中國(guó)城市群府際合作治理困境與對(duì)策

呂麗娜++趙小燕

摘要：我國(guó)城市群府際合作治理面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，傳統(tǒng)科層治理、市場(chǎng)治理和網(wǎng)絡(luò)治理模式無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。府際合作元治理是基于垂直等級(jí)制結(jié)構(gòu)和水平自組織網(wǎng)絡(luò)間的相互作用而發(fā)展出的一種新治理模式，它有效回應(yīng)了我國(guó)城市群治理的困境。應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和制度保障等方面的設(shè)計(jì)，構(gòu)建府際合作元治理模式。

關(guān)鍵詞：

府際合作；元治理；區(qū)域治理

中圖分類號(hào)：D035.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.03.0002

自“十一五”以來(lái)，城市群作為推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)受到了中央的高度重視。國(guó)家“十三五”規(guī)劃指出，要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育中西部地區(qū)城市群，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極，并明確了建設(shè)19個(gè)城市群的目標(biāo)。城市群發(fā)展過(guò)程中面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)地方政府的合作。因此，研究有效的地方政府合作治理模式具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文針對(duì)中國(guó)城市群府際合作治理面臨的突出問(wèn)題，在反思現(xiàn)有治理模式的基礎(chǔ)上，嘗試提出一個(gè)府際合作元治理的分析框架，并進(jìn)一步探析其內(nèi)涵、價(jià)值和實(shí)施路徑。

一、中國(guó)城市群府際合作的現(xiàn)實(shí)與理論困境

（一）中國(guó)城市群府際合作的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)城市群的府際合作始于20世紀(jì)80年代，至今仍存在一些深層次問(wèn)題亟待解決，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.城市群合作組織權(quán)威性不足。國(guó)內(nèi)城市群合作組織大都采用松散的形式，如長(zhǎng)三角城市群“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”、珠三角城市群“9+2最高行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”、長(zhǎng)江中游城市群“省會(huì)城市會(huì)商會(huì)”等，這類合作組織由地方領(lǐng)導(dǎo)人倡議發(fā)起，以定期或不定期會(huì)議開(kāi)展工作，既沒(méi)有固定職權(quán)和獨(dú)立人員編制，也沒(méi)有完整的議事決策規(guī)則，僅為合作提供溝通與磋商的平臺(tái)。由于這種合作形式缺乏一定的權(quán)威性和約束力[1]，致使合作更多停留在理念層面，難以落實(shí)。以產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化為例，長(zhǎng)三角25個(gè)地級(jí)市中，有16個(gè)城市提出要建“金融中心”[2]；京津冀地區(qū)5大港口均選擇了高效益綜合性港口的發(fā)展方向[3]，城市功能定位的重復(fù)雷同，表明一體化議題仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.城市群合作治理缺乏充裕的基金支持。當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市群除長(zhǎng)三角以外，都未設(shè)立專門(mén)的合作與發(fā)展基金，區(qū)域協(xié)商會(huì)議由各地輪流舉辦，具體合作項(xiàng)目資金也由各地自行籌集。該籌資方式主要存在以下問(wèn)題：一是正外部性公共產(chǎn)品籌資困難，推進(jìn)緩慢，如珠三角地區(qū)2001立項(xiàng)建設(shè)的“珠江大橋放射線接廣佛新干線”項(xiàng)目至今未完工；[4]二是資金來(lái)源單一，規(guī)模有限，如國(guó)內(nèi)已設(shè)立的首個(gè)“長(zhǎng)三角合作與發(fā)展共同促進(jìn)基金”，由三省一市各出資1 000萬(wàn)元設(shè)立，僅用于支持跨區(qū)域重大課題的研究，與促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展事項(xiàng)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

