法治政府建設(shè)的理念與品格

[摘要]《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》要求秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念來加快建設(shè)法治政府的步伐。法治政府建設(shè)是中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。法治政府建設(shè)必須要樹立創(chuàng)新與共享的中國特色行政法治發(fā)展新理念，而塑造民主與透明品格乃是法治政府建設(shè)的核心任務(wù)，為此必須要運(yùn)用新的法治理論做指導(dǎo)，法治政府建設(shè)工程才能厚植優(yōu)勢、夯實(shí)基礎(chǔ)、穩(wěn)健發(fā)展、再上層樓。應(yīng)當(dāng)秉持現(xiàn)代民主法治的眼光，通過深化改革積極推進(jìn)觀念更新和制度創(chuàng)新，推動(dòng)行政法制在社會(huì)深度轉(zhuǎn)型期獲得更大的革新發(fā)展，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)新；共享；民主；透明；法治政府

[作者簡介]莫于川，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授

中共中央、國務(wù)院于2015年12月下旬印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱為《綱要》），針對當(dāng)前法治政府建設(shè)的實(shí)際情況，要求秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念來加快建設(shè)法治政府的步伐?！毒V要》的頒布是推進(jìn)依法治國方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重大舉措，對我國民主法治建設(shè)具有特殊意義，本文重點(diǎn)選擇創(chuàng)新與共享理念、民主與透明品格的話題進(jìn)行探討。

一、 法治政府建設(shè)與中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)

全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家。所謂中國特色社會(huì)主義法治體系，是指在中國特色社會(huì)主義法治理論的指引下形成特殊的4+1體系，做到“兩個(gè)堅(jiān)持”，實(shí)現(xiàn)新的16字方針，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。{1}在深入轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的我國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系必須要堅(jiān)持五項(xiàng)重要原則，如此方能更自覺地堅(jiān)持依法治國，更扎實(shí)地推進(jìn)依法治國，向著建設(shè)法治中國不斷前進(jìn)。{2}因此，黨的十八大把到2020年基本建成法治政府確立為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，十八屆三中、四中全會(huì)把建設(shè)法治政府作為推進(jìn)依法治國方略的重大任務(wù)之一，作為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的組成部分。

回溯歷史脈絡(luò)，黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國社會(huì)主義民主與法制建設(shè)取得顯著成績。黨的十五大確立了實(shí)行依法治國、建設(shè)法治國家的基本方略，1999年九屆全國人大二次會(huì)議將此方略載入現(xiàn)行憲法，而依法行政方針則是依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。改革開放30多年來，我國在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面取得許多進(jìn)展，為推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家創(chuàng)建了更好的基礎(chǔ)。但是，依法行政的現(xiàn)狀還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，一個(gè)重要原因是人們對何謂法治政府及其衡量標(biāo)準(zhǔn)存在誤區(qū)，使得推進(jìn)法治政府建設(shè)工程路向不明、規(guī)劃缺乏、手段不足。為統(tǒng)一認(rèn)識、推動(dòng)工作，國務(wù)院1999年頒布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2004年頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2008年頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，2010年頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，這些舉措有力推進(jìn)了依法行政和法治政府建設(shè)。十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革若干重大問題的決定，其中對建設(shè)法治政府也提出了基本構(gòu)想。十八屆四中全會(huì)決定在落實(shí)此基本構(gòu)想方面，進(jìn)一步提出深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的目標(biāo)，將其概括為建設(shè)職權(quán)法定政府、決策民主政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、責(zé)任明確政府、公正誠信政府。

法治政府建設(shè)是宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，僅有戰(zhàn)略方針和總體目標(biāo)還不夠，應(yīng)有更系統(tǒng)、更細(xì)致、定路線、定標(biāo)準(zhǔn)、有資源、多手段、分步驟的戰(zhàn)略實(shí)施方案，才利于加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。為此，《綱要》要求各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行?？梢?，法治政府建設(shè)是中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要任務(wù)，《綱要》的頒布意義重大而深遠(yuǎn)，任務(wù)光榮而艱巨，必須要全力推進(jìn)。

