；劉增合《財(cái)與政： 清季財(cái)政改制研究》，北京，三聯(lián)書店，2014年；梁元生《上海道臺(tái)研究： 轉(zhuǎn)變社會(huì)中之連絡(luò)人物(1843—1890)》，上海古籍出版社，2003年；張德昌《清季一個(gè)京官的生活》，香港中文大學(xué)，1970年；茅海建《張之洞的別敬、禮物與貢品》，《中華文史論叢》2012年第2期；歲有生《清代州縣衙門經(jīng)費(fèi)》，《安徽史學(xué)》2009年第5期。

一 貪墨幾何

咸同以來(lái)，財(cái)權(quán)由中央向地方轉(zhuǎn)移已然成爲(wèi)學(xué)界的公論，並以此作爲(wèi)地方督撫專權(quán)的表徵之一。雖然中央不知地方之財(cái)用，但是督撫等封疆大吏亦不全然知曉道府州縣之收支幾何。一如趙炳麟所言：“各部經(jīng)費(fèi)各部自籌，各省經(jīng)費(fèi)各省自籌，度支部臣罔知其數(shù)。至於州縣進(jìn)款出款，本省督撫亦難詳稽，無(wú)異數(shù)千小國(guó)各自爲(wèi)計(jì)，蒙蔽侵耗，大抵皆是?！?趙炳麟《請(qǐng)統(tǒng)一財(cái)政疏》，《趙柏巖集》，桂林，廣西師範(fàn)大學(xué)出版社，2013年，頁(yè)32—33。和中央情況類似，晚清的督撫們也大大失去了有效地監(jiān)督與管理省內(nèi)財(cái)政的能力，財(cái)權(quán)大受其屬吏所制約。*何漢威《清季中央與各省財(cái)政關(guān)係的反思》，《中研院歷史語(yǔ)言研究所集刊》第72本第3分，2001年，頁(yè)598。

作爲(wèi)一省疆臣，張?jiān)鴶疅o(wú)法確切掌控下屬官員的財(cái)務(wù)狀況並不令人意外。彼時(shí)，中下層官員集體瞞報(bào)所收稅賦已是公開的秘密?！懊糠杲淮?，雖列存庫(kù)，仍以濫款列抵。前、後任通同容隱，照例結(jié)報(bào)，以致上司衙門無(wú)憑查考?！?劉秉璋《奏查豁民欠分別追州縣虧款疏》，《劉尚書(秉璋)奏議》，臺(tái)北，文海出版社，1966年，頁(yè)376—377。在光緒朝前期，同爲(wèi)浙撫的劉秉璋曾殫精竭慮追比州縣官員的虧款。經(jīng)過(guò)一番查辦，浙江一省各州縣隱匿已徵錢糧573000餘兩，追回199000餘兩，“此事歷來(lái)所未聞，我朝二百餘年，亦無(wú)一人議及”。*劉聲木《各省州縣交代冊(cè)籍》，《萇楚齋隨筆續(xù)筆三筆四筆五筆》，北京，中華書局，1998年，頁(yè)610—611。光緒初年，浙江省賦額爲(wèi)“二百七十九萬(wàn)餘，耗羨十三萬(wàn)餘”兩，*劉錦藻《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·國(guó)用四》卷六六，萬(wàn)有文庫(kù)十通本，頁(yè)8225下。共爲(wèi)二百九十二萬(wàn)餘兩。各州縣隱匿的賦稅接近額徵總數(shù)的二成。但是，類似劉秉璋這樣盡心追繳的督撫實(shí)屬罕見。加之清代督撫任期時(shí)間較短，任職三年以上的巡撫人數(shù)只占總數(shù)的22%；咸豐朝以降，在浙江任巡撫三年以上的官員只有六位，占總數(shù)的24%。*魏秀梅《從量的觀察探討清季督撫的人事嬗遞》，《中研院近代史研究所集刊》1973年第4期，頁(yè)274—282。過(guò)短的任期並不利於督撫展開大規(guī)模的清查與追繳。書吏侵蝕、官員隱匿、監(jiān)管不力，使得地方財(cái)政混亂不堪。

據(jù)高英的呈文，該道每年收入包含下屬州縣上解公費(fèi)、養(yǎng)廉銀、火耗銀、關(guān)稅平餘與存留等共計(jì)38600餘兩；每年的支出包含各種報(bào)效、辦公經(jīng)費(fèi)、地方防衛(wèi)與建設(shè)等共計(jì)31200餘兩，存6700餘兩。高英自稱：“改章以後，事事應(yīng)從樽節(jié)，職道素行儉約，尚堪支持，然偶有地方公務(wù)應(yīng)捐應(yīng)用之處，要亦難以預(yù)計(jì)。”*《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁(yè)123。但他的這一自辯並未得到認(rèn)可。張?jiān)鴶傻那宀槿藛T回稟指稱高英所造表冊(cè)隱瞞浮開，“此等含糊稟覆，均係該道與劣幕陳昀表裏爲(wèi)姦，捏造亦易稿而始遞發(fā)，以致逾限甚久”。*《佚名陳寧紹臺(tái)道高英所造入款出款表格將多報(bào)少及隱瞞浮開情形文》，《張?jiān)鴶畽n十一》，頁(yè)126—127?；匚闹羞€稱高英用侵吞的公款在杭州火藥局街購(gòu)置了一所大宅，耗資萬(wàn)餘兩。據(jù)清查人員的呈文，該道每年應(yīng)收洋約93876元，合銀62585兩；每年支出約40344元，合銀26896兩，存35430兩。*《張?jiān)鴶畽n存寧波道出入款目清摺》，《張?jiān)鴶畽n十一》，頁(yè)131，133。清查人員的報(bào)告中，各單項(xiàng)收入數(shù)目累計(jì)之和與總數(shù)不符，出入爲(wèi)387元，本文采用各單項(xiàng)數(shù)目相加之和。另，據(jù)該文所載，銀洋比率約爲(wèi)1∶1.5。兩相對(duì)比，最後的餘款出入達(dá)五倍以上。