3.城市群內(nèi)部發(fā)展不平衡。城市群內(nèi)各個(gè)地方由于行政級(jí)別和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，從合作中分享的收益各不相同，這加劇了區(qū)域內(nèi)發(fā)展失衡。我國(guó)京津冀城市群的“環(huán)京津貧困帶”現(xiàn)象就是典型體現(xiàn)。2015年，北京、天津和河北人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為106 284元、106 908元和40 367元，北京市居民人均可支配年收入為48 458元，是緊鄰北京的張家口和承德市的3.07倍和3.42倍。成本與收益的不對(duì)稱必將影響經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的合作熱情，而這也使得發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)形成的高層次產(chǎn)業(yè)因?yàn)榈貌坏綀?jiān)實(shí)的腹地支撐而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈中斷，從而進(jìn)一步影響了城市群的可持續(xù)發(fā)展。

4.城市群治理中市場(chǎng)和社會(huì)主體參與不足。國(guó)內(nèi)城市群合作盡管已呈現(xiàn)出企業(yè)、科研單位和行業(yè)組織共同參與的新態(tài)勢(shì)，但在核心政策制訂上，地方政府以外的市場(chǎng)和社會(huì)主體參與仍然較少，且非政府主體關(guān)注議題較為分散，難以有效影響區(qū)域政策過(guò)程。這種地方政府主導(dǎo)型合作，一旦牽涉到地方核心的經(jīng)濟(jì)和政治利益，便會(huì)踟躕不前，同時(shí)也容易造成對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，形成“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

5.區(qū)域利益與國(guó)家整體利益的沖突。由地方政府主導(dǎo)的合作充分照顧了城市群內(nèi)各方的實(shí)際利益，體現(xiàn)了區(qū)域利益最大化的原則，然而將之置于更大范圍的區(qū)域系統(tǒng)或整個(gè)國(guó)家中加以考慮時(shí)，則可能出現(xiàn)局部利益與整體利益間的沖突。如長(zhǎng)江流域沿線分布了三大國(guó)家級(jí)城市群，各城市群內(nèi)的地方政府為了追求GDP快速增長(zhǎng)可能形成過(guò)度開(kāi)發(fā)資源和發(fā)展工業(yè)的區(qū)域共識(shí)，與國(guó)家加大長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體要求相背離。據(jù)統(tǒng)計(jì)，整個(gè)長(zhǎng)江流域，年排放量10萬(wàn)噸以上的排污口達(dá)6000多個(gè)，全流域廢污水排放量338.8億噸[5]。

（二）中國(guó)城市群府際合作治理的理論困境

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界提出的城市群府際合作治理模式主要有科層制、市場(chǎng)化和網(wǎng)絡(luò)化治理三種，這些模式在上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題面前均顯得心余力絀。

以集權(quán)為特征的科層制模式主張由凌駕于城市群地方政府之上的機(jī)構(gòu)直接發(fā)號(hào)施令，推動(dòng)區(qū)域合作。盡管該模式具有權(quán)威性[6]、公正性[7]、治理外部效應(yīng)有效性[8]和社會(huì)成本低[9]等優(yōu)勢(shì)，但上述優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮有一定前提條件，即上級(jí)政府擁有完全信息和完全理性。由于受組織規(guī)模和信息收集能力等因素限制，很可能出現(xiàn)組織失靈[10]116。該模式除了在烏昌地區(qū)這類小規(guī)模區(qū)域合作中效果顯著外，在大規(guī)模城市群治理中鮮有成功的案例。此外，該模式由于未能照顧好地方的實(shí)際利益需求，也常常面臨“上有政策、下有對(duì)策”的尷尬局面。

以利益為核心的市場(chǎng)化模式倡導(dǎo)地方政府在平等自愿基礎(chǔ)上通過(guò)談判或交易方式化解矛盾，協(xié)調(diào)城市群發(fā)展。由于該模式充分調(diào)動(dòng)了地方的自主性和創(chuàng)造性，20世紀(jì)90年代后在我國(guó)得到了廣泛的運(yùn)用。但依據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)協(xié)調(diào)模式成功的先決條件是完全競(jìng)爭(zhēng)，而地方和區(qū)域性公共物品的供給卻帶有壟斷性，這決定了市場(chǎng)化模式的運(yùn)作空間極為有限。此外，這種以利益為核心的模式在涉及地方重大利益沖突、產(chǎn)權(quán)劃分不明晰、交易主體數(shù)量過(guò)多和存在明顯負(fù)外部性時(shí)顯得束手無(wú)策[10]100，往往形成“議而不決，決而不行”的局面。

