關(guān)于法律援助辦案質(zhì)量問題的調(diào)研報(bào)告
——以山東省東營市法律援助工作為視角

李茂華（山東省東營市法律援助中心主任）

蓋書瑞（山東省東營市法律援助中心）

關(guān)于法律援助辦案質(zhì)量問題的調(diào)研報(bào)告
——以山東省東營市法律援助工作為視角

李茂華（山東省東營市法律援助中心主任）

蓋書瑞（山東省東營市法律援助中心）

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，各種類型的矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)，法律援助工作更加艱巨，責(zé)任更加重大。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告在推進(jìn)法治中國建設(shè)的論述中提出“完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍”，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“切實(shí)解決老百姓打官司難問題，特別是要加大對(duì)困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助”。這充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)法律援助工作的高度重視。近年來，在各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的共同努力下，山東省東營市不斷擴(kuò)大法律援助覆蓋面，為廣大困難群眾提供了便捷、高效的法律援助服務(wù)，扎實(shí)有效地維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但在看到法律援助工作成績(jī)的同時(shí)也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到還有不少制約法律援助工作開展的因素，其中盲目追求法律援助案件數(shù)量，而忽視法律援助案件質(zhì)量就是問題之一。法律援助案件質(zhì)量是法律援助事業(yè)的核心與生命線，因此，如何提高法律援助案件質(zhì)量已經(jīng)成為法律援助管理工作中亟待解決的重要課題。

一、影響法律援助案件質(zhì)量的因素

在實(shí)踐中，由于法律援助工作機(jī)制不夠完善，律師辦理法律援助案件多處于粗放型狀態(tài)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)法律援助辦案質(zhì)量問題。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面的因素影響著法律援助辦案質(zhì)量：

（一）法律援助服務(wù)虛置化

法律援助服務(wù)虛置化是指法律援助有援助形式而無實(shí)際服務(wù)內(nèi)容的情況，即律師在接受指派后，不認(rèn)真履行或者根本不履行法律援助職責(zé)。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分律師在辦理法律援助案件過程中確實(shí)存在不積極閱卷、不會(huì)見當(dāng)事人、不調(diào)查取證、消極質(zhì)證等缺乏職業(yè)操守的行為，究其原因，主要是因?yàn)槿狈τ行Х稍讣|(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，事實(shí)說明，沒有行之有效的質(zhì)量監(jiān)督制度，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)法律援助辦案質(zhì)量問題。另外，有的律師事務(wù)所經(jīng)常將援助案件安排給實(shí)習(xí)或剛剛執(zhí)業(yè)的律師辦理，這也使法律援助案件質(zhì)量在某種程度上打了折扣。

（二）律師資源分布不均化

近些年來，我國律師隊(duì)伍迅速壯大，律師事業(yè)全面發(fā)展。但目前仍有些地方律師資源不足，可通過“律師萬人比”就可看出。“律師萬人比”指的是一個(gè)區(qū)域內(nèi)每一萬人口中平均擁有的律師人數(shù)，是衡量一個(gè)地區(qū)民主法治建設(shè)、全面建成小康社會(huì)、律師業(yè)發(fā)展的重要標(biāo)志。東營市是山東省地級(jí)市，是黃河三角洲的中心城市，常住人口211.7萬，下轄三區(qū)兩縣，面積7923平方公里。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，東營市共有律師事務(wù)所60家，執(zhí)業(yè)律師598人。其中，市直律師事務(wù)所32家，執(zhí)業(yè)律師401人。東營區(qū)共有律所17家，執(zhí)業(yè)律師132人，墾利區(qū)、河口區(qū)、利津縣均只有2家律師事務(wù)所，執(zhí)業(yè)律師均不超過20人。從表一中可看出，除東營區(qū)外，其他縣區(qū)“律師萬人比”都比較低，大部分律師集中在中心城區(qū)，基層縣區(qū)律師資源嚴(yán)重不足且分布不均衡。

“律師萬人比”過低也是影響法律援助服務(wù)質(zhì)量的重要因素之一，以東營市河口區(qū)為例，該區(qū)共有執(zhí)業(yè)律師12名，2016年共辦理324件法律援助案件，平均每位律師辦理超過25件法律援助案件，律師對(duì)單件法律援助案件投入的精力不足自然影響案件的辦理質(zhì)量。

