怎樣兜底農(nóng)村最困難居民的住房需求

郭江華+楊晶

[摘要] 對(duì)農(nóng)村完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人的社會(huì)保障兜底，應(yīng)包括住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各方面的基本需求，而非僅指衣、食“原生態(tài)”需求。當(dāng)前農(nóng)村住房保障制度，未能有效兜住農(nóng)村最困難居民住房基本需求。應(yīng)借鑒城市經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新及合理選擇農(nóng)村居民住房需求模式，兜住其住房需求。

[關(guān)鍵詞] 兜底 農(nóng)村 公租房

[中圖分類號(hào)] F287 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）03-0098-03

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13CJL070）；江西省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（GL161030）；江西省教育廳科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目（GJJ151517）。

[作者簡(jiǎn)介] 郭江華（1977 — ），江西南昌人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)南昌商學(xué)院副教授，研究方向：住房保障理論與政策；楊晶（1982—），女，湖北武漢人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士，研究方向：農(nóng)村貧困問題。

近年來，中央政府一再提出對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人由社會(huì)保障來兜底問題，其中，如何兜住農(nóng)村居民住房基本需求是一個(gè)重要問題。

一、當(dāng)前農(nóng)村住房保障制度的局限性

為了使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，我國(guó)建立了以宅基地供應(yīng)制度為主，危房改造為輔，其他農(nóng)村住房保障形式為補(bǔ)充的農(nóng)村住房保障制度框架。但該制度在解決貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人的住房問題，存在局限性。

一是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度有三大特征：一是所有權(quán)與使用權(quán)分離，即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，使用權(quán)歸農(nóng)戶所有。二是“主體特定，一戶一宅”， 即農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。三是“無償使用，有限流轉(zhuǎn)”，即農(nóng)戶宅基地可以繼承、村內(nèi)互換，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地。這些帶有普惠性質(zhì)的農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)，確實(shí)對(duì)保障農(nóng)戶“居者有其屋”起了重要作用。但是，農(nóng)戶建房除了宅基地?zé)o償使用外，其他費(fèi)用，如材料費(fèi)、人工費(fèi)等須由農(nóng)戶承擔(dān)。較高的建房成本，是迄今為止仍有大量貧困人口無法實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的原因之一。

二是自黨中央和國(guó)務(wù)院提出農(nóng)村危房改造政策以來，農(nóng)村危房改造主要采用“農(nóng)民自建為主，政府補(bǔ)助為輔”的模式。其中，“農(nóng)民自建”要求在危房原址建設(shè)或加固改造；農(nóng)戶改造危房獲得政府補(bǔ)助的條件是屬于本村的“雙最戶”，即“經(jīng)濟(jì)最困難”和“住房最危險(xiǎn)”。補(bǔ)助資金由中央、省和縣三級(jí)財(cái)政承擔(dān)，先建后補(bǔ)。然而，近年來，農(nóng)村危房改造政策落地實(shí)施出現(xiàn)了諸多問題，尤為突出的是“符合條件的不想要①，不符合條件的爭(zhēng)著要”，農(nóng)村危房改造戶未能精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)，實(shí)施起來不能達(dá)到實(shí)際效果。

3. 其他農(nóng)村住房保障形式及其問題。除了農(nóng)村宅基地供應(yīng)制度和危房改造政策外，各地在中央的支持下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際探索了一些其他農(nóng)村住房保障形式，如地震多發(fā)地區(qū)的抗震安居工程、江西的漁民上岸工程、青海的游牧民定居工程、浙江沿海地區(qū)的政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)等，對(duì)我國(guó)農(nóng)村住房保障制度起了重要的補(bǔ)充作用，但因其只是覆蓋特定地區(qū)，且臨時(shí)性、非規(guī)范性特征明顯，在發(fā)揮兜底作用方面非常有限。

二、兜住農(nóng)村最困難居民

住房基本需求方式分析

兜住公民住房基本需求通常有兩種方式：一種是以“居者有其屋”為目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)式保障，如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房；另一種以“住有所居”為目標(biāo)的租賃式保障，如廉租房、公租房。產(chǎn)權(quán)式保障旨在人人有房產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)住房的所有權(quán)；租賃式保障旨在人人有房可居，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)住房的使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)式保障模式下住房保障對(duì)象取得住房的全部或部分產(chǎn)權(quán)，從而獲得永久性保障，但前提是住房保障對(duì)象必須支付一定數(shù)額的房款，實(shí)際準(zhǔn)入門檻較高，且不能實(shí)現(xiàn)住房保障資源的循環(huán)利用。租賃式保障模式下住房保障對(duì)象只需支付少量租金便可實(shí)現(xiàn)“住有所居”，實(shí)際準(zhǔn)入門檻較低，可以實(shí)現(xiàn)住房保障資源的循環(huán)利用。由此，可借鑒城市經(jīng)驗(yàn)，選擇兜住農(nóng)村最困難居民住房基本需求。我國(guó)城市住房保障制度目標(biāo)歷經(jīng)了從“居者有其屋”到“住有所居”的改革實(shí)踐，各地陸續(xù)停建經(jīng)濟(jì)適用住房，發(fā)展公共租賃住房，拉開了產(chǎn)權(quán)式保障向租賃式保障轉(zhuǎn)變序幕?？山梃b城市住房保障制度改革經(jīng)驗(yàn)，重新定位農(nóng)村住房保障制度目標(biāo)為“住有所居”，建立農(nóng)村公租房制度，完善農(nóng)村住房保障制度框架，即讓農(nóng)村公租房扮演“最后一張網(wǎng)”角色，最大發(fā)揮“兜底”作用。