以各種公私利益相關(guān)者參與為特征的網(wǎng)絡(luò)治理模式提倡建立一種包括政府、私人和第三部門(mén)在內(nèi)的自愿性合作治理過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)治理不僅緩解了單一政府的有限理性問(wèn)題，而且通過(guò)網(wǎng)絡(luò)成員間持續(xù)多向度的信息溝通降低了信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)了決策認(rèn)同感[10]128132。但網(wǎng)絡(luò)治理也并非無(wú)所不能，它無(wú)法擺脫網(wǎng)絡(luò)利益對(duì)整體利益、可控制對(duì)靈活性、開(kāi)放對(duì)封閉、合作對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、責(zé)任對(duì)效率等沖突[11]。更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)需通過(guò)團(tuán)結(jié)、利他、忠誠(chéng)、互惠和信任來(lái)實(shí)現(xiàn)[12]，而我國(guó)目前恰恰缺乏公民參與和信任互惠等社會(huì)資本。

上述現(xiàn)實(shí)和理論困境呼喚新的治理模式，未來(lái)城市群治理將不再依賴單一的科層治理、市場(chǎng)治理或網(wǎng)絡(luò)治理，而是三者的有效組合，這恰恰是元治理要解決的問(wèn)題。

二、城市群府際合作元治理的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）府際合作元治理內(nèi)涵解析

元治理是國(guó)外治理理論研究的新成果，出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代末期。對(duì)于元治理的概念，西方學(xué)者基于不同角度進(jìn)行了多樣化的界定。其中，鮑勃·杰索普和簡(jiǎn)·庫(kù)曼的觀點(diǎn)具有一定的代表性。杰索普在1997年最早提出了元治理的概念，其意是指“對(duì)科層治理、市場(chǎng)治理以及網(wǎng)絡(luò)治理三種模式的協(xié)調(diào)，以確保它們最小限度的結(jié)合”[13]；1999年，杰索普將元治理定義為“自組織的組織”[14]；此后，他又進(jìn)一步將元治理描述為：“治理?xiàng)l件的組織準(zhǔn)備，關(guān)系到三種治理方式的明智組合，以達(dá)到參與者認(rèn)為的最好結(jié)果”[15]。現(xiàn)代治理理論先驅(qū)簡(jiǎn)·庫(kù)曼將治理區(qū)分為三個(gè)階段：第一階段治理是解決問(wèn)題；第二階段治理發(fā)生在試圖改變第一階治理的制度條件時(shí)，此時(shí)這些制度條件已經(jīng)過(guò)時(shí)并功能失調(diào)；第三階段治理為元治理，它涉及到嘗試改變與治理發(fā)生方式相關(guān)的總體性原則，通過(guò)改變規(guī)范框架來(lái)對(duì)治理活動(dòng)和治理者進(jìn)行治理。在簡(jiǎn)·庫(kù)曼看來(lái)，元治理如同將治理的各種屬性捆綁在一起并使之成為一個(gè)整體的粘合劑，有了元治理規(guī)范和原則的指導(dǎo)，不同水平、不同角色當(dāng)事人的共同治理活動(dòng)得以運(yùn)行[16]。盡管西方學(xué)者對(duì)元治理概念的表述存在差異，但都無(wú)一例外地將之視為解決治理失敗的一種理論工具。

本文沿用了杰索普的觀點(diǎn)，認(rèn)為府際合作元治理是一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的方法，它涉及在網(wǎng)絡(luò)治理模式中建立起復(fù)雜的等級(jí)結(jié)構(gòu)管理，由政治權(quán)威通過(guò)制度規(guī)則、組織知識(shí)、激勵(lì)控制等策略自上而下地進(jìn)行設(shè)計(jì)和管理，使科層制、市場(chǎng)化和網(wǎng)絡(luò)治理三種模式實(shí)現(xiàn)完美的組合，從而產(chǎn)生協(xié)同互補(bǔ)效應(yīng)[17]。它將等級(jí)制權(quán)威嵌入?yún)^(qū)域自組織網(wǎng)絡(luò)，并從縱向和橫向兩個(gè)維度來(lái)構(gòu)造區(qū)域多層次治理系統(tǒng)（見(jiàn)圖1）。