表一 1905年寧紹臺(tái)道收入對(duì)比表 單位： 兩

資料來(lái)源： 《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》、《張?jiān)鴶畽n存寧波道出入款目清摺》，《張?jiān)鴶畽n十一》，虞和平主編《近代史藏清代名人稿本抄本·第一輯》(99)，頁(yè)105—110，128—131。

在收入方面，雙方最大的爭(zhēng)議在於常關(guān)五十里外各小口的實(shí)收稅款及稅款存放銀號(hào)所産生的利息。事實(shí)上，清查人員的報(bào)告中將所有常關(guān)五十里外各小口的收入都算作高英侵吞之款應(yīng)屬不實(shí)之言。三萬(wàn)餘兩的稅收中包含了應(yīng)解正項(xiàng)稅銀19264兩1錢9分5釐。*《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁(yè)108。寧波紳商在控訴函中則稱“報(bào)部奏銷寧波常關(guān)各小口每年額解不及萬(wàn)餘(元)”，但考慮到高英坦言該項(xiàng)稅款已列冊(cè)造報(bào)，其所呈數(shù)字應(yīng)爲(wèi)確數(shù)。對(duì)此，高英在隨後的稟文中亦否認(rèn)自己有意隱瞞，言明常關(guān)收入總計(jì)確爲(wèi)三萬(wàn)餘兩?！搬绯ｊP(guān)五十里外各小口之款連商認(rèn)茶稅並而計(jì)之，實(shí)止前稟所開四萬(wàn)五千元之?dāng)?shù)，曾於在省修謁時(shí)，縷晰面陳，諸蒙昭鑑?！?《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無(wú)隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹罚?yè)142。但對(duì)於稅款存放銀號(hào)的息銀，高英則隻字未提。如此看來(lái)，高英的確有所隱瞞，但數(shù)額也不至於像寧波紳商所描述得那般龐大。

或許正源於此，張?jiān)鴶畞K未以貪墨稅款的罪責(zé)要求將高英查辦。在接到回文的半月後，即光緒三十二年(1906)三月二十七日，張?jiān)鴶献嗲逋ⅲ瑑?nèi)稱“寧紹臺(tái)道高英因病稟請(qǐng)開缺”，擬調(diào)寧波知府喻兆蕃出任寧紹臺(tái)道。*《張?jiān)鴶嗾?qǐng)候補(bǔ)道寧波知府喻兆蕃擬任寧紹臺(tái)道摺》，《張?jiān)鴶畽n七》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(95)，頁(yè)670。當(dāng)時(shí)的報(bào)紙則刊文稱：“寧紹臺(tái)道高英自日前晉省回轅後，忽然患病，曾電稟浙撫乞退?！?《面委寧府兼理道篆》，《申報(bào)》1906年4月19日。想必在這半月中雙方又有一番討價(jià)還價(jià)與心照不宣。值得注意的是，在此前一年，即光緒三十一年的年終密考中，接任浙撫不久的張?jiān)鴶蛯?duì)高英的評(píng)價(jià)甚低：“該道員熟悉情形，人亦老到，惟心地操守均不可信，致爲(wèi)外人所輕，於此缺實(shí)不相宜?！?《補(bǔ)陳光緒三十一年浙江省實(shí)缺司道知府考語(yǔ)清單》，《張?jiān)鴶畽n七》，頁(yè)594?？梢?，張?jiān)鴶缬谐窊Q道臺(tái)之念。此番清查隱款，或許只是高英下臺(tái)的導(dǎo)火索。

二 多重收入

清代財(cái)政具有明顯的雙重結(jié)構(gòu)，一方面中央政府通過(guò)解協(xié)制度、奏銷制度等嚴(yán)格控制地方財(cái)政，另一方面地方政府通過(guò)耗羨、陋規(guī)等附加稅維持公共行政的運(yùn)作。*王業(yè)鍵《清代田賦芻論》，頁(yè)63。爲(wèi)了控制附加稅，雍正朝實(shí)施火耗歸公與養(yǎng)廉銀制度，旨在將這些非正式經(jīng)費(fèi)合法化，在保證一定數(shù)量的地方經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，杜絶地方官吏對(duì)百姓無(wú)節(jié)制的攤派。理論上，改革以後絶大多數(shù)外官的一切公私用度皆來(lái)自俸餉、養(yǎng)廉銀、公費(fèi)以及額定的存留這些正式經(jīng)費(fèi)。但是，隨著通貨膨脹、人口增長(zhǎng)以及日益龐大的公共事務(wù)，雍正改革後固定下來(lái)的地方行政經(jīng)費(fèi)逐漸入不敷出。地方官員重新開始求助於強(qiáng)制性的捐獻(xiàn)、攤派、陋規(guī)等辦法來(lái)籌措經(jīng)費(fèi)?！昂侠淼呢?cái)政管理已經(jīng)死亡，非正式的經(jīng)費(fèi)體系又一次成爲(wèi)中國(guó)官僚體制的特點(diǎn)?！?曾小萍《州縣官的銀兩： 18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，頁(yè)282。地方官員不得不借助非正式經(jīng)費(fèi)維持行政運(yùn)作。從高英的進(jìn)項(xiàng)來(lái)看，其非正式收入要遠(yuǎn)超正式收入。

