國家治理現(xiàn)代化下政府職能的轉(zhuǎn)變

林代瀟瀟

“國家治理現(xiàn)代化”是從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變過程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運行及維護社會公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，本文將在國家治理現(xiàn)代化視角下分析其對政府職能的影響以及職能轉(zhuǎn)變的要求。

國家治理政府職能現(xiàn)代化

一、國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵及目標

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標。這里的“國家治理現(xiàn)代化”體現(xiàn)了未來中國治理體系改革的全新治理理念。國家治理現(xiàn)代化的基本特征包括：（1）治理技術(shù)現(xiàn)代化，利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段提高對市場和社會的監(jiān)管能力；（2）治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化，即由層級節(jié)制的科層制管理向多主體協(xié)作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)變；（3）治理制度法治化、理性化，以法治權(quán)力保障公民的基本權(quán)利，維護社會發(fā)展和人民生活的現(xiàn)實秩序，即促使以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)的國家政治生活日益制度化與程序化；（4）治理主體多元化，即政府、市場、社會多主體在管理國家和社會公共事務(wù)中相互協(xié)作、共同治理。

我國治理現(xiàn)代化的目標主要涵蓋了三個方面的內(nèi)容：其一，強化市場型政府。自我國逐步放棄計劃經(jīng)濟走上市場經(jīng)濟之路后，市場經(jīng)濟運行狀況就成為我國能否保持長期繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵；其二，公平競爭型市場。這個治理現(xiàn)代化目標既不是簡單地追求優(yōu)勝劣汰的競爭狀態(tài)，也不是只停留在形式或程序上的平等，而是在制度平等的前提下，重視于消除各種影響公平競爭的潛在成分，使市場在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用；其三，合作型社會。一個理想的社會治理模式應(yīng)該是政府、市場與社會充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在公共管理與公共品供給中相互配合、密切合作，最大限度地滿足公眾的社會需求。這里的合作型社會，應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政府與社會形成良性互動關(guān)系，二者是以一種合作而不是對立的態(tài)度來對待公共事務(wù)；二是在政府、市場與社會三者關(guān)系的互動中，發(fā)揮各自不同的獨特作用，形成一種新型合作和互補供給方式，因為這三者在公共物品的供給中各具優(yōu)缺點，僅靠某一種方式很難實現(xiàn)公共品的有效供給，因此，這是未來理想社會治理的主要目標。

二、國家治理體系的變化對政府職能轉(zhuǎn)變的影響

新中國成立六十多年來，中國的國家治理體系經(jīng)歷了從全能主義的高度集權(quán)制向市場化的分權(quán)制的轉(zhuǎn)變，中共領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理體系與治理方式都發(fā)生了巨大變化，政府作為多元治理主體之一，其角色定位也在經(jīng)濟社會變遷中不斷的調(diào)適與轉(zhuǎn)型，政府職能的轉(zhuǎn)變也始終貫穿于中國治理體系的發(fā)展變化之中。

1949年新中國成立到改革開放前，中國實行的是高度集權(quán)下的計劃經(jīng)濟體制，黨和政府壟斷了各項資源，對社會實行嚴密控制。隨著改革開放的啟程，國家治理的中心任務(wù)從階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，市場經(jīng)濟逐步取代了計劃經(jīng)濟，從此便開啟了治理模式的現(xiàn)代化。隨著行政分權(quán)與政治體制改革的推進，市場經(jīng)濟的引入與成長，激活了長期以來被黨和政府所壓制的社會活力，改變了原來單一格局的社會體制，出現(xiàn)了經(jīng)濟利益訴求和經(jīng)濟建設(shè)主體的多元化。此時，推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展，滿足人民不斷增長的物質(zhì)文化需求成為政府的核心職能?？傮w來看，市場經(jīng)濟條件下的政府職能從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向了管理，政府的職能得到進一步轉(zhuǎn)變，政府由公共權(quán)力的集中掌控者轉(zhuǎn)向社會管理與公共秩序的維護者，其地位從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向為社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

如今，單一的經(jīng)濟績效與錦標賽式的GDP競爭已然不是當前政府的唯一核心職能，公平正義的維護、基本公共服務(wù)的供給、社會風(fēng)險與公共危機的化解都成為國家治理中政府不可推卸的責(zé)任。在科學(xué)發(fā)展觀與治理型社會的引領(lǐng)下，服務(wù)型政府成為新的目標模式，也是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)成為政府的四大目標職能。同時在治理現(xiàn)代化的目標之下，政府職能的發(fā)揮不僅僅在于政府自身的治理能力與效率的提升，還在于如何調(diào)動民間社會力量參與國家治理，處理好多元治理主體間的關(guān)系，以整體性、協(xié)調(diào)性為目標，協(xié)調(diào)好不同利益群體之間的關(guān)系。