表一 東營市縣區(qū)律師資源分布統(tǒng)計(jì)表

（三）縣區(qū)經(jīng)費(fèi)保障制約化

由于縣級(jí)政府投入的法律援助經(jīng)費(fèi)有限，發(fā)給法律服務(wù)人員的案件補(bǔ)貼普遍偏低。根據(jù)東營市對(duì)各縣區(qū)落實(shí)辦案經(jīng)費(fèi)與現(xiàn)實(shí)辦案量相比統(tǒng)計(jì)，均存在較大經(jīng)費(fèi)缺口。以東營市廣饒縣為例， 2016年共辦理423件法律援助案件，辦案經(jīng)費(fèi)僅為25萬元，根據(jù)《東營市市級(jí)法律援助辦案補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)管理辦法》（東財(cái)行［2016］9號(hào)）中規(guī)定的律師辦案補(bǔ)貼每件發(fā)放1890元的標(biāo)準(zhǔn)，即使將經(jīng)費(fèi)全部用于發(fā)放辦案補(bǔ)貼，也無法實(shí)現(xiàn)足額發(fā)放。法律援助案件的質(zhì)量與承辦人員所投入的精力是密切相關(guān)的，辦案的補(bǔ)貼少，就難以吸引水平較高的律師參與，也就影響到了辦案質(zhì)量。

（四）案件質(zhì)量管理片面化

援助案件質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)督不到位，也是影響法律援助辦案質(zhì)量問題的重要因素。盡管東營市目前已落實(shí)按季度進(jìn)行案件質(zhì)量同行評(píng)估活動(dòng)，但仍然無法做到對(duì)全部案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。在實(shí)踐中，東營市進(jìn)行案件質(zhì)量評(píng)查的方式一般是由縣區(qū)自行挑選部分卷宗上報(bào)市法律援助中心參加評(píng)查，這也使得案件評(píng)查很難具體到位。另外，法律援助機(jī)構(gòu)未有效建立完善的投訴處理制度，對(duì)援助案件承辦人員出現(xiàn)的違規(guī)行為，責(zé)任追究未能真正落到實(shí)處也是其中原因之一。

二、提高法律援助服務(wù)質(zhì)量的必要性

目前，東營市人口數(shù)已接近211.7萬人，其中殘疾人12.1萬，60歲以上老年人40.38萬，享受低保、五保約有4萬人，根據(jù)東營市委辦公室和東營市政府辦公室出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見＞的通知》要求要擴(kuò)大法律援助覆蓋面，提升法律援助質(zhì)量，東營市司法局與東營市老齡辦聯(lián)合下發(fā)文件規(guī)定，將 60歲以上老年人納入法律援助范圍。因此東營市法律援助對(duì)象占比將近27%（見表二）。為此，提高法律援助辦案質(zhì)量勢(shì)在必行?，F(xiàn)在法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的管理都是由各法律援助機(jī)構(gòu)自己來確定，在律師執(zhí)業(yè)水平參差不齊、管理不盡規(guī)范的情況下，案件質(zhì)量只靠律師個(gè)人的執(zhí)業(yè)水平、工作態(tài)度、對(duì)律師執(zhí)業(yè)規(guī)范的遵守，其中的變數(shù)較大，難以保證法律援助辦案質(zhì)量。為了法律援助事業(yè)能夠得到健康有序發(fā)展，更好地維護(hù)困難群眾的合法權(quán)益，規(guī)范法律援助質(zhì)量管理工作很有必要。

表二 東營市法律援助對(duì)象占常住人口比重餅狀圖

三、提高法律援助辦案質(zhì)量的對(duì)策

鑒于法律援助工作中存在上述問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面來提高法律援助辦案質(zhì)量。

（一）建議國家盡快推動(dòng)法律援助立法

法律援助制度的設(shè)計(jì)是為保障公民基本的合法權(quán)利，目前，作為國務(wù)院出臺(tái)的《法律援助條例》，僅為行政法規(guī)，加上經(jīng)過多年的發(fā)展，國務(wù)院《法律援助條例》有些地方已明顯滯后于現(xiàn)實(shí)的需要，2015年新修訂的《山東省法律援助條例》取消了案件范圍的限制，實(shí)際上已經(jīng)突破了國務(wù)院條例的授權(quán)，《法律援助條例》明顯滯后于現(xiàn)實(shí)需要。因此，建議國家立法機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)法律援助相關(guān)法律，通過立法進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助質(zhì)量監(jiān)管，切實(shí)提高法律援助辦案質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)對(duì)法律援助工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

