巴西：限制財(cái)政支出無法解決問題

巴西經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了斷崖式暴跌，這是多年來經(jīng)濟(jì)管理不當(dāng)和大面積腐敗丑聞的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)管理不當(dāng)和大面積腐敗丑聞吞噬了巴西的政治和商業(yè)建制派—現(xiàn)在眼看著快要將第二任總統(tǒng)拉下馬了。

在政治和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩時(shí)期，你很難專注于政策發(fā)展，但事實(shí)是，巴西如果想要打好可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，就必須克服基本挑戰(zhàn)。而最大的基本挑戰(zhàn)就是財(cái)政萎靡。

很多人認(rèn)為，巴西過多的政府融資長(zhǎng)期以來一直拖累了它的經(jīng)濟(jì)。政府支出占GDP之比高達(dá)36%，是收入水平相近國(guó)家中最高的。政府債務(wù)現(xiàn)已達(dá)到GDP的70%左右，不堪重負(fù)，而多年來的財(cái)政放縱，巨大的社會(huì)保障責(zé)任，以及低迷的大宗商品價(jià)格令問題增加—現(xiàn)在還要加上政治危機(jī)。財(cái)政狀況告急，導(dǎo)致融資利率高企，這反過來讓財(cái)政狀況更加危險(xiǎn)：高額利息支付是巴西政府支出大大高于同類國(guó)家之間的最大原因。

在這樣的背景下，巴西國(guó)民議會(huì)試圖重振市場(chǎng)信心，在去年12月批準(zhǔn)了前所未有的憲法修正案，為非利息政府支出設(shè)置了一個(gè)至少為期十年的上限，這個(gè)上限與前一年的通貨膨脹率掛鉤。如果能夠堅(jiān)持貫徹的話，這一支出上限將保證，只要國(guó)民收入能夠取得真實(shí)增長(zhǎng)，政府（除利息支出外的）占國(guó)民收入之比就將下降。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）當(dāng)時(shí)予以熱烈支持，稱之為可能的財(cái)政“局面改變因素”。

但真的是這樣嗎？乍一看，支出上限的經(jīng)濟(jì)原因非常弱。經(jīng)濟(jì)理論并不支持在長(zhǎng)達(dá)十年的時(shí)間里保持真實(shí)政府支出不變。規(guī)模大如巴西政府，根本不存在能夠確保持續(xù)增長(zhǎng)的政府支出與GDP之比的魔法數(shù)字。此外，支出上限不區(qū)分政府消費(fèi)和政府投資。而在實(shí)踐中，支出上限可能成為一個(gè)要達(dá)成的目標(biāo)，而不是天花板，從而扼殺在未來衰退時(shí)期采取反周期財(cái)政政策的空間。

即使作為市場(chǎng)信心的信號(hào)，未來支出上限的概念也存在重大弱點(diǎn)。只要經(jīng)濟(jì)處于收縮狀態(tài)，支出上限實(shí)際上并不會(huì)帶來多少自律性；它不能迫使政府和經(jīng)濟(jì)同步收縮。財(cái)政收縮是把問題延遲到未來—而起不到提振信心的作用。事實(shí)上，IMF認(rèn)為支出上限這種政策是不合適的，并敦促巴西采取更多的先期財(cái)政調(diào)整。

也許非常時(shí)期需要非常手段。巴西的計(jì)劃效仿了1991年的阿根廷可兌換計(jì)劃。 可兌換計(jì)劃取消了所有貨幣管制，將阿根廷比索掛鉤美元。面對(duì)惡性通脹和市場(chǎng)信心消失殆盡的局面，阿根廷政府試圖通過讓貨幣政策進(jìn)入“自動(dòng)駕駛”模式來獲得信譽(yù)。阿根廷釋放出的市場(chǎng)信號(hào)是“看，這樣我就管不了貨幣政策了?！鳖愃频兀臀髟诟嬖V市場(chǎng)，它將收縮政府（只要經(jīng)濟(jì)在增長(zhǎng)）。兩者的承諾都有法律甚至憲法背書。

當(dāng)信譽(yù)成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的最大瓶頸時(shí)，這樣的措施是有意義的—只要它們對(duì)市場(chǎng)信心起到了預(yù)想的效果。事實(shí)上，巴西政府債券的長(zhǎng)期利率自修正案通過后大幅下降了（盡管很難厘清這個(gè)規(guī)則的因果效應(yīng)），并且保持在遠(yuǎn)低于修正案前的水平，盡管在總統(tǒng)特梅爾被曝光授權(quán)非法撥款給身陷囹圄的議員后曾經(jīng)一度短暫上升。

但正如阿根廷在隨后幾年中所發(fā)現(xiàn)的，約束性財(cái)政立法本身可能成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的巨大障礙。到20世紀(jì)90年代末，阿根廷的主要問題已是貨幣高估。一屆又一屆政府因?yàn)楹ε率バ抛u(yù)而嚴(yán)守可兌換法，但這只能加劇阿根廷經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力危機(jī)。最終，在街頭暴動(dòng)和政治騷亂中，阿根廷在2002年放棄了貨幣掛鉤。

從阿根廷的經(jīng)驗(yàn)看，巴西的支出上限看上去也很有問題—特別是考慮到可預(yù)見的未來政治動(dòng)蕩仍將持續(xù)的情況。而一旦巴西開始復(fù)蘇（遲早總會(huì)的），支出上限可能引起更大的政治爭(zhēng)議。不難想象，下一任政府—不管來自哪里—將認(rèn)定支出上限已是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提速的障礙。支出上限的捍衛(wèi)者提出的理由將不再令人信服，因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)論據(jù)在信譽(yù)問題已不再極端的時(shí)候根本不堪一擊。

事實(shí)上，支出上限將繼續(xù)自我破壞，直至它成功地解決信譽(yù)問題。巴西政府可能淪為政策囚徒—只是為了承諾而承諾。投資者或阿根廷人不會(huì)忘記其中的諷刺之處：可以輕易地將支出上限寫入憲法的國(guó)家，也可以同樣輕易地將它移除。

不難理解，民主國(guó)家有時(shí)會(huì)自我限制，或把決策過程委托出去。比如，獨(dú)立的中央銀行或財(cái)政委員會(huì)能幫助政府克服犧牲長(zhǎng)期利益來短期操縱經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。然而，巴西的支出上限政策看上去不像是可持續(xù)的解決方案。它確實(shí)誕生于財(cái)政緊迫感，但其最大的風(fēng)險(xiǎn)是它最終會(huì)煽動(dòng)圍繞這一財(cái)政天花板本身的政治沖突，而不能促進(jìn)各方面去面對(duì)目前的艱難選擇，達(dá)成對(duì)問題的深思熟慮。