三、兜住農(nóng)村最困難居民

住房基本需求對(duì)策建議

（一）創(chuàng)新農(nóng)村居民住房需求模式

當(dāng)前城市公租房供應(yīng)，實(shí)施實(shí)物配租和公租房貨幣化補(bǔ)貼兩種模式，各有千秋。農(nóng)村可借鑒城市經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)村居民公租房供應(yīng)模式。

1.利用集體土地建設(shè)面向農(nóng)村居民的公租房

當(dāng)前利用集體土地建設(shè)公租房的模式五花八門，但共同的邏輯是通過增加面向城市住房困難家庭的農(nóng)村公租房，緩解城市公租房供應(yīng)壓力，提高農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，進(jìn)而增加農(nóng)民收入。然而該政策似為特定地區(qū)農(nóng)村居民錦上添花而非雪中送炭式的政策設(shè)計(jì)，對(duì)兜住農(nóng)村最貧困居民住房基本需求發(fā)揮不了作用。因此，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新利用集體土地建設(shè)公租房政策，將農(nóng)村貧困人口納入該政策的保障范圍，即建設(shè)面向農(nóng)村最困難居民的公租房，兜住其住房基本需求。

2.盤活農(nóng)村閑置住房用作農(nóng)村公租房

在市場(chǎng)化、工業(yè)化與城市化的多重因素驅(qū)動(dòng)下，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化，農(nóng)村住房大面積閑置。不僅造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)成為“死產(chǎn)”，而且因長(zhǎng)期無人打理，給農(nóng)村居住環(huán)境帶來安全隱患。因此，應(yīng)成立專門的農(nóng)村住房保障管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收購(gòu)或租用部分農(nóng)村閑置住房用作農(nóng)村公租房，既可以直接解決農(nóng)村困難家庭住房問題，又可以增加進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，從而間接解決其住房問題。

3.允許農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金多樣化用于住房消費(fèi)

允許農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金多樣化用于住房消費(fèi)，是指農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金可用于建房、租房、換房等多種住房消費(fèi)模式，并非僅限用于建房。農(nóng)村危房改造政策出臺(tái)之初農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金只限用于建房，具有一定的合理性。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的農(nóng)村住房不僅是農(nóng)民的生活場(chǎng)所，而且是勞動(dòng)場(chǎng)所。對(duì)農(nóng)民而言，擁有恒產(chǎn)，方可安居樂業(yè)。然而，由于近年來農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的迅速推廣和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”成為一種趨勢(shì)，農(nóng)村住房的生產(chǎn)功能被逐漸弱化，生活功能日益得到重視。倘若農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金仍只能用于建房，并不一定滿足農(nóng)民的訴求，而如能用于建房、租房和換房等多樣化的住房消費(fèi)，則能迎合他們的需求。再者，農(nóng)村的五保戶、低保家庭、殘疾人家庭等特困戶，幾乎無自籌資金的能力，即使有危房改造指標(biāo)，他們也無力建房，最終政府的補(bǔ)助資金還是拿不到。倘若允許農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金多樣化使用，如租一套農(nóng)村閑置住房，則比重建一套住房的門檻要低得多，屆時(shí)農(nóng)村危房改造政策對(duì)他們而言，不再是畫餅充饑。

（二）合理選擇農(nóng)民住房需求模式

利用集體土建設(shè)面向農(nóng)村居民的公租房（以下稱第一種模式）屬于實(shí)物配租范疇，有利于增加農(nóng)村住房供應(yīng)量；盤活農(nóng)村閑置住房用作農(nóng)村公租房（以下稱第二種模式）亦屬于實(shí)物配租范疇，著眼于用好農(nóng)村存量住房；允許農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金多樣化用于住房消費(fèi)（以下稱第三種模式）屬于住房貨幣補(bǔ)貼范疇，當(dāng)補(bǔ)貼用于建房時(shí)，有利于增加農(nóng)村住房供應(yīng)量，當(dāng)用于租房、換房時(shí)則有利于盤活存量住房。鑒于當(dāng)前我國(guó)各種類型的城市住房供應(yīng)狀況不同，遠(yuǎn)郊農(nóng)村和近郊農(nóng)村的住房供應(yīng)亦有差異等現(xiàn)狀，各地區(qū)按不同的方式選擇農(nóng)村公租房供應(yīng)模式。

一、二線城市住房尚處于總體短缺階段，增加住房供應(yīng)量是今后住房政策的主要目標(biāo)。建設(shè)農(nóng)村公租房有利于增加保障性住房的供給，不僅能兜住一、二線城市的農(nóng)村居民的住房基本需求，而且有利于解決城市居民住房問題，宜選用第一種模式；三、四、五線城市已經(jīng)經(jīng)歷了住房總體短缺階段，推進(jìn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是今后住房政策的重點(diǎn)，宜選用第二種或第三種模式。

遠(yuǎn)郊農(nóng)村因閑置住房較多，且普遍尚未形成租房市場(chǎng)，宜選用第二種模式；近郊農(nóng)村住房供給總體上可滿足需求，且形成了一定規(guī)模的租房市場(chǎng)，宜選用第三種模式。

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Abstract： The accurate understanding of “ Reveal all the details a group” is to provide the basic needs of the housing， education， medical care and pension for the people who completely or partially loses labor capacity， is not to only provide living demand. The study found that the current rural housing security system cannot effectively provide the basic demand of housing for rural residents. Using the experience of the city， Demonstrates the rural public housing system is an effective way to ensure the basic demand of housing for rural residents. Combining rural reality， this paper discusses the supplying pattern of rural public housing and selection.

Keywords： Reveal All the Details a Group； Rural Areas； Public Rental Housing

（收稿日期：2017-04-23 責(zé)任編輯：羅建邦）