1.水平的自組織網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)系統(tǒng)。府際合作元治理關(guān)注權(quán)力和行動(dòng)的自組織形式在實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略中的地位，它結(jié)合并響應(yīng)了治理概念，賦予城市群內(nèi)多元利益主體戰(zhàn)略性選擇的權(quán)力，充分尊重其自我管理的能力，允許直接利益相關(guān)者在意思表示一致的基礎(chǔ)上因地制宜、創(chuàng)造性地運(yùn)用和發(fā)展多種治理方式。如圖1所示，城市群內(nèi)地方政府、企業(yè)、第三部門(mén)和公民個(gè)人等利益主體相互作用形成的組織間網(wǎng)絡(luò)是府際合作元治理的基石。區(qū)域性決策是城市群內(nèi)多元利益主體在信任基礎(chǔ)上談判、辯論與商議的結(jié)果。在你來(lái)我往的激烈爭(zhēng)辯中，各利益主體有機(jī)會(huì)多角度、全方位審視不同政策方案，并根據(jù)其他主體的反應(yīng)調(diào)整自身的偏好，矯正不合理訴求，由純粹利己轉(zhuǎn)化為兼顧他人利益[18]。各類區(qū)域利益主體都是水平自組織網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，貢獻(xiàn)著自身的智慧和資源，能夠迅速識(shí)別各類區(qū)域公共需要，通過(guò)集體決策、聯(lián)合行動(dòng)來(lái)提供區(qū)域性公共產(chǎn)品與服務(wù)。只有當(dāng)水平治理失敗時(shí)，等級(jí)制權(quán)威才會(huì)以強(qiáng)制性面目介入，發(fā)揮補(bǔ)救作用。所以從本質(zhì)上看，元治理仍然是一種自組織制度安排。

2.垂直的等級(jí)制協(xié)調(diào)系統(tǒng)。與純粹的水平網(wǎng)絡(luò)治理不同，府際合作元治理強(qiáng)調(diào)了權(quán)力的等級(jí)制形式在引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域一體化行動(dòng)中的持久影響，在水平自組織網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上增加了一層等級(jí)制的保護(hù)傘，這賦予元治理模式以獨(dú)創(chuàng)性。作為“治理的治理”，元治理打破了等級(jí)權(quán)力實(shí)踐的傳統(tǒng)邏輯，上級(jí)政府不再是高高在上的發(fā)號(hào)施令者和絕對(duì)的控制中心，而是作為利益相關(guān)者中的長(zhǎng)者為地方水平治理保駕護(hù)航，使之實(shí)現(xiàn)不同目標(biāo)、時(shí)空維度、行動(dòng)和后果等的相對(duì)協(xié)調(diào)[19]。等級(jí)制權(quán)威作用的方式包括：運(yùn)用相對(duì)壟斷的組織智慧和信息引導(dǎo)區(qū)域利益主體形成理性的合作共識(shí)與目標(biāo)；為網(wǎng)絡(luò)治理提供基本規(guī)則；對(duì)區(qū)域合作實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；對(duì)合作者的不當(dāng)行為和違約行為進(jìn)行處罰；作為治理糾紛的上訴法庭；通過(guò)增強(qiáng)“弱勢(shì)方”來(lái)尋求權(quán)力差異的平衡；承擔(dān)治理失敗的政治責(zé)任[13]。由于城市群治理主體的多元化和治理客體的復(fù)雜性，等級(jí)制權(quán)威為了確保協(xié)調(diào)效力和社會(huì)回應(yīng)性，必須控制管理幅度，通過(guò)在特定區(qū)域設(shè)立代表機(jī)構(gòu)來(lái)施加影響。