在清代，州縣定期向上級(jí)官衙上解經(jīng)費(fèi)是常例。*瞿同祖《清代地方政府》，頁(yè)20。作爲(wèi)“治官之官”，寧紹臺(tái)道下轄三府，皆爲(wèi)浙東富庶之地，每年州縣上解款項(xiàng)不菲。高英自言每年此項(xiàng)收入爲(wèi)3500餘兩，超過(guò)了其養(yǎng)廉銀與俸銀。然而，這仍是一種保守統(tǒng)計(jì)。早在道光年間，浙江烏程一縣每年照例上解湖州府的經(jīng)費(fèi)就有800兩。*太平天國(guó)歷史博物館編《吳煦檔案選編》(7)，南京，江蘇人民出版社，1983年，頁(yè)19。寧紹兩屬下轄十三縣外加一直隸廳，每年上解經(jīng)費(fèi)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止此數(shù)。*臺(tái)州府循例無(wú)須向?qū)幗B臺(tái)道上解經(jīng)費(fèi)。

清末浙江杭嘉湖、寧紹臺(tái)、金衢嚴(yán)、溫處四道的經(jīng)費(fèi)，除向藩庫(kù)和運(yùn)庫(kù)支取養(yǎng)廉銀、津貼以及州縣的解款外，都會(huì)從兼管的稅收事務(wù)中獲取火耗、平餘等非正式經(jīng)費(fèi)。杭、寧、溫三道有關(guān)稅餘耗，杭道兼辦漕運(yùn)，還有辦漕經(jīng)費(fèi)。金衢嚴(yán)會(huì)辦鹽釐，亦有若干津貼。這些非正式經(jīng)費(fèi)“隨處支取，致財(cái)政複雜，難期統(tǒng)一”。*浙江清理財(cái)政局編《浙江財(cái)政説明書》，《清末民國(guó)財(cái)政史料輯刊》(11)，北京圖書館出版社，2007年，頁(yè)79。

依清制，寧波的浙海關(guān)由寧紹臺(tái)道監(jiān)督。浙海關(guān)設(shè)於清康熙二十四年(1685)，雍正元年(1723)始?xì)w地方官員管理。咸豐十一年(1861)設(shè)立浙海新關(guān)，由外人執(zhí)掌的稅務(wù)司管轄，寧紹臺(tái)道監(jiān)督。*關(guān)於浙海新關(guān)的設(shè)立時(shí)間，《清史稿》記爲(wèi)咸豐十一年，民國(guó)《鄞縣通志》則記爲(wèi)咸豐九年。本文采用《清史稿》的説法。參《清史稿》卷一二五，北京，中華書局，1977年，頁(yè)3687；民國(guó)《鄞縣通志》(五)，頁(yè)187。原先的浙海關(guān)稱爲(wèi)常關(guān)，仍由寧紹臺(tái)道兼轄?！扒迮f設(shè)海關(guān)在甬東七圖，即今之江東包家街頭。及依據(jù)南京條約設(shè)稅務(wù)司，別設(shè)海關(guān)於江北岸，專徵國(guó)際貿(mào)易之稅。於是稱江東舊有之關(guān)曰常關(guān)，而江北岸新設(shè)之關(guān)曰新關(guān)，稽徵職務(wù)已分爲(wèi)二?！?民國(guó)《鄞縣通志》(五)《食貨志》，頁(yè)187。儘管浙海關(guān)爲(wèi)外籍稅務(wù)司管理，但作爲(wèi)監(jiān)督，寧紹臺(tái)道循例也有若干火耗、平餘。這項(xiàng)陋規(guī)給高英帶來(lái)了9500兩的收入。

自光緒二十七年(1901)以後，外籍稅務(wù)司掌管下的海關(guān)開始逐步兼管通商口岸的常關(guān)，原本寧紹臺(tái)道兼管的常關(guān)業(yè)務(wù)也一分爲(wèi)二。“光緒二十七年，中英條約修訂，又以距甬關(guān)五十里內(nèi)之江東、鎮(zhèn)海兩關(guān)及小港、沙頭兩口劃歸稅務(wù)司管理，惟徵得之稅尚交監(jiān)督核收。光復(fù)以還，稅務(wù)司徑自報(bào)解，監(jiān)督遂無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，而浙海關(guān)名遂移彼矣?！?民國(guó)《鄞縣通志》(五)《食貨志》，頁(yè)204。因此，高英的最大進(jìn)項(xiàng)常關(guān)收入也分爲(wèi)兩部分： 一部爲(wèi)常關(guān)五十里內(nèi)稅釐的一成存留，另一部則爲(wèi)常關(guān)五十里外各小口稅釐餘耗。

