重慶市建立環(huán)境行政約談機(jī)制的可行性探討

龐鵬

作為人類生存與發(fā)展的載體，生態(tài)環(huán)境的好壞直接關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在環(huán)境行政執(zhí)法中，政府不僅要嚴(yán)格依照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，而且應(yīng)該不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式、提高執(zhí)法效率。環(huán)境行政約談機(jī)制，是近年來在環(huán)保領(lǐng)域興起的新型執(zhí)法方式。重慶市建立環(huán)境行政約談機(jī)制，既是為了適應(yīng)“五大功能區(qū)域”協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略格局，也是建立規(guī)范、和諧社會(huì)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要。

一、理論基礎(chǔ)：現(xiàn)代行政法學(xué)發(fā)展的新型產(chǎn)物

現(xiàn)代行政法學(xué)，是伴隨著近代人類歷史的成長軌跡而來的。在大陸法系國家，法國行政法院和普通法院二元制的確立開啟了近代世界行政法的發(fā)展歷程，人們主張“凡是涉及公共利益或因解釋政府法令引起的爭訟，均不屬普通法庭所轄范圍，普通法庭只能宣判涉及私人利益的案子”[1]，并由此產(chǎn)生了行政法的“公共權(quán)力說”。十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，資本主義快速發(fā)展，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)較少，法國萊昂·狄驥的“公務(wù)說”和德國奧托·邁耶的行政法體系成為這一時(shí)期的代表理論。在英美法系國家，英國的“法治原則”要求：權(quán)力必須受到限制，權(quán)力的行使應(yīng)該遵循法定程序。美國與其類似，“在十九世紀(jì)美國政府幾乎將側(cè)重點(diǎn)完全集中于使行政權(quán)處于有限范圍內(nèi)的法律約束之上，行政中的自由裁量范圍被縮小到無可奈何的限度?！盵2]

二十世紀(jì)以后，政府扮演“守夜人”的做法越來越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。政府除了要行使警察、稅務(wù)、外交、軍事等職能，還不得不參與經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生和社會(huì)福利等諸多領(lǐng)域。大陸法系的“公共利益說”、“新公共權(quán)力說”等學(xué)說也先后成為行政法的重要學(xué)說。英美法系的“利益代表模式”更是一度引起人們的共鳴。二十世紀(jì)中期，隨著政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的擴(kuò)張，德國行政法學(xué)家哈特穆特·毛雷爾主張授予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)，從程序上對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督。七十年代以后，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，“行政法也在追求政府職能優(yōu)化、管理市場化、公共服務(wù)社會(huì)化，它以市場模式（Marketmodel）為主導(dǎo)，注重對(duì)社會(huì)力量的開發(fā)和利用，追求社會(huì)的自治和自律?！盵3]例如，美國“合作式”執(zhí)法模式和日本的“替代性事前行政指導(dǎo)”就是在這一背景下產(chǎn)生的。

客觀而言，大陸法系與英美法系的融合具有不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。特別是在行政法學(xué)的發(fā)展中，對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制與相對(duì)人的保護(hù)已經(jīng)成為共識(shí)。同時(shí)，需要理性思考的是：對(duì)于行政契約、行政指導(dǎo)和行政約談等非類型化選擇行為，我們應(yīng)該如何使用和變通行政法原理；對(duì)于社會(huì)分工的精細(xì)化、專業(yè)化實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如何從組織架構(gòu)、程序規(guī)制與活動(dòng)方式等方面進(jìn)行調(diào)整等。

二、實(shí)踐應(yīng)用：創(chuàng)新環(huán)境行政執(zhí)法的有效手段

環(huán)境保護(hù)法第六條、第十條規(guī)定了政府具有的環(huán)境保護(hù)職能，也就是我國當(dāng)前實(shí)施的政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式。但是，長期以來，一些地方政府卻片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，甚至充當(dāng)環(huán)境破壞的縱容者與幕后推手，這直接導(dǎo)致了環(huán)境治理效果的有限性。實(shí)踐中往往表現(xiàn)為，有的人往往借助行政權(quán)力的“隱性”光環(huán)謀取個(gè)人利益，導(dǎo)致行政執(zhí)法在效果上的“大打折扣”。在治理手段方面，過分依賴行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等單一的規(guī)制性行政手段，不僅缺乏靈活性與實(shí)效性，而且難以適應(yīng)協(xié)同、參與的公共治理理念。