由此可見(jiàn)，府際合作元治理是基于垂直的等級(jí)制結(jié)構(gòu)和水平的自組織協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)間的相互作用而發(fā)展出的一種新協(xié)調(diào)方式，它打破了政府與治理之間的絕對(duì)劃分，將治理過(guò)程置身于等級(jí)制權(quán)力干預(yù)的背景下，由此提供了一條折中路徑，該路徑一方面使得等級(jí)制權(quán)力在治理結(jié)構(gòu)中得到清晰的表達(dá)，另一方面又使治理網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)能力在等級(jí)制的保護(hù)下得以增強(qiáng)[20]。府際合作元治理的實(shí)質(zhì)是基于網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)在沖突，在賦予合作成員自治權(quán)限的同時(shí)，為政治權(quán)威保留了對(duì)不同治理機(jī)制開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力[21]，從而實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)和市民社會(huì)、國(guó)家理性和市場(chǎng)力量間的平衡。

（二）府際合作元治理之于中國(guó)城市群治理的價(jià)值

元治理有效地回應(yīng)了我國(guó)城市群合作治理的困境，具體體現(xiàn)在：第一，元治理中的等級(jí)制權(quán)威可以運(yùn)用監(jiān)督、財(cái)政、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒等多種強(qiáng)制性手段推動(dòng)地方政府信守承諾并采取持續(xù)有效的集體行動(dòng)，避免區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和合作協(xié)議淪為一紙空文；第二，元治理中的等級(jí)制權(quán)威可以在區(qū)域利益博弈過(guò)程中扮演平衡者的角色，塑造公平的治理環(huán)境，防止合作效果的“滲漏”，促進(jìn)城市群的平衡發(fā)展；第三，元治理中的等級(jí)制權(quán)威可以通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與適度授權(quán)賦予市場(chǎng)主體和公民社會(huì)更大的成長(zhǎng)空間，增強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)主體對(duì)政府的信任，促進(jìn)地方合作網(wǎng)絡(luò)的建立與發(fā)展；第四，元治理中的等級(jí)制權(quán)威可以超脫于局部的區(qū)域利益之上，站在更為宏觀的整體視角對(duì)城市群的利益主體進(jìn)行引導(dǎo)與約束，使區(qū)域共同利益與國(guó)家整體利益得以有效地融合；第五，元治理中的等級(jí)制權(quán)威賦予各類區(qū)域利益主體以治理權(quán)限，激發(fā)他們運(yùn)用地方性知識(shí)靈活應(yīng)對(duì)區(qū)域公共需求[22]，同時(shí)又承擔(dān)起最終的政治責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了公共責(zé)任與管理效率的結(jié)合。

與此同時(shí)，我國(guó)也具備元治理模式運(yùn)作的條件。一方面，我國(guó)有著元治理所需的政治制度背景與文化基礎(chǔ)。從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上看，我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府的管轄權(quán)由中央授予，地方重大問(wèn)題和事項(xiàng)的決策需要獲得上級(jí)政府審核批準(zhǔn)，上級(jí)政府擁有法定權(quán)力，可能通過(guò)發(fā)號(hào)施令、監(jiān)督檢查、考察調(diào)研、獎(jiǎng)勵(lì)處罰等多種手段對(duì)城市群的府際合作施加影響。此外，與英美國(guó)家所認(rèn)為的“政府是必要的邪惡”不同，我國(guó)民眾對(duì)政府尤其是中央政府有著高度的敬畏與信任感，這使各方愿意在等級(jí)制權(quán)威的引導(dǎo)下致力于共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，非政府主體參與區(qū)域治理的社會(huì)條件也日漸成熟。市場(chǎng)化和分權(quán)化改革中快速成長(zhǎng)的市場(chǎng)主體和市民社會(huì)在區(qū)域治理中扮演著日益重要的角色。比如，在長(zhǎng)江中游城市群，企業(yè)界人士和經(jīng)濟(jì)學(xué)家積極參與各類峰會(huì)，為區(qū)域發(fā)展建言獻(xiàn)策，餐飲業(yè)、白酒業(yè)、商業(yè)銀行、建筑業(yè)和新華書(shū)店紛紛簽署合作協(xié)議，抱團(tuán)發(fā)展[23]。