咸同以後，地方官員具表上奏請(qǐng)求增加辦公經(jīng)費(fèi)乃至直接截留應(yīng)解款項(xiàng)留作他用已成爲(wèi)常態(tài)，而地方稅源的拓展則爲(wèi)這些舉措提供了可能。例如，光緒五年(1879)，直隸總督李鴻章奏請(qǐng)?jiān)黾禹樚旄酿B(yǎng)廉銀?！暗胤礁鞴伲蚪屦B(yǎng)廉辦公。惟順天府尹年例止養(yǎng)廉銀四百兩，除去減成折扣僅領(lǐng)實(shí)銀二百兩……用項(xiàng)甚繁，不敷甚鉅，是以歷任公私交困?！?劉錦藻《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·國(guó)用十一》卷七三，頁(yè)8304下。建議每年增加養(yǎng)廉銀3000兩，由天津貨釐款項(xiàng)內(nèi)提支。而在高英的收入中，常關(guān)稅釐中的一成年均約10000兩被截留了下來(lái)，這一舉措亦得到了戶部的允準(zhǔn)。由於此項(xiàng)稅款彼時(shí)已由外籍稅務(wù)司兼理，高英不可能有所隱瞞。*自1905年10月至1911年9月，浙海關(guān)兼轄常關(guān)徵收稅銀爲(wèi)724361.702兩，年均103480.248兩，此亦證明高英所言非虛。參見中國(guó)第二歷史檔案館編《中國(guó)舊海關(guān)史料》(46)，北京，京華出版社，2001年，頁(yè)48；(48)，頁(yè)46；(51)，頁(yè)46；(57)，頁(yè)46。

至於常關(guān)五十里外各小口稅釐，誠(chéng)如上文所述，即使開除正項(xiàng)銀外，每年也有一萬(wàn)餘兩的盈餘。高英將此統(tǒng)統(tǒng)歸入餘耗，屬於明顯的非正式收入。這正是激起寧波紳商強(qiáng)烈不滿的地方，儘管他們指控的數(shù)額有誇大之嫌，但高英隱瞞此項(xiàng)稅釐應(yīng)是確定無(wú)疑的。值得注意的是，寧波紳商在控訴函件中稱高英將常關(guān)五十里外若干小口的茶稅“包與李姓承辦”，還有“劣幕”陳昀“盤踞道署二十餘年，辦理錢席，且管關(guān)務(wù)，平日無(wú)惡不作”。*《寧紹臺(tái)三府紳商爲(wèi)現(xiàn)任寧紹臺(tái)道高英牟利搜刮事公稟憲臺(tái)文》，頁(yè)392，394。幕友、書吏背著高英上下其手，侵吞稅款未嘗沒有可能。高英在呈文中也隱約透露出這種情形存在的可能性。他自言：“蓋經(jīng)徵此五十里外貨稅者爲(wèi)本關(guān)書吏承辦，報(bào)銷者亦爲(wèi)本關(guān)書吏，倘徵多報(bào)少，安得不爲(wèi)所挾持，稍知自愛者，斷不肯出此。且職道自以身任監(jiān)司，使此中稍有隱匿，必經(jīng)憲詰而始和盤托出，無(wú)論爲(wèi)時(shí)已晚，亦覺無(wú)地自容?！?《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無(wú)隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹罚?yè)139。因此，高英未必就對(duì)這項(xiàng)收入了然於胸。

此外，高英在稟文中隻字未提的息銀，每年也有5000餘兩之多。當(dāng)時(shí)的官衙將公款存入金融機(jī)構(gòu)生息已是普遍之舉。浙江每年藩司、運(yùn)司、糧道三庫(kù)存放各處的生息銀即達(dá)九十餘萬(wàn)兩。*浙江清理財(cái)政局編《浙江財(cái)政説明書》，頁(yè)519。高英若有此項(xiàng)收入也不足爲(wèi)奇。其他諸如海關(guān)罰款、船鈔等雜項(xiàng)收入年無(wú)定數(shù)，數(shù)額雖小，但亦非正式收入。

表二 寧紹臺(tái)道各項(xiàng)收入占比表 單位： 兩

*該數(shù)爲(wèi)開除正項(xiàng)銀19264兩後之剩餘數(shù)。

資料來(lái)源同表一。

由上表可知，寧紹臺(tái)道的養(yǎng)廉銀與俸銀只占其總收入的一成左右。無(wú)論從高英還是清查人員呈報(bào)的數(shù)字來(lái)看，寧紹臺(tái)道的非正式收入都占其總收入的六成以上。倘若嚴(yán)格地將常關(guān)存留經(jīng)費(fèi)也納入非正式收入，那麼其占比就將達(dá)到九成左右。值得注意的是，這兩份報(bào)告中都沒有提及下屬官員上供的禮敬、別敬等陋規(guī)收入，這也是一筆不菲的收益。我們有理由相信，實(shí)際的非正式收入規(guī)模更爲(wèi)龐大，占比也將更高。

在高英的非正式收入中，只有各縣解款極有可能來(lái)自田賦及其附加稅，但其只占總數(shù)的14.6%。八成以上的非正式收入來(lái)自釐金等商業(yè)稅。這可能是由寧紹臺(tái)道的職能與晚清地方財(cái)政制度的變化所造成的。其一，寧紹臺(tái)道並不直接參與田賦的徵收，只有督徵之責(zé)，每年下屬各縣將稅銀直接解送給布政使。*瞿同祖《清代地方政府》，頁(yè)219。其二，與田賦素有定額不同，常關(guān)稅釐的徵收年無(wú)定數(shù)，因而地方官員也就有了將其私自隱匿的空間。其三，在晚清政府稅收結(jié)構(gòu)中，田賦等農(nóng)業(yè)稅的重要性逐漸下降，釐金等商業(yè)稅的重要性逐漸增強(qiáng)。在清末浙江的歲入中，“釐捐最鉅、田賦次之，鹽茶課稅、正雜各款雜收又次之，官業(yè)最少”。*劉錦藻《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考·國(guó)用六》卷六八，頁(yè)8239下。不斷增長(zhǎng)的商業(yè)稅收使得地方政府私自提高非正式收入有了可能。