按照《綱要》的要求，法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)是經(jīng)過努力到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，并將法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合。這里首次提出的“四個(gè)政府建設(shè)相結(jié)合推進(jìn)”，是新的法制建設(shè)方略和法律政策學(xué)的亮點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)將法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合，必須堅(jiān)持前述五項(xiàng)重要原則，通過依憲施政、依法行政、簡政放權(quán)，把政府工作全面納入法治軌道。

在我國的法治一體建設(shè)工程中，法治政府建設(shè)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快建設(shè)法治政府是當(dāng)下全面推行依法治國戰(zhàn)略方針的“投入產(chǎn)出較高”且“政治風(fēng)險(xiǎn)可控”的重要舉措，也是最大量、最困難、最突出的工作環(huán)節(jié)。法治政府建設(shè)是目標(biāo)和手段的統(tǒng)一體，也是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，其建設(shè)任務(wù)完成如何、工作質(zhì)量有否保障，主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)或曰工作目標(biāo)有七項(xiàng)：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高。與這七項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)或工作目標(biāo)相配合的建設(shè)措施很多，須認(rèn)真貫徹，方能見到實(shí)效。

二、樹立中國特色的行政法治發(fā)展理念：創(chuàng)新與共享

我國的行政法治發(fā)展，與我國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展對于行政管理和行政法制的要求相比，還存在明顯的差距，包括在有關(guān)的思想認(rèn)識、體制機(jī)制、具體制度、方法手段等方面都有所不適應(yīng)。突出問題有二：第一，法制建設(shè)滯后。在社會(huì)深度轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的全過程更需要受到監(jiān)督制約特別是受到異體監(jiān)督，這已成為法治國家的一般要求和普遍做法。但當(dāng)下我國的行政法律制度運(yùn)行過程中，還較多地存在法律制度尚不完善，越權(quán)或?yàn)E用行政權(quán)力卻不受監(jiān)督，所謂內(nèi)部行政管理行為不受法律調(diào)整等現(xiàn)象，且難以受到及時(shí)的評判糾正特別是司法評判糾正。第二，存在認(rèn)識誤區(qū)。在社會(huì)深度轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，各級各類行政機(jī)關(guān)必須在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)和特別授權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，行政過程和信息必須公開，公眾擁有知情權(quán)并有權(quán)參與行政管理，這些是各國行政法治實(shí)踐中的共識，但在我國一些地方行政公務(wù)人員的認(rèn)識上，對此還存在一些誤區(qū)。例如，按照《憲法》《立法法》《地方組織法》的賦權(quán)規(guī)定，一般地方的國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使哪些權(quán)力及其界限應(yīng)當(dāng)是清楚的，但至今仍有許多人似乎不太清楚，在行政管理實(shí)務(wù)中時(shí)常發(fā)生偏差。處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期的法治政府建設(shè)工程，必須認(rèn)真解決法制建設(shè)滯后、存在認(rèn)識誤區(qū)的問題，通過確立正確的行政法律觀念和完備的行政法律制度，依法有效地規(guī)范行政管理行為，方能深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。endprint

具有不同的法制觀念，對于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識，會(huì)有不同的法制實(shí)踐效果。在推動(dòng)行政法制改革創(chuàng)新的新形勢下、新進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)變遷了的法律價(jià)值觀，樹立與之相適應(yīng)的行政法治觀念，否則難免在行動(dòng)上發(fā)生重大偏差，這是擺在行政公務(wù)人員及其他社會(huì)人士面前的重大課題。與建設(shè)法治政府密切相關(guān)的觀念主要包括政府權(quán)力有邊界的觀念、行政民主和共同治理的觀念、服務(wù)民眾和公共服務(wù)的觀念、政府誠信和官民互信的觀念。

當(dāng)前，推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)和法治政府建設(shè)，必須要按照《綱要》的要求，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，確保政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法全面履行。其中，在法治政府建設(shè)領(lǐng)域，要注重提高行政公務(wù)人員的法治思維和依法行政能力，促使其牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)力由法律確定、依法行使權(quán)力等行政法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求，做尊法、學(xué)法、守法、用法的模范，顯著提升法治思維水平和依法行政能力，在法治軌道上全面推進(jìn)政府各項(xiàng)工作。當(dāng)下特別需要予以關(guān)注研究和積極發(fā)揮指導(dǎo)作用的，是必須牢固樹立創(chuàng)新與共享的行政法治發(fā)展理念。