三、中國(guó)城市群府際合作元治理模式的實(shí)施路徑

（一）構(gòu)建府際合作元治理的組織機(jī)制

元治理模式下的垂直協(xié)調(diào)需要以實(shí)體組織機(jī)構(gòu)為依托。上級(jí)政府可在各城市群現(xiàn)有松散合作組織之上增設(shè)派出機(jī)構(gòu)——區(qū)域一體化辦公室，負(fù)責(zé)落實(shí)自身對(duì)城市群發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)與管理責(zé)任。其成員由上級(jí)政府指派工作人員和相關(guān)專家構(gòu)成，下設(shè)規(guī)劃、財(cái)務(wù)、監(jiān)察和仲裁等部門(mén)，經(jīng)費(fèi)由上級(jí)政府進(jìn)行撥付。本著精簡(jiǎn)節(jié)約原則，區(qū)域一體化辦公室可由現(xiàn)有各類城市群協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)展而成，通過(guò)授權(quán)和人員調(diào)整方式將之做實(shí)。值得注意的是，該機(jī)構(gòu)主要扮演區(qū)域合作引導(dǎo)者、調(diào)解員、審查員、監(jiān)督官和仲裁者的角色，其目的是解決地方區(qū)域合作組織權(quán)威性和約束力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因而不能直接介入地方區(qū)域合作組織的日常運(yùn)作。

（二）建立府際合作元治理的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

區(qū)域發(fā)展需要大量資金，“營(yíng)改增”稅制改革勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步減少地方稅收收入，因此城市群的發(fā)展需要上級(jí)政府加大扶持力度，設(shè)立區(qū)域發(fā)展基金。資金來(lái)源主要由兩部分構(gòu)成：一是將當(dāng)前由上級(jí)政府各職能部門(mén)分散管理的區(qū)域性項(xiàng)目資金化零為整，集中管理，提高資金使用效率；二是由中央從地方上繳增值稅增長(zhǎng)額中按一定比例提取，作為區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)資金返還地方。通過(guò)上述渠道籌集的資金應(yīng)全部交由區(qū)域一體化辦公室進(jìn)行統(tǒng)一撥付和管理，專門(mén)用于區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、環(huán)境治理和落后地方的補(bǔ)助。

（三）完善府際合作元治理的決策機(jī)制

府際合作元治理十分關(guān)注協(xié)商聯(lián)合，區(qū)域公共決策是各類區(qū)域利益主體平等協(xié)商的結(jié)果。因此，對(duì)各城市群探索的地方政府聯(lián)席會(huì)與座談會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展論壇等民主協(xié)商機(jī)制應(yīng)加以保留和完善，并重點(diǎn)確保平等參與權(quán)、平等表達(dá)權(quán)和平等影響力的落實(shí)。首先，各城市群內(nèi)地方政府應(yīng)該攜手建設(shè)區(qū)域合作信息網(wǎng)，及時(shí)發(fā)布區(qū)域政策、區(qū)域合作項(xiàng)目進(jìn)展情況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和各地政務(wù)信息，使之成為各類區(qū)域主體參與區(qū)域治理的信息平臺(tái)，而不僅僅是對(duì)外宣傳的窗口；其次，在區(qū)域重大事務(wù)決策中增設(shè)相關(guān)利益主體參與的程序性規(guī)定[24]，為非政府主體參與區(qū)域治理提供表達(dá)機(jī)會(huì)，如區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域立法等宏觀性戰(zhàn)略決策必須召開(kāi)專家論證會(huì)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化政策調(diào)整需組織行業(yè)協(xié)會(huì)和龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)人參加的征求意見(jiàn)座談會(huì)，區(qū)域性公共服務(wù)一體化政策出臺(tái)應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)等；再次，在區(qū)域公共決策中實(shí)施全體一致規(guī)則，各個(gè)成員政府無(wú)論行政級(jí)別高低，都有一票表決權(quán)，決策方案在全體一致通過(guò)時(shí)方可生效。如果合作成員存在嚴(yán)重分歧，致使合作網(wǎng)絡(luò)陷入“無(wú)休止談判”時(shí)，則啟動(dòng)等級(jí)制干預(yù)，交由區(qū)域一體化辦公室來(lái)進(jìn)行裁決。