三 支用浩繁

寧波紳商在控訴函件中將高英描述爲(wèi)一個(gè)不顧黎民疾苦的貪官，稱其自上任以來(lái)“一味橫徵暴斂，雖一草一木之微，亦必搜索”，“牟利搜括尤爲(wèi)古今所罕見”。*《寧紹臺(tái)三府紳商爲(wèi)現(xiàn)任寧紹臺(tái)道高英牟利搜刮事公稟憲臺(tái)文》，頁(yè)390—391。然而，這位道臺(tái)並非文中所描寫的那般不堪。高英在浙江爲(wèi)官多年，頗有政聲。在龍游知縣任上，“甫下車，安善良，刑強(qiáng)暴，編保甲，禁花會(huì)，並嚴(yán)革聚賭、宰牛諸弊。尤善決獄，發(fā)姦摘伏，咸頌神明……士民謳歌立石，以紀(jì)其績(jī)”。*民國(guó)《龍游縣誌》卷一三，《衢州歷史文獻(xiàn)集成》(8)，北京，中華書局，2009年，頁(yè)686—687。晚清名儒俞樾曾作《龍游知縣高君實(shí)政記》一文，詳細(xì)記述了高英在龍游興修水利、移風(fēng)易俗、明斷訴訟等政績(jī)，並強(qiáng)調(diào)了所言之真切?！拔岱驱埲?，何以諛高君爲(wèi)哉？乃就龍人所言，次弟其事，粗加條理，以告後之官……故於是記無(wú)虛語(yǔ)無(wú)溢辭?！?俞樾《龍游縣知縣高君實(shí)政記》，《春在堂雜文》四編一，《續(xù)修四庫(kù)全書》，1550冊(cè)，上海古籍出版社，2002年，頁(yè)364上。

高英的才識(shí)也得到當(dāng)時(shí)一些名臣的賞識(shí)。那桐曾稱高英爲(wèi)“明幹吏材”。*《那桐日記》，北京，新華出版社，2006年，頁(yè)472。瞿鴻禨則以專文記述了兩人多年的交誼，對(duì)高英的爲(wèi)官之道也是稱贊有加：

於浙江得見一人焉，曰高君與卿，君爲(wèi)龍游令。余歲科按試兩經(jīng)其地，親見其扶植士林。所取，人勸；所懲，人誡；於其地之當(dāng)興當(dāng)革者，莫不弊絶而利舉。其至也，民悅而安之；其去也，皆思之。其後君果以報(bào)最，除知寧波府，尋擢寧紹臺(tái)道。寧波爲(wèi)通商口岸，輪舶輻湊，洋商林立，相牙相尋，動(dòng)起論難。君不激不撓，徐徐批隙導(dǎo)窾，無(wú)所捍格，而獨(dú)得其平。時(shí)余官外務(wù)部，益重君才，謂當(dāng)翔起，可屬大事。君顧退然不自得，無(wú)何，棄官歸矣。*瞿鴻禨《書高與卿〈蕭山士民送行詩(shī)冊(cè)〉後》，《瞿鴻禨集》，長(zhǎng)沙，湖南人民出版社，2010年，頁(yè)199。

對(duì)高英罷寧紹臺(tái)道之事，瞿鴻禨只以“棄官”二字表述，並未指涉任何貪腐之事。而在清帝遜位之後，兩人還時(shí)有書信往來(lái)。瞿鴻禨素以清廉著稱，倘若高英確爲(wèi)寧波紳商口中的巨貪，兩人斷不可能有如此長(zhǎng)時(shí)間的交情。高英即使不爲(wèi)廉吏，亦不太可能爲(wèi)貪得無(wú)厭之人。

那麼高英何以需要大量的非正式收入呢？誠(chéng)如前文所言，隨著時(shí)間的推移，“靜止性的預(yù)算”使得各級(jí)官員經(jīng)費(fèi)的極度短缺成爲(wèi)一種普遍現(xiàn)象。而各種公務(wù)支出的水漲船高則強(qiáng)化了這一現(xiàn)象?，F(xiàn)舉一例以資佐證。道光二十五年(1845)，張集馨出任陝西督糧道。除督運(yùn)漕糧的本職外該道還兼轄西安、乾州、鄜州三屬，公務(wù)龐雜。張集馨每年的用度在五萬(wàn)兩上下，其入項(xiàng)每年約六萬(wàn)餘兩，“再除私用，亦無(wú)復(fù)多餘”。糧道向稱“財(cái)神廟主持，文昌閣提調(diào)”，*張集馨《道咸宦海見聞録》，北京，中華書局，1981年，頁(yè)80。他們尚且如此，其他官員的窘境可想而知。從高英的各項(xiàng)支出來(lái)看，擴(kuò)大非正式收入也算得上是不得已而爲(wèi)之。本文以高英所呈清冊(cè)爲(wèi)依據(jù)，對(duì)其支出作初步分析。*高英呈文與撫署存文中關(guān)於支出總數(shù)存在4500兩左右的出入。但撫署存文對(duì)支出項(xiàng)目的開列過(guò)於簡(jiǎn)略，例如將幕友薪水與捐助善舉等開支合爲(wèi)一項(xiàng)，無(wú)法分辨各項(xiàng)的具體數(shù)額。再者，類似京城炭敬等陋規(guī)爲(wèi)私人交往所産生的費(fèi)用，外人不可能全盤皆知。因此，本文采用高英呈文中的開支數(shù)目爲(wèi)樣本。

表三 寧紹臺(tái)道支出明細(xì)表 單位： 兩

(續(xù)表)