1.關(guān)于行政法治發(fā)展的創(chuàng)新理念

創(chuàng)新是發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力源。只有通過觀念更新并引導(dǎo)制度創(chuàng)新才能為建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明及促進(jìn)人的全面發(fā)展提供有力的觀念支撐和制度保障，這在行政法律制度各要素、各環(huán)節(jié)均可體現(xiàn)。

一是完善政府立法體系方面，須圍繞黨和國家中心工作，加快推進(jìn)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化、創(chuàng)新社會(huì)治理、保障公民權(quán)利和改善民生、維護(hù)國家安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和加強(qiáng)政府自身建設(shè)等領(lǐng)域的政府立法；要堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)發(fā)展的需要，對于已被實(shí)踐證明有效可行的改革經(jīng)驗(yàn)和改革舉措要及時(shí)上升為法律規(guī)范。

二是在創(chuàng)新行政執(zhí)法方式方面，要推行行政執(zhí)法公示制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，有條件的地方和部門要建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，完善網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢系統(tǒng)；還要推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段；同時(shí)要健全守法信用記錄，完善守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。

三是在完善行政司法制度方面，要健全行政調(diào)解制度，進(jìn)一步明確行政調(diào)解范圍，完善行政調(diào)解機(jī)制，規(guī)范行政調(diào)解程序，及時(shí)有效地化解有關(guān)的民事糾紛和行政爭議；要健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法主動(dòng)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛的調(diào)整功能；還要完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分發(fā)揮仲裁解決經(jīng)濟(jì)糾紛、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。

2.關(guān)于行政法治發(fā)展的共享理念

公共管理權(quán)力能否分享，社會(huì)管理責(zé)任能否分擔(dān)，公共治理風(fēng)險(xiǎn)能否共承，經(jīng)濟(jì)政治改革成果能否共享，這是衡量一項(xiàng)改革方向是否正確、是否成功的判斷標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，至少在如下三個(gè)方面需要通過創(chuàng)新體現(xiàn)出共享理念。

一是運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)管理模式發(fā)展，按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，從過去那種單純的行政管理模式走向社會(huì)共治模式，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。

二是建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，使得法律法規(guī)規(guī)章得到嚴(yán)格實(shí)施，各類違法行為得到及時(shí)依法查處，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到切實(shí)保障，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到有效維護(hù)，行政違法或不當(dāng)行為明顯減少，對行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度顯著提高。

三是切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，全面形成公正、高效、便捷、成本適當(dāng)?shù)亩嘣芗m紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在預(yù)防、解決行政爭議和民事糾紛中的特殊作用，提升通過法定渠道解決矛盾糾紛的比率，通過倒逼機(jī)制來提升改革發(fā)展成果得以全民共享的基本權(quán)利保障水平。

三、 塑造民主與透明品格是法治政府建設(shè)的艱巨任務(wù)

改革開放30多年來，我國行政法制發(fā)展取得長足的進(jìn)步，發(fā)生多方面的重大變化：第一，法治觀念逐步強(qiáng)化。在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎(chǔ)上，逐步確立起我國行政法制以人為本、依法治國的核心法治觀念，并將其確立為基本治國方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權(quán)力結(jié)構(gòu)從重權(quán)力、輕權(quán)利，向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變。《行政訴訟法》的頒布和修正，使權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心開始發(fā)生轉(zhuǎn)移，《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《國家賠償法》等重要行政法律的出臺促進(jìn)了這一調(diào)整，開始形成權(quán)力和權(quán)利良性互動(dòng)的局面。第三，政府職能從全能政府、管制型政府向有限政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著對于政府與市場、與社會(huì)、與中介組織關(guān)系認(rèn)識的不斷深化，政府開始逐步轉(zhuǎn)變職能，將部分職能讓渡于社會(huì)，發(fā)生了行政事務(wù)民營化的轉(zhuǎn)變（以PPP機(jī)制為代表），同時(shí)也增加了新職能，如鼓勵(lì)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。第四，行政法律機(jī)制從單純的控權(quán)機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)榭貦?quán)與激勵(lì)兼顧機(jī)制。第五，行政管理行為方式從純粹的命令—服從模式發(fā)展成為強(qiáng)制與非強(qiáng)制手段并重、優(yōu)先采取非強(qiáng)制手段的多樣化局面。第六，在程序與實(shí)體的關(guān)系上，從重實(shí)體、輕程序，發(fā)展到實(shí)體和程序并重，進(jìn)而發(fā)展到條理與實(shí)體、程序并重。這些變化是廣泛和深刻的，對行政法制建設(shè)也即現(xiàn)在提出的法治政府建設(shè)具有革命性影響。

