構(gòu)建川渝公共服務(wù)一體化發(fā)展的政府合作機制

李外禾

川渝兩地的合作潛力巨大，抱團協(xié)同、構(gòu)建新型的公共服務(wù)一體化發(fā)展政府合作機制，無疑是川渝兩地將“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的節(jié)點優(yōu)勢質(zhì)變?yōu)橹匾c的必然選擇。面對新形勢新機遇新挑戰(zhàn)，需要以積極主動的態(tài)度，在全國一盤棋中，更加務(wù)實地推進川渝政府合作，讓兩地公共服務(wù)一體化發(fā)展不斷邁上新臺階。

一、川渝公共服務(wù)一體化發(fā)展政府合作機制現(xiàn)狀

（一）川渝決策層合作機制日益強化

重慶直轄以來，川渝兩地合作愈顯緊密。四川省和重慶市先后簽署了《關(guān)于加強川渝經(jīng)濟社會領(lǐng)域合作共謀長江上游經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的框架協(xié)議》、《關(guān)于推進川渝合作共建成渝經(jīng)濟區(qū)的協(xié)議》、《關(guān)于深化川渝經(jīng)濟合作框架協(xié)議》等。2011年11月川渝首開高層聯(lián)席會議，進一步深化川渝合作，建立兩省市高層聯(lián)系工作，推進和協(xié)調(diào)區(qū)域互動的機制，形成雙贏的發(fā)展格局。2015年四川省人民政府和重慶市人民政府雙方在成都簽署《關(guān)于加強兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》。2016年6月，四川黨政代表團在重慶參加了“重慶·四川”深化合作交流座談會，共同簽署了《重慶市人民政府、四川省人民政府深化川渝務(wù)實合作2016年重點工作方案》。根據(jù)《方案》，將最終打破行政區(qū)域限制，走向經(jīng)濟一體化的發(fā)展道路。同時，還建立了兩省市高層領(lǐng)導合作互動機制，每年輪流主辦一次高層聯(lián)席會，研究確定重大合作事項，指導和推動合作開展。

（二）川渝協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層合作機制逐步完善

2011年，四川省旅游局和重慶市旅游局正式簽署了“城際旅游——成渝旅游經(jīng)濟合作示范區(qū)戰(zhàn)略合作備忘錄”，通過兩地政府及旅行商的互推互送，使川渝互為兩地游客最大的旅游目的地市場。2016年6月，根據(jù)《方案》，建立省市政府秘書長聯(lián)席會議制度。雙方秘書長召集相關(guān)省市級部門負責人，每年定期召開會議，負責制定年度合作計劃并協(xié)調(diào)督促落實。聯(lián)席會下設(shè)“1+6”工作組?！?”即辦公室，設(shè)在發(fā)展改革部門，負責綜合協(xié)調(diào)及日常事務(wù)?！?”即對口部門分別成立交通、信息、市場、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、資源環(huán)境等專題合作工作組，策劃、推進具體合作事項及項目。川渝有關(guān)部門還簽署了應急管理、工業(yè)和信息化、人力資源和社會保障、川劇發(fā)展及石窟保護、區(qū)域食品藥品安全稽查執(zhí)法、信息通信行業(yè)監(jiān)管、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等10個專項合作清單。

（三）渝西川東區(qū)縣“8+3”政府合作機制初步形成

2007年，在四川省發(fā)改委和重慶市發(fā)改委的主導下，四川省安岳縣、內(nèi)江市東興區(qū)、隆昌縣、瀘縣和重慶市的潼南區(qū)、大足區(qū)、榮昌區(qū)等渝西川東八區(qū)縣成立經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)作會，從區(qū)縣層面積極推進川渝合作。2015年第七次會議特別邀請了四川省富順縣、瀘州市龍馬潭區(qū)、重慶市永川區(qū)參加，形成了“8+3”區(qū)域合作新模式。共同簽署了《渝西川東八區(qū)縣社會治安管理工作協(xié)議》、《渝西川東八區(qū)縣旅游聯(lián)盟合作框架協(xié)議》等60多個相關(guān)合作項目。各區(qū)縣秉承“開放、交流、合作、共贏”的宗旨，廣泛開展區(qū)域協(xié)作，取得了有目共睹的成績。