*新關(guān)雖由外籍稅務(wù)司管理，但辦公經(jīng)費(fèi)則由寧紹臺(tái)道負(fù)責(zé)。而常關(guān)五十里內(nèi)收稅事務(wù)自光緒二十七年(1901)改章後由源豐潤(rùn)銀號(hào)*源豐潤(rùn)銀號(hào)由嚴(yán)信厚創(chuàng)辦，總部設(shè)於上海，在京津滬以及江南各省的重要城市設(shè)有分號(hào)十七處。從光緒初年開始，源豐潤(rùn)開始承接閩、浙海關(guān)官銀的匯兌業(yè)務(wù)。參見黃鑑暉等編《山西票號(hào)史料》，太原，山西經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，頁(yè)205—206；中國(guó)人民銀行上海市分行編《上海錢莊史料》，上海人民出版社，1960年，頁(yè)80。派員代辦，“經(jīng)前道任內(nèi)批定於關(guān)道衙門開支稅收一成經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下，按照收數(shù)給予一釐以爲(wèi)辦公經(jīng)費(fèi)”。

資料來(lái)源： 《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁(yè)110—122。

在高英的支出中，交給上司衙門具有報(bào)效性質(zhì)的解款以及各項(xiàng)陋規(guī)就幾占總支出的一半，總數(shù)爲(wèi)15000兩左右。高英的養(yǎng)廉銀和俸銀遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支付此項(xiàng)費(fèi)用，算上常關(guān)稅釐的存留經(jīng)費(fèi)纔勉強(qiáng)與之相當(dāng)。換言之，高英的正式收入只夠應(yīng)付上司衙門的攤捐與陋規(guī)。倘若高英呈文中的數(shù)目確爲(wèi)實(shí)數(shù)，那麼作爲(wèi)道員的高英送給省城與京城各衙門的禮敬、炭敬的數(shù)額還是相當(dāng)少的。仍以張集馨爲(wèi)例，他在陝西糧道任上，每年僅送給本省上司的禮敬、別敬的現(xiàn)銀就達(dá)14000兩左右，京城的炭敬等還不計(jì)在內(nèi)。*張集馨《道咸宦海見聞録》，頁(yè)79。高英的此項(xiàng)開支不及前者的四分之一。他自稱“向來(lái)守之以儉，行之以約，量入爲(wèi)出”，*《寧紹臺(tái)道高英爲(wèi)遵飭查明常關(guān)五十里外各小口包徵稅款並無(wú)隱匿並呈報(bào)署中每年公私出入各款數(shù)目清摺事稟張?jiān)鴶摹?，《張?jiān)鴶畽n十一》，虞和平主編《近代史所藏清代名人稿本抄本·第一輯》(99)，頁(yè)139。也並非定爲(wèi)虛言。

作爲(wèi)一方道員，彼時(shí)的寧紹臺(tái)道持有分巡寧紹臺(tái)兵備道、監(jiān)督浙江海關(guān)、總理鎮(zhèn)海炮臺(tái)、總理寧鎮(zhèn)海防營(yíng)務(wù)處四顆關(guān)防大印，此外“兼理水利、海防”。*李輔燿《李輔燿日記》(2)，杭州，浙江大學(xué)出版社，2014年，頁(yè)334—335；《清史稿》卷一一六《職官志三》，頁(yè)3354。該道綜理文武，交涉中外，監(jiān)察屬官、彈壓地方、稽查錢糧、督徵關(guān)稅、籌辦洋務(wù)等皆是其應(yīng)有之責(zé)。寧紹臺(tái)道雖爲(wèi)“治官之官”，但也時(shí)常介入地方事務(wù)。理論上，對(duì)於民事案件道臺(tái)只是負(fù)責(zé)審查與覆核。*瞿同祖《清代地方政府》，頁(yè)181。但該道有時(shí)亦親審訴訟案件。光緒三十四年(1908)，鄞縣人應(yīng)大茂創(chuàng)辦了一所小學(xué)堂。當(dāng)?shù)氐膽?yīng)氏宗族原設(shè)有一所義學(xué)，以學(xué)田二十畝作爲(wèi)經(jīng)費(fèi)。應(yīng)大茂希望將該學(xué)田充作學(xué)堂經(jīng)費(fèi)，但此舉遭到族長(zhǎng)應(yīng)揆先的極力反對(duì)，雙方各自赴縣訴訟。經(jīng)奉化縣的審理，此案未能審結(jié)，應(yīng)揆先等人進(jìn)而赴省上控。浙江巡撫增韞札飭寧紹臺(tái)道親審該案。道臺(tái)張鴻順繼而召集雙方，裁定新設(shè)學(xué)堂經(jīng)費(fèi)應(yīng)另行籌辦，“不得以公同設(shè)立義學(xué)之用撥作小學(xué)堂之用，遂諭令具結(jié)完案”。*《甬道斷結(jié)學(xué)堂爭(zhēng)産案》，《申報(bào)》1908年6月1日。

財(cái)政、吏政、軍政、司法、外交等事務(wù)皆在寧紹臺(tái)道的職權(quán)範(fàn)圍內(nèi)，公務(wù)不可謂不繁。高英的辦公經(jīng)費(fèi)每年約一萬(wàn)餘兩，占其總支出的三成左右。該道還有統(tǒng)轄地方之責(zé)，寧、紹、臺(tái)三屬的教育、慈善、衛(wèi)生等公共事業(yè)的開支每年約有3600兩左右，加上每年2400兩左右的地方防衛(wèi)開支，共占高英總支出的二成左右。