綜上，政府職能隨著國家治理體系的變化而轉(zhuǎn)變，政府是起主導(dǎo)作用并處于軸心位置的治理主體，而且市場與公民社會等其他治理力量的生長也取決于政府及其派生的公共權(quán)力機構(gòu)的規(guī)范。可見，要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，必須重新審視政府職能。

三、國家治理現(xiàn)代化下政府職能的轉(zhuǎn)變

（一）國家治理現(xiàn)代化需要調(diào)整政府職能

基于以上梳理，“國家治理現(xiàn)代化”可以被界定為從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變過程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運行及維護社會公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力。因此，構(gòu)建一個政府、市場、社會相互補充的新型治理格局需要動態(tài)調(diào)整政府職能。

從政府與市場的關(guān)系上來看：從十四屆三中全會到十八屆三中全會，中國的市場經(jīng)濟體系建設(shè)取得了巨大進展，市場在資源配置中的作用實現(xiàn)了由“基礎(chǔ)性”向“決定性”的轉(zhuǎn)變。這就意味著未來的改革里需要消除對市場所遺留的一些干預(yù)、扭曲，讓資源由市場進行配置，以建立一個有效的市場。但同時，我們也需要關(guān)注到，市場在資源配置中起決定性作用絕不意味著市場期望政府的退出，相反我們此時更需要一個強有力的政府實現(xiàn)對自由放任的市場經(jīng)濟進行有力的監(jiān)管。政府職能設(shè)置能否與市場發(fā)展相協(xié)調(diào)一致是現(xiàn)代化進程中最重要的階段和最明顯的標志。

從政府與社會的關(guān)系上來看：政府引導(dǎo)和促進社會組織發(fā)展的職能作用主要體現(xiàn)在三個方面，一是將公民社會組織的發(fā)展納入法治化、制度化、規(guī)范化的軌道，防止社會組織演變?yōu)閿_亂和破壞社會秩序的惡性社會團體；二是為第三部門提供經(jīng)濟支持，直接支持包括財政撥款、購買服務(wù)、對第三部門非營利收入給予免稅優(yōu)惠等方式，間接支持包括設(shè)置稅種、稅率引導(dǎo)私人企業(yè)和民眾向非營利組織捐贈等方式；三是對第三部門實施監(jiān)管，涉及環(huán)節(jié)從注冊登記、治理結(jié)構(gòu)一直到收人申報、經(jīng)費支出等一系列過程。在現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中，政府需要聯(lián)合市場與社會的力量共同承擔起為全社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的任務(wù)，但這并不代表所有的公共產(chǎn)品和服務(wù)都由政府直接提供，對于收費類公共物品和共享類公共物品政府可以向企業(yè)和社會中介組織分權(quán)，逐步將政府的某些職能，如資格審查、價格監(jiān)督、質(zhì)量控制等權(quán)力向商業(yè)、行業(yè)等中介組織轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)政府規(guī)制規(guī)模的適度化

（二）國家治理現(xiàn)代化下政府職能轉(zhuǎn)變新方向

1.構(gòu)建協(xié)作共治的現(xiàn)代國家治理體系

理清政府與市場、社會的職能邊界，培育多元合作的現(xiàn)代治理體系，構(gòu)建以政府、市場及社會公眾力量共同參與的協(xié)作治理機制。在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)向培育和健全公平競爭的市場規(guī)則體系，從主導(dǎo)資源配置轉(zhuǎn)向市場規(guī)制與監(jiān)管。在社會治理中，政府要減少對基層社會的直接管控，扶持和引導(dǎo)民間社會組織的成長，疏通公眾與社會組織參與公共事務(wù)決策與監(jiān)督的渠道，培育社會自組織與志愿型組織，逐步實現(xiàn)從政府管理社會到政府主導(dǎo)下的社會協(xié)同治理。在推進市場經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)的過程中，合理地調(diào)整政府職能，使其張弛有度、收放自如，能夠在經(jīng)濟治理與社會治理領(lǐng)域中實現(xiàn)有所為、有所不為。

2.提升政府公共決策能力，推進國家治理法制化

法治建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。從政府職能層面來看，就是通過構(gòu)建完善的制度體系與法制環(huán)境為各治理主體的行為提供規(guī)范，消除市場的外部性，保護公民與社會組織的基本權(quán)益，實現(xiàn)社會運行秩序井然。

3.信息化治理工具實現(xiàn)政府職能創(chuàng)新

隨著信息技術(shù)的植入，不同層級的政府間、平行的政府各部門間、政府與企業(yè)、市場、社會組織及公民間建立起了廣泛的溝通網(wǎng)絡(luò)，使得多中心治理和協(xié)同治理成為了可能，政府層級也將實現(xiàn)扁平化與精致化，尤其在大數(shù)據(jù)時代，更要創(chuàng)新以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的國家治理流程，提高治理進程的處理效率。這給政府治理方式與治理能力帶來了革命性的發(fā)展，政府職能定位于以服務(wù)為核心，以個性化為特點的服務(wù)型政府。

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