從法律位階的角度看行政執(zhí)法的法律適用

李劍文

摘 要：嚴格依法行政，構(gòu)建法治政府是全面推進依法治國的重要任務。依法行政要求行政行為于法有據(jù)，必須遵循上位法優(yōu)于下位法的法律位階適用原則。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 法律適用 法律位階

2020法治政府建設目標的確立，為政府依法行政工作設定了時間表和線路圖。各級政府通過強化依法行政，構(gòu)建法治政府是一個緊迫而重要的任務，也是一項應當長期堅持，形成長效機制的系統(tǒng)工程。當前，中國特色的的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成，行政法作為其中一個重要的法律部門，近年來得到了較快的發(fā)展，行政法制工作取得了長足的進步和顯著的成績。這些行政法規(guī)的備置，一方面為依法行政工作提供了有力的法律支撐，但另一方面也給具體行政中的法律適用增加了難度。對此，應當予以充分的重視，堅決杜絕譬如選擇性適用法律的錯誤做法。本文擬以最高人民法院發(fā)布的指導性案例《魯濰（福建）鹽業(yè)進出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務管理局鹽業(yè)行政處罰案》（指導案例5號）為例，從法律位階的角度討論行政執(zhí)法的法律適用問題。

一、鹽務管理行政處罰案的事實背景

2007年11月12日，魯濰公司從江西等地購進360噸工業(yè)鹽。蘇州鹽務局認為魯濰公司進行工業(yè)鹽購銷和運輸時，應當按照《江蘇鹽業(yè)實施辦法》的規(guī)定辦理工業(yè)鹽準運證，魯濰公司公司未辦理工業(yè)鹽準運證即從省外購進工業(yè)鹽涉嫌違法。2009年2月26日，蘇州鹽務局經(jīng)聽證、集體討論后認為，魯濰公司未經(jīng)江蘇省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準從省外購進鹽產(chǎn)品的行為，違反了《鹽業(yè)管理條例》第二十條、《江蘇鹽業(yè)實施辦法》第二十三條、第三十二條第（二）項的規(guī)定，并根據(jù)《江蘇鹽業(yè)實施辦法》第四十二條的規(guī)定，對魯濰公司作出了（蘇）鹽政一般[2009]第001-B號《處罰決定書》，決定沒收魯濰公司違法購進的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元。魯濰公司不服該決定，向人民法院起訴蘇州鹽務局。

二、訴辯雙方爭議的焦點和法院的裁判理由

原告訴稱：被告蘇州鹽務局根據(jù)《江蘇省<鹽業(yè)管理條例>實施辦法》（以下簡稱《江蘇鹽業(yè)實施辦法》）的規(guī)定，認定魯濰公司未經(jīng)批準購買、運輸工業(yè)鹽違法，并對魯濰公司作出行政處罰，其具體行政行為適用法律錯誤。根據(jù)國家計委、原國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改進工業(yè)鹽供銷和價格管理辦法的通知》等規(guī)定，國家取消了工業(yè)鹽準運證和準運章制度，工業(yè)鹽也不屬于國家限制買賣的物品?！督K鹽業(yè)實施辦法》的相關(guān)規(guī)定與上述規(guī)定精神不符，不僅違反了國務院《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實施地區(qū)封鎖的規(guī)定》，而且違反了《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）和《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）的規(guī)定，屬于違反上位法設定行政許可和處罰，故請求法院判決撤銷蘇州鹽務局作出的（蘇）鹽政一般[2009]第001-B號處罰決定。

被告辯稱：《江蘇鹽業(yè)實施辦法》是根據(jù)《鹽業(yè)管理條例》的授權(quán)制定的，屬于法規(guī)授權(quán)制定，整體合法有效。蘇州鹽務局根據(jù)《江蘇鹽業(yè)實施辦法》設立準運證制度的規(guī)定作出行政處罰并無不當?！缎姓S可法》、《行政處罰法》均在《江蘇鹽業(yè)實施辦法》之后實施，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）法不溯及既往的規(guī)定，《江蘇鹽業(yè)實施辦法》仍然應當適用。魯濰公司未經(jīng)省鹽業(yè)公司或鹽業(yè)行政主管部門批準而購買工業(yè)鹽的行為，違反了《鹽業(yè)管理條例》的相關(guān)規(guī)定，蘇州鹽務局作出的處罰決定，認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法規(guī)、規(guī)范性文件正確，程序合法，請求法院駁回魯濰公司的訴訟請求。