（四）建設(shè)府際合作元治理的執(zhí)行機(jī)制

區(qū)域性公共政策一旦出臺(tái)，城市群內(nèi)的地方政府應(yīng)該承擔(dān)起政策執(zhí)行這一義不容辭的責(zé)任，由其相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目的跟進(jìn)與落實(shí)。區(qū)域性公共政策牽涉面廣，為了提高政策執(zhí)行力，政府以外的各類市場(chǎng)和社會(huì)主體的全面參與顯得十分必要。比如，在區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)上，可以吸納行業(yè)協(xié)會(huì)的參與，由行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)區(qū)域行業(yè)資源的整合；在區(qū)域性公共工程建設(shè)中，可以通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)和BOT、TOT等形式各異的公私伙伴關(guān)系來(lái)引入社會(huì)資金。多元主體共同執(zhí)行可以打破政府的壟斷地位，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府資源不足，更好滿足社會(huì)公眾對(duì)區(qū)域性公共產(chǎn)品的需求。

（五）健全府際合作元治理的監(jiān)督機(jī)制

府際合作元治理需要構(gòu)建以垂直監(jiān)督為主、相互監(jiān)督為輔的立體型監(jiān)督機(jī)制。從理論上講，由區(qū)域一體化辦公室代表上級(jí)監(jiān)督地方政府具有較強(qiáng)的威懾力，但操作過(guò)程中面臨信息不對(duì)稱的難題。為此，應(yīng)采取必要的技術(shù)手段以確保該機(jī)構(gòu)的信息控制權(quán)，如建立地方項(xiàng)目和區(qū)域性合作項(xiàng)目事先審查制度、合作項(xiàng)目季度報(bào)告制度和隨機(jī)調(diào)查制度等。區(qū)域一體化辦公室一旦發(fā)現(xiàn)成員不合作，可以對(duì)其實(shí)施警告、限期改正等矯正措施；對(duì)于嚴(yán)重違規(guī)者則可立即停止合作項(xiàng)目的資金撥付，并在年終考核時(shí)對(duì)其實(shí)行一票否決。此外，鑒于過(guò)于繁瑣的行政控制程序會(huì)分散地方寶貴的時(shí)間資源，自主治理理論中的相互監(jiān)督制度可提供有益的補(bǔ)充，一體化辦公室在對(duì)地方參與合作情況進(jìn)行考核評(píng)估時(shí)，可以采用地方政府同行評(píng)議的方式，再輔之予城市群內(nèi)企業(yè)、第三部門(mén)和公民個(gè)人的舉報(bào)，這樣可最大限度地降低信息成本并糾正信息漏報(bào)、瞞報(bào)。

（六）優(yōu)化府際合作元治理的制度環(huán)境

法律規(guī)則可以為合作者提供行為規(guī)范，促進(jìn)合作者形成一致的預(yù)期，從而避免各方陷入公地悲劇。由于地方立法權(quán)受行政區(qū)域的限制，我國(guó)城市群合作規(guī)則只能由中央政府來(lái)提供。一是要通過(guò)完善憲法和地方政府組織法，對(duì)地方政府間橫向關(guān)系的性質(zhì)以及地方政府在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的事權(quán)、財(cái)權(quán)和義務(wù)等作出詳細(xì)的規(guī)定，明確地方政府在區(qū)域公共事務(wù)治理中的法律地位，為其在區(qū)域公共事務(wù)中的處置權(quán)提供法律依據(jù)[25]；二是通過(guò)出臺(tái)《公共與私人部門(mén)合作促進(jìn)法》來(lái)保障非政府公共部門(mén)和私人部門(mén)的獨(dú)立性與參與權(quán)，并促進(jìn)城市群內(nèi)公共部門(mén)與私人部門(mén)伙伴關(guān)系的形成[26]。除正式規(guī)則外，等級(jí)制權(quán)威還可借助于文化說(shuō)服，利用新聞媒體和社會(huì)輿論的力量，建立協(xié)調(diào)發(fā)展、平等參與、互利互惠和合作共贏的社會(huì)規(guī)范，以此約束合作成員的行動(dòng)。

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（責(zé)任編輯王婷婷）