（四）達州、廣安、瀘州、資陽、內(nèi)江、遂寧六個市與重慶市政府合作機制逐漸推進

四川省政府對成渝經(jīng)濟區(qū)四川部分建設(shè)提出了“一極一軸一區(qū)塊”的總體區(qū)域發(fā)展格局，要求環(huán)渝腹地區(qū)塊的達州、廣安、瀘州、資陽、內(nèi)江、遂寧六個市在原有合作基礎(chǔ)上，主動接受重慶的輻射。廣安作為四川唯一的川渝合作示范區(qū)，與重慶發(fā)展規(guī)劃無縫對接，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作配套，公共服務(wù)對接共享，生態(tài)環(huán)境共建共治。2016年5月19日至22日，第十九屆中國（重慶）國際投資暨全球采購會在重慶國際博覽中心舉辦，借助渝洽會平臺，廣安組織30余家企業(yè)150余種產(chǎn)品參加，并成功簽約25個項目，協(xié)議引資119.84億元。和重慶接壤的四川廣安、南充、瀘州、遂寧等城市，舉全市之力承接重慶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，僅2016年1～6月，就新引進重慶項目73個，占省外引資項目個數(shù)的61.3%。

（五）其他區(qū)縣政府層面合作機制初見成效

2016年6月，萬州區(qū)人民政府與四川省達州市人民政府簽署了《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，渝北區(qū)人民政府與四川省鄰水縣人民政府簽署了《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，榮昌區(qū)人民政府與四川省隆昌縣人民政府簽署了《共建川渝合作榮隆工業(yè)園框架協(xié)議》。川渝區(qū)縣之間的政府合作也初現(xiàn)成效，為川渝公共服務(wù)一體化發(fā)展奠定了良好的政府合作基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建川渝公共服務(wù)一體化發(fā)展政府合作機制面臨的挑戰(zhàn)

（一）地域壁壘不利于公共服務(wù)“一盤棋”

在現(xiàn)行體制下，川渝地方政府是某種程度的利益主體，行政區(qū)之間，存在著行政分割的利益分歧，存在著大于合力的分力。從現(xiàn)有各地的發(fā)展規(guī)劃看，各地大都制定了本地的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，但卻都是在自己行政轄區(qū)內(nèi)進行的經(jīng)濟社會規(guī)劃布局，至于市場經(jīng)濟格局下所能進行的跨區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展布局，則大多沒有體現(xiàn)和落實。因此，在川渝政府合作的過程中，雙方如何進一步打破“條條”與“塊塊”之間的分割、打破地區(qū)封鎖，消除“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，真正樹立“一盤棋”的思想，形成統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一市場，協(xié)調(diào)好雙方行政權(quán)力之間的關(guān)系，是一個有待進一步解決的問題。

（二）行政界線不利于公共服務(wù)“一個章”

從總體上看，川渝地區(qū)政府行政行為仍然沒有擺脫一靠紅頭文件、二靠政策手段、三靠保護壟斷這樣一種行政支配的行為模式。川渝地方政府部門行政管制還很多，審批制還在經(jīng)濟社會生活中起主導作用。川渝地方政府部門“不愿放權(quán)”、“不認你章”的“管家”思想仍然根深蒂固，導致“你不買我賬”、“我不買你賬”現(xiàn)象時有發(fā)生，川渝地方政府各自為政，現(xiàn)實生活中的行政審批事項過多過濫，形成“權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化”的現(xiàn)象。

（三）電子政務(wù)不利于公共服務(wù)“一張網(wǎng)”

由于各地區(qū)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)發(fā)展不平衡，極大地影響了川渝政務(wù)網(wǎng)整體效益的發(fā)揮。如川渝一些地方政府因資金不能到位難以推進網(wǎng)站建設(shè)；邊遠地方的區(qū)縣一級單位受困于具體條件的限制，難以建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)運行管理中心等。一些地方政府的網(wǎng)站建設(shè)，只是簡單地把業(yè)務(wù)辦理由柜臺搬到網(wǎng)絡(luò)上，網(wǎng)站內(nèi)容和功能的設(shè)計不能滿足公眾需求，沒有真正發(fā)揮信息技術(shù)對政府治理的改進影響。另一方面，政府網(wǎng)站設(shè)計缺乏政府與民眾的有效互動，沒有發(fā)揮真正的溝通作用，地方政府治理回應力和服務(wù)質(zhì)量沒有得到有效的改善。川渝地方政府公共服務(wù)信息化建設(shè)沒有很好地將公眾的醫(yī)療、教育、住房、社會養(yǎng)老、社會福利等一并納入公共服務(wù)信息化建設(shè)體系，政府通過網(wǎng)絡(luò)提供的公共服務(wù)內(nèi)容仍存在很大的局限性。