法院認為：蘇州鹽務局對鹽業(yè)違法案件進行查處時，應適用合法有效的法律法規(guī)?！读⒎ǚā返谄呤艞l規(guī)定①，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。蘇州鹽務局的具體行政行為涉及行政許可、行政處罰，應依照《行政許可法》、《行政處罰法》的規(guī)定實施。法不溯及既往是指法律的規(guī)定僅適用于法律生效以后的事件和行為，對于法律生效以前的事件和行為不適用。《行政許可法》第八十三條第二款規(guī)定，本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定，制定機關(guān)應當依照本法規(guī)定予以清理；不符合本法規(guī)定的，自本法實施之日起停止執(zhí)行?！缎姓幜P法》第六十四條第二款規(guī)定，本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。因此，蘇州鹽務局關(guān)于法不溯及既往的抗辯理由不成立。根據(jù)《行政許可法》第十五條第一款、第十六條第三款的規(guī)定，在已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內(nèi)對實施該行政許可作出具體規(guī)定，不能設定新的行政許可。法律及《鹽業(yè)管理條例》沒有設定工業(yè)鹽準運證這一行政許可，地方政府規(guī)章不能設定工業(yè)鹽準運證制度。根據(jù)《行政處罰法》第十三條的規(guī)定，在已經(jīng)制定行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度內(nèi)做出具體規(guī)定，《鹽業(yè)管理條例》對鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營鹽的批發(fā)業(yè)務沒有設定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對該行為設定行政處罰。人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章。蘇州鹽務局在依職權(quán)對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業(yè)實施辦法》，但未遵循《立法法》第七十九條關(guān)于法律效力等級的規(guī)定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，屬于適用錯誤，依法應予撤銷。

三、行政機關(guān)敗訴原因?qū)σ婪ㄐ姓ぷ鞯膯⑹?/p>

社會生活紛繁復雜，與之相適應，法律制度越完備，法律體系也就越浩大細致。因此，從一個國家法律體系結(jié)構(gòu)的角度來看，總體上呈現(xiàn)出縱橫交錯的特征。從我國的國情來看，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式安排，要求必須維持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一，一方面各種法律部門在橫向上要相互銜接，另一方面各種法律淵源在縱向上要保持協(xié)調(diào)。正因如此，我們從法的效力角度進行考察，就必須認識到一切法律淵源都具有無差別的法的形式效力；但是，這些在形式效力上無差異的不同淵源的法律規(guī)范卻存在等級差別。這就是法律位階，即具體的規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級，從上到下呈現(xiàn)階梯式的效力差異。處于下位階的法律規(guī)范，不得與上位階的法律規(guī)范相抵觸，也就是說所有的法律必須服從最高位階的法——憲法，所有下位階的法都必須服從上位階的法。按照《憲法》和《立法法》對立法體制的規(guī)定，可以將我國法律體系的法律位階劃分為六級，從高到低依次排序：根本法（憲法）、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。從前述案例的情況看，蘇州鹽務局在依職權(quán)對魯濰公司作出行政處罰時適用的《江蘇鹽業(yè)實施辦法》屬于地方性法規(guī)，沒有依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定實施具體行政行為，屬于對處于不同位階法律適用的錯誤。

可見，依法行政要求的辦事找法，不僅僅要找到法律、法規(guī)依據(jù)，而且其所依據(jù)的法律、法規(guī)本身必須合法。如果行政行為所依據(jù)的法規(guī)與上位法相沖突，則即使有“法規(guī)依據(jù)”也屬于法律適用錯誤。

注

①《立法法》已經(jīng)于2015年3月15日修訂，該79條已經(jīng)調(diào)整為第88條；該法第96條規(guī)定，下位法違反上位法的應予以改變或者撤銷。