對(duì)此，新實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法第五十三條中“獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”的規(guī)定，為創(chuàng)新環(huán)境行政執(zhí)法方式提供了理論依據(jù)。這既是行政權(quán)與公民權(quán)的價(jià)值平衡，又是對(duì)法律本身穩(wěn)定性與權(quán)威性的現(xiàn)實(shí)考慮。因?yàn)椤胺稍谌魏螘r(shí)候都不能完全準(zhǔn)確地給每個(gè)社會(huì)成員作出何謂善德、何謂正確的規(guī)定”[4]。概括性的法律規(guī)定如果“實(shí)現(xiàn)了成本和激勵(lì)之間的有益平衡，也就實(shí)現(xiàn)了法律的簡約?！盵5]而新法考慮到環(huán)境行政約談機(jī)制的實(shí)踐尚未成熟，貿(mào)然規(guī)定反而不利于制度的推廣、試驗(yàn)和成熟，更不利于整個(gè)法律體系的規(guī)范性與完整性。

由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級(jí)的環(huán)境問題約談，僅僅體現(xiàn)為一種行政事務(wù)的管理關(guān)系，而非實(shí)質(zhì)意義上的行政法律關(guān)系，故本文所指的環(huán)境行政約談是指基于環(huán)境保護(hù)的目的，權(quán)力主體向行政相對(duì)人作出的約請(qǐng)談話制度。目前，應(yīng)用較多的情形是：在環(huán)境行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人可能存在違法情形之后，約請(qǐng)談話聽取相對(duì)人意見和申辯，然后作出行政處罰決定的參與程序性的行政行為。

作為一種新型的執(zhí)法手段，環(huán)境行政約談機(jī)制具有獨(dú)特的特點(diǎn)：首先，運(yùn)行中的非強(qiáng)制性特點(diǎn)，這是環(huán)境行政約談機(jī)制與其他的環(huán)境執(zhí)法手段最大的不同之處。傳統(tǒng)的行政處罰、行政強(qiáng)制雖然暫時(shí)能夠起到威懾作用，但是其弊端在于行政成本較高、行政效益低下，以及由于信息不對(duì)稱、溝通不到位，容易引起行政雙方的對(duì)立與沖突。其次，平等參與的程序價(jià)值，環(huán)境行政約談機(jī)制能夠?yàn)樾姓p方提供平等的對(duì)話協(xié)商平臺(tái)，行政相對(duì)人也可以與行政組織及時(shí)進(jìn)行溝通和對(duì)話，這樣通過程序的參與不僅有利于相對(duì)人合法權(quán)益的保障，而且可以提高行政執(zhí)法的民意基礎(chǔ)。再次，契合環(huán)境保護(hù)的理念。“人類有權(quán)在一種具有尊嚴(yán)和健康的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！盵6]環(huán)境本身具有脆弱性、恢復(fù)成本高的特點(diǎn)，因此環(huán)境保護(hù)應(yīng)該注重保護(hù)優(yōu)先與預(yù)防為主原則的結(jié)合，環(huán)境行政約談機(jī)制正是針對(duì)已經(jīng)或者將要發(fā)生的生態(tài)環(huán)境破壞行為進(jìn)行規(guī)制，最終起到落實(shí)環(huán)保責(zé)任、提高行政效益的效果。

三、現(xiàn)實(shí)路徑：重慶市建立環(huán)境行政約談機(jī)制的可行性

從2010年，山東省出臺(tái)的《突出環(huán)境問題約談制度》到2014年5月環(huán)保部印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行規(guī)定》，許多省市都已經(jīng)出臺(tái)了環(huán)境行政約談的規(guī)定，這背后是近年來環(huán)境行政約談機(jī)制的廣泛適用。雖然重慶市尚未出臺(tái)環(huán)境行政約談的具體規(guī)定，但從目前來看，重慶市建立環(huán)境行政約談機(jī)制具有較高的可行性。我們可以考慮以下幾種模式：