每年強(qiáng)制性的報(bào)效銀兩以及各種陋規(guī)已經(jīng)讓高英的正式收入捉襟見肘了，假如沒有數(shù)額巨大的非正式收入，他該如何應(yīng)對(duì)道署與海關(guān)衙門的日常開銷，如何支付幕友、差役等人的薪水，又該如何籌措教育、慈善等公共事業(yè)的經(jīng)費(fèi)？非正式收入的存在並不一定就是官員搜刮聚斂、貪污納賄的罪證?！胺钦浇?jīng)費(fèi)體系顯著的特點(diǎn)是它起到了正式財(cái)政制度的作用……這絶不是一些當(dāng)代批評(píng)家和現(xiàn)代學(xué)者引導(dǎo)我們想要看到的那種私利膨脹‘無(wú)所不用其極’的形式”。*曾小萍《州縣官的銀兩： 18世紀(jì)中國(guó)的合理化財(cái)政改革》，頁(yè)65。非正式收入所具備的正面意義往往被人所忽視，對(duì)其解讀的片面性也依然存在。事實(shí)上，許多不合法規(guī)的活動(dòng)在維護(hù)國(guó)家利益方面與合法的活動(dòng)同等重要，並在社會(huì)傳統(tǒng)習(xí)慣的影響下，進(jìn)行得頗有條理。*王業(yè)鍵《清代田賦芻論》，頁(yè)170。

高英的支用項(xiàng)目亦體現(xiàn)了地方財(cái)政非制度化的面向。在教育經(jīng)費(fèi)中，原本每年給予寧波各書院的“膏獎(jiǎng)”銀兩自新政以來(lái)已經(jīng)改爲(wèi)學(xué)堂經(jīng)費(fèi)。但在紳董的懇請(qǐng)下，高英還是另行每年撥給330餘兩作爲(wèi)“膏獎(jiǎng)”。*《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁(yè)113—114。慈善經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用也是因時(shí)應(yīng)變，“如捐助紅十字會(huì)，水旱偏災(zāi)之類，年無(wú)定數(shù)”。*《寧紹臺(tái)道高英呈寧紹兩屬各縣辦公經(jīng)費(fèi)及各項(xiàng)收支數(shù)目清摺》，頁(yè)117。這些項(xiàng)目的開支全憑道臺(tái)個(gè)人的裁量，私人關(guān)係時(shí)而介入道臺(tái)衙門經(jīng)費(fèi)的流向。地方官員自籌行政經(jīng)費(fèi)，自主應(yīng)對(duì)政務(wù)成爲(wèi)晚清地方財(cái)政的一大特色。正源於此，在新政改革中，清廷即醖釀、試辦預(yù)算制度，試圖以剛性的規(guī)則限制地方官員的財(cái)政自主權(quán)。

四 餘 論

理論上，地方官員應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)負(fù)責(zé)。逐步增多的行政事務(wù)需要與之對(duì)等的經(jīng)費(fèi)支持，而舊有的財(cái)政體制卻無(wú)法保障地方政府日益增長(zhǎng)的開支。特別是寧紹臺(tái)道地處開埠口岸，相比內(nèi)地公務(wù)更加繁雜，嚴(yán)格意義上的正式收入根本無(wú)力應(yīng)對(duì)諸多政務(wù)。事權(quán)與財(cái)權(quán)的高度背離使得地方官員們只能借助非正式收入來(lái)維持支用浩繁的行政運(yùn)作。但這種“灰色收入”的獲取全憑個(gè)人操守，公私混淆，難以釐清，“巧黠者飽厥私囊，謹(jǐn)願(yuàn)者害深負(fù)累”。*《浙撫增奏遵章擬定各司道公費(fèi)摺》，商務(wù)印書館編譯所編纂《大清新法令》(9)，北京，商務(wù)印書館，2011年，頁(yè)38。同光以來(lái)，雖有胡林翼、左宗棠、丁日昌、張之洞等地方督撫先後進(jìn)行“化私爲(wèi)公”的財(cái)政改革，力圖將道府州縣的攤捐、陋規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一管理，但效果並不顯著。

光緒三十四年(1908)，度支部擬定清理財(cái)政章程，外官辦公經(jīng)費(fèi)的酌定亦成爲(wèi)財(cái)政清理的內(nèi)容之一?！肮儋赫鲁涛唇?jīng)奏定之先，除督撫公費(fèi)，業(yè)由會(huì)議政務(wù)處議籌外，其餘文武大小各署及居所等處，應(yīng)由清理財(cái)政局調(diào)查各處情形，一面稟承督撫及部臣酌定公費(fèi)，一面提出各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，除津貼各署公費(fèi)外，概入該省正項(xiàng)收款?！?《憲政編查館奏核議清理財(cái)政章程酌加增訂摺并單》，《大清新法令》(1)，頁(yè)147。在這一輪改革中，寧紹臺(tái)道的辦公經(jīng)費(fèi)被確定爲(wèi)12000兩。改革以後，“除應(yīng)支公費(fèi)外，不準(zhǔn)別有他項(xiàng)進(jìn)款，倘有巧立名目，仍前提撥指派，即由臣據(jù)實(shí)奏參，以肅功令”。*《浙撫增奏遵章擬定各司道公費(fèi)摺》，頁(yè)39。至此，寧紹臺(tái)道纔真正有了名實(shí)相符的行政經(jīng)費(fèi)。