各級(jí)黨委、政府要高度重視法律援助工作，把法律援助作為一項(xiàng)重要民生工程納入黨的群眾工作范圍，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和為民辦實(shí)事項(xiàng)目，要結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施方案，推動(dòng)法律援助事業(yè)不斷發(fā)展。各級(jí)司法行政部門要依法履行對(duì)法律援助工作的監(jiān)督管理職責(zé)，要結(jié)合實(shí)際研究制定具體提高法律援助辦案質(zhì)量的意見或辦法，建立健全長效工作責(zé)任制，確保相關(guān)政策落到實(shí)處，切實(shí)提高法律援助服務(wù)質(zhì)量。各級(jí)司法行政部門要加強(qiáng)與法院的協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真做好法律援助與司法救助的銜接工作，加強(qiáng)與有關(guān)部門的信息溝通，及時(shí)掌握困難群眾的情況，加強(qiáng)與各部門之間的銜接配合。要完善法律援助工作協(xié)作機(jī)制，建立社情民意溝通機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范法律援助案件質(zhì)量管理工作，努力形成黨委政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)、司法行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)、各有關(guān)部門協(xié)作配合、多種力量共同參與的法律援助優(yōu)質(zhì)服務(wù)實(shí)施體系。

（三）政府加大對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入

法律援助作為一項(xiàng)民心工程、政府工程，各級(jí)政府應(yīng)從構(gòu)建和諧社會(huì)，服務(wù)民生的角度來重視和加強(qiáng)法律援助工作，各級(jí)財(cái)政都應(yīng)加大對(duì)法律援助辦案經(jīng)費(fèi)的投入，并適當(dāng)提高援助案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使其與援助人員的辦案成本、時(shí)間及精力的付出相適應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)援助人員積極性。目前，東營市雖將法律援助經(jīng)費(fèi)納入了財(cái)政預(yù)算，但應(yīng)當(dāng)指出的是，法律援助經(jīng)費(fèi)的投入仍然不足，尤其是縣區(qū)，寥寥十幾萬元的投入難以滿足當(dāng)前法律援助辦案所需，為此，推動(dòng)政府落實(shí)法律援助責(zé)任，加大各級(jí)政府對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入是當(dāng)前工作的重中之重。

（四）完善法律援助辦案質(zhì)量管理機(jī)制

要將加強(qiáng)規(guī)范化、制度化管理作為法律援助工作的重點(diǎn)內(nèi)容，因此，法律援助機(jī)構(gòu)必須制定并完善一系列規(guī)章制度，其中包括內(nèi)部管理制度以及案件的審查、指派、辦理、跟蹤與回訪等工作制度。例如，2015年重慶市出臺(tái)了《法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，2017年2月份浙江省出臺(tái)《法律援助服務(wù)規(guī)范》，這也是全國首個(gè)由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門批準(zhǔn)發(fā)布的法律援助工作地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這其中釋放的信號(hào)是法律援助不但是一項(xiàng)服務(wù)，更是一項(xiàng)技術(shù)，可以用標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范來衡量做的到底好不好，做到了多少分，有沒有為社會(huì)提供一個(gè)合格的服務(wù)產(chǎn)品。因此，要提高法律援助案件辦案質(zhì)量，法律援助機(jī)構(gòu)必須建立科學(xué)的綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，通過嚴(yán)格的運(yùn)作，促使法律援助辦案人員重視辦案質(zhì)量。

當(dāng)然，衡量辦案人員的工作業(yè)績(jī)，不能單純地以辦案結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，還要結(jié)合案件的難易程度和辦案過程體現(xiàn)的敬業(yè)程度進(jìn)行綜合考量，否則法律援助辦案人員就會(huì)只去片面追求簡(jiǎn)易案件，拒絕受理難度較大的案件。所以，只有對(duì)法律援助辦案人員建立科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，法律援助辦案人員才能積極主動(dòng)的采取措施來提高辦案質(zhì)量。