上述發(fā)展從總體上反映了我國行政法律文化革新、行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展的成果和方向，體現(xiàn)了行政法律制度追求民主化、科學(xué)化和法治化，實(shí)現(xiàn)民主精神、科學(xué)精神和法治精神的趨勢，也提出了在社會(huì)深度轉(zhuǎn)型期進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展的任務(wù)，筆者將其概括為如何塑造民主與透明品格的法治政府。這對于積極實(shí)施依法治國方略，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的穩(wěn)健發(fā)展，使行政法治獲得更快更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實(shí)踐意義。endprint

1.如何塑造民主品格的法治政府

增強(qiáng)民主性、走向民主化、塑造民主品格，這是法治政府建設(shè)工程的核心；民主性、民主化、民主品格弱化了、缺少了，法治政府建設(shè)就失去靈魂。對于我國法治政府建設(shè)工程而言，推動(dòng)行政法文化革新的主要內(nèi)涵就是上述互動(dòng)進(jìn)程及其成果，其基本要求至少體現(xiàn)為如下四個(gè)方面。

一是夯實(shí)公眾參與管理的憲法規(guī)范及其政治實(shí)踐基礎(chǔ)。行政主體和行政權(quán)力的多元化、多樣化、社會(huì)化發(fā)展；行政相對人更廣泛和主動(dòng)地參與行政過程；在公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利受到保障的前提下，其政治權(quán)利、文化權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等其他基本權(quán)利受到更多關(guān)注；更加注重政務(wù)公開、行政參與，非強(qiáng)制性行政方式、依法行使監(jiān)督權(quán)利等各項(xiàng)行政民主制度逐步擴(kuò)大與有效實(shí)施。在這一過程中，各項(xiàng)社會(huì)行為和法律關(guān)系的憲法基礎(chǔ)，可以追溯到我國憲法第二條第三款的明確規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！币话惴ɡ韺⑵涓爬楣褚婪ü芾韮墒聞?wù)、兩事業(yè)的基本權(quán)利。這些權(quán)利是憲法和法律體系內(nèi)在自洽的，并不是外在強(qiáng)加的。

二是提高政府立法公眾參與程度，即拓展社會(huì)各方有序參與政府立法的途徑和方式。要健全政府立法起草工作聽取人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士、無黨派人士、社會(huì)組織人士意見的機(jī)制，提升民主協(xié)商立法作用；建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者對政府立法涉及重大利益調(diào)整的論證咨詢機(jī)制，擬設(shè)定的制度涉及群眾切身利益或各方面存在較大意見分歧的，要采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、問卷調(diào)查等形式廣泛聽取意見；除依法需要保密的外，法律法規(guī)規(guī)章草案要通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體向社會(huì)公開征求意見。

三是增強(qiáng)公眾參與行政決策實(shí)效。在通過立法建制明確政府機(jī)關(guān)更多的職能、職權(quán)、職責(zé)，特別是更多的行政指導(dǎo)、行政協(xié)商和公共服務(wù)的職能之外，還要賦予行政相對人參與行政決策過程的更多選擇機(jī)會(huì)；事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見，與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通，并注重聽取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的意見；各級行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)公眾參與平臺建設(shè)，對社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)應(yīng)公開信息、解釋說明，及時(shí)反饋意見采納情況和理由；要推行文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)等重大民生決策事項(xiàng)民意調(diào)查制度。{3}