（四）利益分割不利于公共服務(wù)“一碗水”

目前，川渝政府雙方的合作機制，制度化的程度相對較低，準確地說還是一種地方政府倡導式的非制度性合作協(xié)調(diào)機制。川渝政府許多共識的達成是靠領(lǐng)導人作出的承諾來保障的，使得這種共識的達成缺少穩(wěn)定性，合作缺乏法制的保障，一旦領(lǐng)導變更就容易使合作機制架空。由于制度的約束，其財務(wù)和投資的再分配由所屬行政機關(guān)決定，其上一級行政的經(jīng)濟決策對川渝經(jīng)濟合作的影響巨大，在現(xiàn)行體制下，跨行政區(qū)域的經(jīng)濟活動，有著不同的利益主體，受市場經(jīng)濟規(guī)律制約，各地普遍都在追求地區(qū)競爭力，為了地方局部利益，可能導致競爭行為的最大化，誰也不愿意以一味犧牲自己的利益來換取合作，而且在公共服務(wù)利益中很難端平“一碗水”。因此，如何處理好兩地的合作與競爭關(guān)系是一個非常棘手的現(xiàn)實問題。

三、構(gòu)建川渝公共服務(wù)一體化發(fā)展政府合作機制的對策

（一）以建設(shè)“西部中心”為突破口，構(gòu)建川渝政府高層決策研究機制

川渝地區(qū)要真正成為“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略支點，必須圍繞“西部中心”的框架，構(gòu)建全面協(xié)同的制度安排。西安、昆明和貴陽作為與四川、重慶一道建立“成渝西昆貴經(jīng)濟圈”，川渝是這個“經(jīng)濟圈”的“中心”。所以，我們要構(gòu)建為“西部中心”服務(wù)的高層決策研究新機制，做川渝政府“思想庫和智囊團”。重點研究川渝建立區(qū)域資源共享、經(jīng)濟合作共贏的理念，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，增強“中心”地帶的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)功能和綜合服務(wù)功能，提高川渝在“成渝西昆貴經(jīng)濟圈”競合的內(nèi)生力。

川渝同下“一盤棋”，不僅僅是產(chǎn)業(yè)相互融入成了一個共同體，而是要鋪墊出必要的平臺，構(gòu)建川渝公共服務(wù)一體化發(fā)展。從這個意義上說，“一盤棋”思維必然成為川渝發(fā)展的重要內(nèi)容。比如教育、醫(yī)療、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的同城同價，以及稅務(wù)份額、水電氣保障要素的川渝互通，或可逐步試行與推進。又比如成都公交卡在重慶同價使用，重慶的銀行卡在成都取錢不需異地手續(xù)費等。兩個細胞只有主動破除自己細胞壁，才有可能實現(xiàn)真正意義上的融合，如果沒有產(chǎn)業(yè)、市場、流通等多方面的真正融合，合作只能是紙上談兵。

（二）推進川渝行政審批制度改革，建立川渝行政審批制度改革協(xié)調(diào)處

建議成立川渝行政審批制度改革協(xié)調(diào)處。目的是打破現(xiàn)行的行政審批體制，構(gòu)建“一個章”思維，即以互聯(lián)網(wǎng)思維創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式，推進“一個章”行政審批制度改革，一個章管兩地，收盡川渝政府權(quán)力，構(gòu)建一體架構(gòu)、多級聯(lián)動的互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)川渝行政審批的“一站式”網(wǎng)上辦理，打造川渝協(xié)作行政權(quán)力透明規(guī)范運行的“籠子”，并圍繞產(chǎn)業(yè)、交通、醫(yī)療保健、旅游、納稅繳費等領(lǐng)域，為川渝公眾提供網(wǎng)上預約、申報、查詢、繳費等多項便捷服務(wù)。

（三）全面發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)，打造行政服務(wù)“一張網(wǎng)”