第一種是“山西約談模式”，該模式以2012年山西省環(huán)保廳發(fā)布的《山西省環(huán)境保護(hù)重大環(huán)境問題約談規(guī)定（試行）》為標(biāo)志，行政主體運(yùn)用“規(guī)范性文件”的形式規(guī)定了環(huán)境約談過程中涉及約談的概念、約談范圍、約談主體與對(duì)象、約談參與人員、約談程序，以及約談效力等具體內(nèi)容，這也是較為完善的地方行政約談規(guī)定。運(yùn)用該模式的優(yōu)點(diǎn)在于，不必經(jīng)過繁瑣冗長的“議案提出—形成—審議—表決—實(shí)行”立法程序，而是通過簡潔、明確的行政審批就可以直接引用實(shí)行。這樣重慶市可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政約談機(jī)制的“從無到有”，而機(jī)制應(yīng)用成熟之后，同樣可以制定完善的地方性法規(guī)與實(shí)施辦法；缺點(diǎn)在于，方案可能難以兼顧重慶市特色的地方現(xiàn)狀與問題，也缺乏一定的民意基礎(chǔ)與實(shí)踐必要性。另外，重慶市借鑒該模式還需要對(duì)于約談?wù)囊庖姷男Я?、約談程序的完善、約談?dòng)涗浀母袷降纫?guī)定進(jìn)行必要的補(bǔ)充與完善。

第二種是“西藏約談模式”。該模式以2013年《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》為標(biāo)志，通過政府規(guī)章的形式將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入到干部政績考核和工作目標(biāo)責(zé)任制中。但是，該辦法并未對(duì)環(huán)境行政約談機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，而是僅僅在第二十三條有所提及。顯然，該辦法并非環(huán)境行政約談機(jī)制建立的理想形式。故而筆者以為重慶市借鑒該模式，旨在通過政府規(guī)章的形式，以較高層級(jí)的法律文件對(duì)環(huán)境行政約談機(jī)制進(jìn)行專門的規(guī)定，即出臺(tái)《重慶市環(huán)境行政約談辦法》。這樣，一方面有利于解決重慶環(huán)境行政執(zhí)法中面臨的具體問題，另一方面有助于提高環(huán)境行政約談機(jī)制的適用范圍和效力，從而降低環(huán)境執(zhí)法成本和減少環(huán)境信訪數(shù)量。同樣，該模式也存在一定的缺點(diǎn)，就是“政府規(guī)章”難以公平地兼顧約談雙方的利益，也難以對(duì)相對(duì)人“獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性保障。但是，從另一方面看，通過新生制度的積極實(shí)踐與推廣，然后發(fā)現(xiàn)問題，不斷更正，從而可以為法律文件的出臺(tái)積累經(jīng)驗(yàn)。

第三種是創(chuàng)立“重慶約談模式”。結(jié)合重慶市“五大功能區(qū)域”協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略格局，我們可以考慮在渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)和渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)實(shí)施較其他地方更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)約談機(jī)制，以推動(dòng)其功能的發(fā)揮。具體而言：在立法層級(jí)上，通過地方性法規(guī)的形式制定《重慶市環(huán)境保護(hù)行政約談條例》可以通過正式的法律文件保障機(jī)制的實(shí)施；在具體約談事由上，增加專門性規(guī)定，即“違反‘兩區(qū)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃或者可能出現(xiàn)危害‘兩區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情形”，以適應(yīng)重慶的發(fā)展現(xiàn)狀；在約談程序上，增加約談過程中相對(duì)人陳述、申辯、申請(qǐng)相關(guān)信息公開為必經(jīng)程序，完善約談的選擇性程序，賦予相對(duì)人約談啟動(dòng)的選擇權(quán)；在約談文件的效力上，對(duì)于拒不履行《約談?wù)耐ㄖ返?，依法采取行政調(diào)查、處罰和其他強(qiáng)制措施等。

本文系重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“環(huán)境行政約談的法治化研究”（CYS16229）階段成果。

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作者單位：中共重慶市委黨校

責(zé)任編輯：胡 越