四是豐富更高民主程度的地方制度。新中國建立以來，地方制度不斷豐富，逐步形成了一般地方、民族自治地方、特別行政區(qū)、更特殊的臺灣地區(qū)等多樣化的地方制度，以及一國、兩法系、多法域的法制運(yùn)行格局，也賦予地方不斷增多的自主權(quán)，包括地方人大立法權(quán)、地方政府立法權(quán)、分稅制下的地方財(cái)政權(quán)等。此類回應(yīng)型立法和授權(quán)規(guī)定日益增多，總的說來是賦予地方更多的自主權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性、積極性，更多體現(xiàn)行政法律制度的民主性。當(dāng)然，在此過程中也必須明確地方政府權(quán)力邊界，防止越權(quán)行政、違法行政，保證依法行政、法制統(tǒng)一。{4}

2.如何塑造透明品格的法治政府

現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)公開，經(jīng)由增加透明度來推動(dòng)行政民主化轉(zhuǎn)型。自20世紀(jì)80年代以來，重塑政府和公共治理為特征的行政管理模式變革逐漸在世界范圍形成一種大趨勢，隨著民主潮流推動(dòng)和福利國家性質(zhì)增強(qiáng)，追求行政公開、透明政府也逐漸成為一種行政法治發(fā)展的世界潮流和行政制度重構(gòu)選擇。

現(xiàn)代行政法治崇尚透明行政，而行政權(quán)力的本性是喜愛神秘、擴(kuò)張和率性，厭惡公開、監(jiān)督和約束，這里存在著巨大矛盾，因此，要順利實(shí)現(xiàn)行政管理和行政法制模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展，就需要樹立新的理念，以此引導(dǎo)專門立法來規(guī)范和保障行政公開，這是防治行政權(quán)力腐敗的重要舉措，促使行政機(jī)關(guān)和其他公共性組織更好地提供公共管理和服務(wù)。

行政公開透明是指行政管理行為和過程以及相關(guān)要素（法定情形除外）向行政相對人及社會(huì)公開，以利于實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)及其他權(quán)利。行政公開透明包含豐富的內(nèi)容，如政府的法律文件和政策文件公開、行政決定公開、行政職位的開放性、特定職務(wù)的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)公開、政府公開采購制度、基層政務(wù)公開制度等。具體而言，需要從如下三個(gè)方面完善行政管理和服務(wù)諸方面的公開制度。

一是行政決策過程信息公開。行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，決策程序嚴(yán)格落實(shí)，決策效率切實(shí)保證，可使得違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策明顯減少并得到及時(shí)糾正，行政決策公信力和執(zhí)行力大幅提升。

二是強(qiáng)化規(guī)范性文件的監(jiān)督。要逐步完善規(guī)范性文件制定程序，落實(shí)合法性審查、集體討論決定等制度，實(shí)行制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度；規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等法定事項(xiàng)，不得減損行政相對人的合法權(quán)益或增加其義務(wù)；涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)按照法定要求和程序予以公布，未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)；要把規(guī)范性文件納入備案審查范圍，健全社會(huì)公眾對規(guī)范性文件的建議審查制度，加大備案審查力度。

三是拓展政府信息公開范圍。政府信息公開是增加行政透明度、建設(shè)陽光政府、全面和深入地推進(jìn)依法行政的基本要求，當(dāng)今許多國家的政府信息公開及相關(guān)立法實(shí)踐呈現(xiàn)出普遍推行、普遍立法、公眾參與、非政府組織推動(dòng)、適用公益考量等特點(diǎn)，值得關(guān)注和借鑒。{5}為此，要堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，進(jìn)一步明確政府信息公開的范圍和內(nèi)容，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開，并逐步擴(kuò)大到特定國家工作人員的財(cái)產(chǎn)公開；要完善政府新聞發(fā)言人、突發(fā)事件信息發(fā)布等制度，及時(shí)回應(yīng)人民群眾關(guān)切；還要?jiǎng)?chuàng)新政務(wù)公開方式，規(guī)范化建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺，以提高政務(wù)公開信息化、集中化、法治化水平。