（五）統(tǒng)籌合理分布法律援助資源

目前東營市法律援助隊(duì)伍建設(shè)存在的兩大焦點(diǎn)問題就是律師數(shù)量不足與法律服務(wù)資源地域分布不均衡問題。針對(duì)律師數(shù)量不足的問題，一是建立《全市法律服務(wù)人才庫》，將全市法律服務(wù)機(jī)構(gòu)資深律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律援助志愿者等資源力量全部進(jìn)行整合，制作《東營市法律援助點(diǎn)援冊(cè)》，讓困難群眾在全市范圍內(nèi)自主選擇律師，充分實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)資源共享、共通、共用。二是建立疑難、復(fù)雜案件上移機(jī)制，對(duì)于縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)受理的疑難、復(fù)雜案件，可移送至市級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)，由市法律援助中心指派市直律師事務(wù)所資深律師進(jìn)行辦理，以保證案件辦理質(zhì)量。三是壯大法律援助志愿者隊(duì)伍，可以發(fā)展退休政法干警及在職法官、檢察官和人民警察、法科大學(xué)生等作為法律援助志愿者，讓他們也參與到法律援助之中去，以緩解律師資源不足的問題。

針對(duì)法律資源地域分布不均衡的問題，一是可采取由市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)按照縣區(qū)常住人口數(shù)量合理分配區(qū)域律師資源，以解決部分縣區(qū)律師人員少的問題。二是可在全市組建一支專業(yè)法律援助辦案律師團(tuán)隊(duì)，解決以往社會(huì)律師辦理法律援助案件中存在的無積極性、重形式不重質(zhì)量的問題。三是充分調(diào)動(dòng)法律援助機(jī)構(gòu)專職律師的辦案積極性?？刹扇Ｂ毬蓭煹墓べY由基本工資、辦案補(bǔ)貼及對(duì)疑難案件的特殊補(bǔ)貼組成，確保他們有較為穩(wěn)定的收入來源，保障他們能夠?qū)Ｐ膹氖路稍ぷ鳎行П苊馍鐣?huì)律師為追求經(jīng)濟(jì)效益而對(duì)法律援助案件敷衍、不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

（六）加強(qiáng)對(duì)法律援助人員的職業(yè)道德教育

各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)是法律援助工作的管理和指導(dǎo)機(jī)關(guān)，司法行政部門應(yīng)定期開展由律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助工者參加的以法律援助職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律為內(nèi)容的教育和培訓(xùn)，嚴(yán)肅法律援助的各項(xiàng)制度和紀(jì)律。承辦人員在辦案過程中，有違紀(jì)違規(guī)情況而被投訴的，法律援助機(jī)構(gòu)要逐一查清事實(shí)，并及時(shí)向投訴人反饋處理意見。因此，強(qiáng)化法律援助工作人員法律援助責(zé)任意識(shí)教育，不論簡(jiǎn)單或復(fù)雜的案件，法律援助工作人員都要認(rèn)真負(fù)責(zé)，心中都要樹立法律援助服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任認(rèn)識(shí)，這樣才會(huì)杜絕出現(xiàn)重形式、走過場(chǎng)的現(xiàn)象。

（七）建立法律援助辦案質(zhì)量獎(jiǎng)懲機(jī)制

一是評(píng)定法律援助辦案質(zhì)量等級(jí)。為充分調(diào)動(dòng)法律援助人員注重法律辦案質(zhì)量的積極性，法律援助機(jī)構(gòu)要制定法律援助案件質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，采取建立案件補(bǔ)貼與案件服務(wù)質(zhì)量掛鉤的辦法。根據(jù)案件辦理情況，對(duì)承辦人員的辦案質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，確定優(yōu)秀、合格、不合格的質(zhì)量等級(jí)按差別化發(fā)放補(bǔ)貼。二是要建立定期通報(bào)制度。法律援助機(jī)構(gòu)要定期對(duì)辦理的法律援助案件的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行通報(bào)，結(jié)合法律援助案件檢查評(píng)比的結(jié)果，服務(wù)質(zhì)量好的案件，予以通報(bào)表揚(yáng)；對(duì)服務(wù)質(zhì)量不好的案件，予以通報(bào)批評(píng)，責(zé)令法律援助人員提出書面的整改措施，防止再次發(fā)生。三是營造“爭(zhēng)先樹優(yōu)”氛圍。政府和司法行政部門對(duì)在法律援助工作中做出較大成績(jī)的組織和個(gè)人應(yīng)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，以此不斷增強(qiáng)法律援助工作人員的責(zé)任感和榮譽(yù)感。

（責(zé)任編輯：朱騰飛）