“一張網(wǎng)”，即構(gòu)建網(wǎng)上辦事大廳、實體辦事大廳、移動客戶端、自助終端機相結(jié)合的便民服務(wù)“一張網(wǎng)”，讓群眾和企業(yè)利用“一張網(wǎng)”能辦所有事，實現(xiàn)線上線下良性互動、有機融合。通過綜合改革，川渝要形成“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的工作新模式，全面提高政務(wù)服務(wù)的主動性、協(xié)同性、便捷性。川渝政府可與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)展開合作，將政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品如醫(yī)療、社保、供水電暖等也接入如微信和QQ等即時通信工具的服務(wù)平臺，全方位滿足群眾的民生需求?？山梃b電子商務(wù)領(lǐng)域“O2O”模式的經(jīng)驗，有效推動網(wǎng)上辦事。將線上辦理和線下服務(wù)相結(jié)合，有效解決政務(wù)服務(wù)的“最后一公里”問題。

（四）推進解決中間“塌陷”現(xiàn)象，完善川渝走廊城市的政府合作機制

川渝地區(qū)雖然土地、能源、原材料、勞動力等資源豐富，但川渝中間的中小城鎮(zhèn)在環(huán)境、教育、文化等方面處于劣勢。成都和重慶之間的四川中部和重慶的渝西地區(qū)的中間地帶呈現(xiàn)較明顯的中部地區(qū)“塌陷”和經(jīng)濟低谷現(xiàn)象，區(qū)域間出現(xiàn)發(fā)展不平衡，影響川渝“西部中心”的整體發(fā)展進程。雖已建立了渝西川東區(qū)縣“8+3”政府合作機制，但建議將這個機制擴大，建立推進解決中間“塌陷”現(xiàn)象的政府合作機制，或者叫“成渝走廊聯(lián)盟”機制。包括重慶的渝西地區(qū)和四川的內(nèi)江、資陽、達州、廣安、瀘州、資陽、內(nèi)江、遂寧、南充等地區(qū)級城市。通過發(fā)展“成渝走廊聯(lián)盟”機制，將地域毗鄰的川渝走廊城市納入綜合規(guī)劃，發(fā)揮各城市之間的比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過合作，逐步將“塌陷區(qū)”隆起。也可以效仿長三角市長聯(lián)席會議制度，建立川渝走廊城市的協(xié)調(diào)機構(gòu)，完善雙方合作機制，在更大范圍內(nèi)形成“同心效應”。

川渝兩地政府部門應主動打破“一畝三分地”的傳統(tǒng)資源配置模式，按照比較成本學所指向的比較優(yōu)勢，構(gòu)建跨行政區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局的制度框架，健全促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的對話機制、搭建投資互動平臺、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展要素市場平臺。引導區(qū)域間良性、錯位競爭和差異化發(fā)展，限制保護性的競爭，促進兩地市場統(tǒng)一、生產(chǎn)要素自由流動、公共服務(wù)一體化發(fā)展等。

（五）以打破川渝利益固化藩籬為切入點，探索建立川渝財稅分享機制

川渝合作必須打破利益固化藩籬，否則就難以穿越“深水區(qū)”。川渝要變拔河效應為“相撲效應”，共同協(xié)商GDP、財稅等合理分割方案，在產(chǎn)業(yè)、交通、市場、政策等方面進行銜接，打破利益分割，以“一家親”思維推進經(jīng)濟區(qū)的一體化、同盟化，形成利益共同體，在合作中共贏。

建議川渝政府建立由財政局、地稅局、國稅局、發(fā)改委等多部門共同參與的稅收分享工作機制，制定財稅合理分割方案。在財稅分割方面，企業(yè)在對方地產(chǎn)生的所有稅收及附加收入，要綜合考慮雙方在資金、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、管理服務(wù)等方面的投入因素，賦予相應權(quán)重進行分配。對經(jīng)過協(xié)商無法實現(xiàn)稅收收入就地解繳入庫的，相關(guān)市、區(qū)縣可以按照川渝協(xié)商確定的意見，由上級財政部門辦理財政結(jié)算手續(xù)。其中對川渝合作產(chǎn)生的稅收收入，按照財政管理體制規(guī)定屬于市、縣收入的，在辦理財政結(jié)算時，由劃出方列上解支出，劃入方列補助收入。同時，分別確定相關(guān)各方的上劃中央兩稅和上劃中央所得稅、上劃四川省和重慶市收入、一般公共預算總收入等財政指標，并據(jù)此按財政管理體制規(guī)定計算稅收返還。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對新出現(xiàn)的川渝區(qū)域利益分配事項，川渝政府要結(jié)合客觀實際，堅持平等協(xié)商、客觀公正的原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索跨區(qū)域利益分享的新方式、新模式、新機制，促進川渝經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：中共重慶市涪陵區(qū)委黨校

責任編輯：胡 越