四、 法治政府建設(shè)工程要運(yùn)用新的法治理論做指導(dǎo)

從當(dāng)今世界許多國家的情形看，行政管理制度和行政法律制度的發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展一樣，面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢、新要求。我國正處于深度轉(zhuǎn)型期，行政管理制度和行政法律制度在理論上和實(shí)踐中也發(fā)生著許多變化，這些變化常以爭議案（事）例的形式呈現(xiàn)出來，令人常感困惑甚至不知所措，同時(shí)也為人們提供了深化認(rèn)識、形成共識、統(tǒng)一行動(dòng)的機(jī)會(huì)，而正確認(rèn)識行政管理制度和行政法律制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展及其民主化趨勢，有助于在實(shí)踐中推動(dòng)法治政府建設(shè)。觀念引導(dǎo)行動(dòng)，理論指導(dǎo)實(shí)踐?，F(xiàn)代法治理論指導(dǎo)下的法治政府建設(shè)可謂效率高、風(fēng)險(xiǎn)低、易操作。我國法治政府建設(shè)進(jìn)程中已開始出現(xiàn)并深刻表現(xiàn)出增強(qiáng)民主性、走向民主化的發(fā)展趨勢和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要運(yùn)用新的法治理論加以指導(dǎo)，其中，法制精細(xì)化發(fā)展理論、條理法理論、共同治理理論、熵增現(xiàn)象或減熵措施理論，特別值得關(guān)注和研究運(yùn)用。endprint

1.法治政府建設(shè)的精細(xì)化發(fā)展理論

2011年初宣布形成中國特色社會(huì)主義法律體系，表明我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的諸方面正在納入法治軌道、實(shí)現(xiàn)有法可依，得以從制度上、法律上解決帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的國家發(fā)展問題，這是我國民主法制史上的里程碑，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但毋須諱言，由于歷史的原因，許多關(guān)乎法律規(guī)范體系的完整性、完善性的重要法律仍然闕如；同時(shí)，在現(xiàn)行法律、法規(guī)中還存在一些立法品格、精神和質(zhì)量方面的問題，法制的正當(dāng)性、良善性、精細(xì)化亟需通過修法提升，因而提出了立新法與修舊法并舉的方針，提出了法制建設(shè)的良善化、精細(xì)化發(fā)展這一時(shí)代新任務(wù)。{6}正是在此背景下，從價(jià)值論、功能論和方法論的角度促進(jìn)行政法制良善化、精細(xì)化發(fā)展的法治評價(jià)指標(biāo)體系也即法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題也被提上議事日程，正在成為各方面關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)課題，成為行政法制實(shí)踐中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)。

2.法治政府建設(shè)的條理規(guī)范理論

所謂條理規(guī)范也即條理法，是指立法目的、立法精神、法律價(jià)值、法律原則以及特殊條件下的社會(huì)公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等成文或不成文的廣義法規(guī)范，它以立法精神、法律價(jià)值和法律原則為基本內(nèi)核。特別是行政法的基本原則，它是行政條理法的核心內(nèi)容的系統(tǒng)概括表現(xiàn)，是行政管理活動(dòng)中必須遵循的共同準(zhǔn)則。條理法是與實(shí)體法、程序法相呼應(yīng)的法學(xué)概念。一般在法律文本中，總則第一條都開宗明義地規(guī)定了該法的立法精神、立法目的、立法依據(jù)等，而總則的前幾條都是關(guān)于法律原則的成文規(guī)定，文本的其他章節(jié)條款中還會(huì)蘊(yùn)涵著一些法律原則，而法律文本的全文會(huì)盡量體現(xiàn)出該法的立法精神和法律價(jià)值。例如，行政法中的公開、公平、公正原則，比例原則，最小損害原則，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則等，都以不同形式廣泛存在于近年來通過的各層次、各類型法律文本中，這些屬于條理法的范疇。{7}在某些特殊情況下，得到確認(rèn)、達(dá)成共識的社會(huì)公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等也屬于條理法的范疇，在社會(huì)生活中能起到實(shí)體和程序的作用。條理法理論與制度的建構(gòu)和運(yùn)用，也可謂是依法治國和以德治國相結(jié)合的作用機(jī)理和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.法治政府建設(shè)的共同治理理論