寧紹臺(tái)道的收支狀況亦反映了清末道臺(tái)職能之繁多。道臺(tái)的設(shè)置原有監(jiān)察府縣官員的初衷，故有“監(jiān)司”和“觀察”之稱。但他們常常捲入地方政治，尤其是防衛(wèi)、教育、政策等事務(wù)中去；到了晚清，又日益被拉入對(duì)外關(guān)係和近代化的活動(dòng)中。*梁元生《上海道臺(tái)研究： 轉(zhuǎn)變社會(huì)中之連絡(luò)人物(1843—1890)》，頁(yè)10。就地處通商口岸的寧紹臺(tái)道而言，繁複的職掌也體現(xiàn)在了其紛雜的收支專案上。在行政層級(jí)中，寧紹臺(tái)道上承撫院，下轄府縣，該道每年從府縣獲取非正式收入的同時(shí)，也向撫署乃至中央各部上解款項(xiàng)。浙東一域的公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)成爲(wèi)其經(jīng)常性開支，這些都充分凸顯了道之“中層”特質(zhì)。但從開支的占比來(lái)看，其“治官”的色彩要明顯強(qiáng)於“治民”。在專門事務(wù)上，寧紹臺(tái)道所兼理的事項(xiàng)隨著時(shí)間的推移逐漸增多。寧紹臺(tái)道集民政、財(cái)政、軍事、外交多種職能於一身，多個(gè)官衙的辦公經(jīng)費(fèi)以及外交應(yīng)酬之需皆包含在寧紹臺(tái)道的用度之中，亦反映其因應(yīng)時(shí)變的特質(zhì)。雖然這種現(xiàn)象體現(xiàn)了道臺(tái)的職能具有某種程度的靈活性與適應(yīng)性，但與高度科層化、專業(yè)化、講求權(quán)責(zé)分明的現(xiàn)代官僚體制存在著明顯的捍格之處。

道臺(tái)職能的特質(zhì)使其在歷次改制中成爲(wèi)改革的對(duì)象。在清末，地方行政層級(jí)過(guò)多幾乎成爲(wèi)一種共識(shí)：“我朝承明制，管官之官多，管民之官少，州縣以上府道司院層層鈐制，而以州縣一人萃地方百務(wù)於其身?！?《釐定官制大臣致各省督撫通電》，《近代史資料》第76號(hào)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989年，頁(yè)51。由於處在官僚體系的“中層”，道往往成爲(wèi)被裁撤的一級(jí)。光緒三十二年(1906)丙午改制時(shí)，在地方官制的設(shè)計(jì)方案中，鹽法、督糧、勸業(yè)、巡警等專門事務(wù)性的道或保留或設(shè)立外，“所有管理地方之守巡各道，一律裁撤”。*《各省官制通則》，故宮博物院編《清末籌備立憲檔案史料》，北京，中華書局，1979年，頁(yè)508。而在民初，浙江軍政府公佈的地方官制推行省縣兩級(jí)制，原來(lái)的道、府被裁撤。*《浙江軍政府公報(bào)》1912年1月23日，頁(yè)2。但不久，北洋政府爲(wèi)劃一地方官?gòu)d，對(duì)官制又作了調(diào)整。1914年5月，《道官制》頒佈，道作爲(wèi)省縣之間的一級(jí)行政單位被重新設(shè)立，在原先寧紹臺(tái)道的轄區(qū)設(shè)立會(huì)稽道。*《政府公報(bào)》1914年5月24日，“命令”，頁(yè)3；《浙江公報(bào)》1914年6月10日，頁(yè)10。但此時(shí)的會(huì)稽道尹只是作爲(wèi)地方行政長(zhǎng)官，職能較爲(wèi)單一。浙海關(guān)監(jiān)督已另有他人，軍民分治也使道尹不可能直接統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)，前清寧紹臺(tái)道的海關(guān)、軍事、外交等職能被悉數(shù)剝離。1927年，南京國(guó)民政府再次推行省縣兩級(jí)制；至1930年徹底廢除道尹，以“道”爲(wèi)名的職官不復(fù)存在。*二十世紀(jì)三十年代以後，南京國(guó)民政府在地方推行了“行政督察專員”制。理論上，行政督察專員公署爲(wèi)省政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際上逐漸轉(zhuǎn)變成省、縣之間的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。但與道相比，行政督察專員公署的轄區(qū)要小得多。以浙江爲(wèi)例，民國(guó)時(shí)期浙江相繼有十一個(gè)行政督察區(qū)，其轄區(qū)相當(dāng)於前清的府。

道制的不穩(wěn)定性也在一定程度上反映了地方行政在層級(jí)取捨上的困境。與元代相比，明清的省區(qū)雖有所縮小，但仍不失爲(wèi)幅員遼闊。各省地勢(shì)錯(cuò)綜，交通不便，使得省府鞭長(zhǎng)莫及。因省縣之間溝通不易，“庸者以敷衍事，黠者以蒙蔽爲(wèi)能，因而政府混淆，吏治惰敗，綏靖安捍，尤覺爲(wèi)難”。*陳之邁《中國(guó)政府》，上海人民出版社，2012年，頁(yè)573。道、府的重要職能就在於承上啓下，監(jiān)管州縣。北洋時(shí)期重新設(shè)道，“意以省境過(guò)廣，省長(zhǎng)不足以統(tǒng)攝全境，乃設(shè)道以輔其弗及耳”。*陳慶麒《制憲聲中析省廢道之研究》，《地學(xué)雜誌》1922年第6、7期合刊，頁(yè)27。但道、府有監(jiān)督之功，亦有層疊之弊。近代以來(lái)省縣之間的“中層”職官置廢無(wú)常，其原因就在於精簡(jiǎn)行政層級(jí)與有效監(jiān)管州縣之間存在著不易調(diào)和的矛盾。這些歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)於現(xiàn)今的改革仍有重要的借鑑意義。

(本文作者係華東師範(fàn)大學(xué)歷史學(xué)系博士研究生)