參與行政、合作行政、共同治理是20世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)的行政法治理念，而且成為一種世界潮流。由單純的行政管理走向共同治理，由政府和民眾共同治理，建設(shè)利益共同體、命運(yùn)共同體，這應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)成員的普遍共識。許多管理和服務(wù)不能再被單純視為行政機(jī)關(guān)的職能、職權(quán)和職責(zé)，而應(yīng)作為一定區(qū)域內(nèi)所有成員的共同責(zé)任，這是行政民主化的表現(xiàn)和要求。例如，城市治理這項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要多主體、多機(jī)制、多方式、多依據(jù)（包括條理法）的現(xiàn)代執(zhí)法觀念和制度，才能更有效地推動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，這是行政管理創(chuàng)新和社會(huì)管理創(chuàng)新的共同要求和契合點(diǎn)。近年來許多地方、部門都在進(jìn)行這樣的改革創(chuàng)新探索，多數(shù)革新舉措取得積極效果。例如，江蘇省南京市總結(jié)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并通過地方立法程序，于2013年3月1日起施行地方性法規(guī)《城市治理?xiàng)l例》，在全國首次把城市管理的提法擴(kuò)展提升為城市治理的提法，力圖通過多種體制、機(jī)制和方法創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)政民合作、共同治理，其探索實(shí)踐已經(jīng)取得實(shí)效。此類地方改革探索，符合運(yùn)用法治思維和法治方式解決改革和發(fā)展難題，民主化地完善治理體系、提升治理能力的法治中國建設(shè)要求?？梢哉f，多年來城市治理的探索創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和客觀要求，也正是2015年底中共中央、國務(wù)院印發(fā)綱要性文件《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》的一個(gè)背景原因和重要考量。

4.法治政府建設(shè)的減熵措施理論

減熵措施理論，類似于以往人們所說的常態(tài)減壓理論。所謂“熵”，是指一個(gè)社會(huì)、一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)物體的混亂因素、混亂程度。混亂是避免不了的，混亂因素越多，混亂程度越高，它的熵值就越高，那就必須采取措施降低熵值，這叫減熵措施。一個(gè)社會(huì)、一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)物體，如果不經(jīng)常性地采取措施解決混亂因素、降低混亂程度，進(jìn)展到最后就會(huì)自燃、斷裂、爆炸、毀滅，所以一定要采取公開、互動(dòng)、散熱、降壓的方法。例如，我國本來也有很好的減熵法律制度，也就是大家熟知的信訪制度，但它后來沒能依循實(shí)現(xiàn)原定的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)。而像鄰國日本，它也有類似的減熵法律制度，叫作行政商談專員制度，也叫作行政苦情處理制度。它主要通過志愿者性質(zhì)的商談員、商談機(jī)制，及時(shí)靈活地化解輕微行政違法侵權(quán)行為帶來的行政爭議或政民矛盾，使得行政管理和社會(huì)生活中產(chǎn)生了一些熵能及時(shí)化解、減低，達(dá)到保持社會(huì)共同體和諧運(yùn)行的目的，這個(gè)減熵機(jī)制非常重要，而且行政指導(dǎo)、行政道歉等柔性管理方式在其中揮了積極作用。例如，經(jīng)常、及時(shí)地采用調(diào)停性的行政指導(dǎo)行為、規(guī)制性的行政指導(dǎo)行為、助成性的行政指導(dǎo)行為，就能大大地降低行政管理過程中的熵值。柔性管理方式在很大程度上比剛性管理行為的作用更大，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下，依法并不能采用剛性管理行為，或者采用剛性管理行為的效果不佳。所以，需要通過行政管理和行政法制的持續(xù)創(chuàng)新，如行政指導(dǎo)等柔性管理方式、行政調(diào)解等行政司法行為的積極運(yùn)用，對剛性管理行為的民主化革新改進(jìn)，最終達(dá)到及時(shí)靈活地化解輕微行政違法侵權(quán)行為帶來的行政爭議或政民矛盾的效果，盡量避免采用一罰了之、一關(guān)了之、一禁了之的懶政思維和行為方式。

展望

開始進(jìn)入精細(xì)化發(fā)展階段的我國行政法制建設(shè)正在經(jīng)歷民主化、科學(xué)化、法治化的艱難進(jìn)程，這是行政法制的民主精神、科學(xué)精神、法治精神日益增強(qiáng)、緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復(fù)合進(jìn)程，其與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生活各方面及其他法制領(lǐng)域有著強(qiáng)烈深刻持久的交互影響。不斷增強(qiáng)行政法制的民主性、科學(xué)性和規(guī)范性，特別是行政法制的民主化趨勢及其制度創(chuàng)新，逐步構(gòu)建起民主品格的行政法律制度，這是基本的發(fā)展脈絡(luò)。應(yīng)當(dāng)秉持現(xiàn)代民主法治的眼光，根據(jù)行政法治發(fā)展的要求，通過深化改革積極推進(jìn)觀念更新和制度創(chuàng)新，推動(dòng)行政法制在社會(huì)深度轉(zhuǎn)型期獲得更大的革新發(fā)展，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的健康和諧發(fā)展，以助于實(shí)行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合。這將透過四個(gè)方面呈現(xiàn)出來：第一，法治政府建設(shè)基礎(chǔ)理論與環(huán)境的民主化發(fā)展；第二，法治政府建設(shè)主體理論與制度的民主化發(fā)展；第三，法治政府建設(shè)行為理論與制度的民主化發(fā)展；第四，法治政府建設(shè)救濟(jì)理論與制度的民主化發(fā)展。endprint

注釋：

{1}這里所謂4+1體系是指：法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，以及黨內(nèi)法規(guī)體系；“兩個(gè)堅(jiān)持”是指：堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；所謂新的16字方針是指：科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，它是曾實(shí)施30多年的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)16字方針的2.0版。

{2}這里所謂五項(xiàng)重要原則是指：堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)。這是黨的十八屆四中全會(huì)決定提出的要求。

{3}已于2000年7月1日起施行的《立法法》、2002年1月1日起施行的關(guān)于行政立法的三個(gè)行政法規(guī)、2006年3月18日起施行的部門規(guī)章《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、2008年10月1日起施行的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》等法律文件，規(guī)定了更加廣泛、規(guī)范的公眾參與制度和公開程序制度，這與各法治國家的做法更接軌，也為后續(xù)多個(gè)行政綱要文件出臺打下了基礎(chǔ)。

{4}近年來，按照中央人民政府的統(tǒng)一部署，從河北邯鄲、江蘇徐州等地方開始，在全國范圍展開的清理地方政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力并公布權(quán)力清單和負(fù)面清單的做法，就是這方面作出的積極探索且已經(jīng)開始有成效。

{5}所謂適用公益考量原則，是指許多國家已經(jīng)把政府信息公開主體的適用范圍，從單一的政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到一些非政府的公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)組織和政府資助機(jī)構(gòu)，這已成普遍趨勢，我國行政立法已考慮此點(diǎn)。

{6}在2011年1月24日于北京召開的“形成中國特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)”上，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長吳邦國在專題講話中指出：“改革開放初期，無法可依的問題相當(dāng)突出，我們提出‘有比沒有好、‘快搞比慢搞好，這是必要的，也是合理的。”這是對那一時(shí)期立法工作思路和概況的官方評價(jià)。

{7}例如，我國的《政府信息公開條例》中，“政府信息以公開為原則、不公開為例外”的表述雖然沒有明文規(guī)定在最終通過的條例文本中，但實(shí)際上它在行政立法過程中已體現(xiàn)在條例全部38個(gè)條文中，條例全文都蘊(yùn)涵著“政府信息公開”的立法精神和法律原則。

責(zé)任編輯：周青

本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“行政民主進(jìn)程中的法治政府建設(shè)理論與制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：14AZD141）的階段性成果。

（本文發(fā)表于《中國特色社會(huì)主義研究》雜志2016年第1期）endprint