鄉(xiāng)村旅游用地相關(guān)法律問(wèn)題探析

黃麟

摘 要 隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)受到地方政府和公眾的關(guān)注和重視，為推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，國(guó)家逐步將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化，保障農(nóng)戶權(quán)益，出臺(tái)相應(yīng)鄉(xiāng)村旅游新政策，為農(nóng)民或返鄉(xiāng)人員帶來(lái)發(fā)展的契機(jī)。但隨著旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中出現(xiàn)了許多法律問(wèn)題，引發(fā)一系列違規(guī)用地、破壞土地資源，不利于鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和管理。為了更好地運(yùn)用土地政策，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，集中梳理了當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游用地中存在問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 集體土地；鄉(xiāng)村旅游；法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F592；F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.06.038

作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)引起了政府的高度重視，也引發(fā)了民眾的關(guān)注。2009年，全國(guó)旅游工作會(huì)議報(bào)告提出，鄉(xiāng)村旅游已成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。鄉(xiāng)村旅游業(yè)是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的交叉產(chǎn)業(yè)，與農(nóng)村集體土地密不可分。為推動(dòng)旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，國(guó)家逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化，保障農(nóng)戶權(quán)益，出臺(tái)鄉(xiāng)村旅游新政策，為農(nóng)民帶來(lái)發(fā)展契機(jī)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村集體土地在參與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中也產(chǎn)生了諸多違法問(wèn)題，如政府違法征地，旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)和村民等主體違法占地、違法用地，破壞了生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，造成土地市場(chǎng)秩序紊亂，使法律糾紛層出不窮。

1 鄉(xiāng)村旅游用地的概念及屬性

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)地點(diǎn)在農(nóng)村，必然涉及農(nóng)村集體土地，因此，在分析鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目用地之前，有必要闡述農(nóng)村集體用地以及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本含義。

在我國(guó)法律體系中，《憲法》及《土地管理法》等法律確定了集體土地的內(nèi)涵，并規(guī)定了集體所有土地的范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條、第8條規(guī)定：我國(guó)土地所有權(quán)分屬于國(guó)家和集體，國(guó)家所有和集體所有構(gòu)成我國(guó)土地的二元體制。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體所有的非農(nóng)業(yè)建設(shè)而用的土地，這里的集體，專(zhuān)門(mén)是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：農(nóng)村集體建設(shè)用地可以分為宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)用地。

在土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的理論指導(dǎo)下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)也可以相應(yīng)地從該土地的所有權(quán)中分離出來(lái)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)是指自然人、法人或者其他非法人組織以非農(nóng)業(yè)建設(shè)為目的，對(duì)集體所有的土地享有占有、使用、受益的權(quán)利。迄今為止，我國(guó)法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)還沒(méi)有統(tǒng)一的定義，《物權(quán)法》第三編用益物權(quán)將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)納入其中?？梢?jiàn)，我國(guó)法律對(duì)與建設(shè)用地使用權(quán)，無(wú)論是國(guó)家所有還是集體所有，均有明確定性，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)范疇。

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的發(fā)展是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的結(jié)合，農(nóng)村集體建設(shè)土地作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有著重要意義。但目前國(guó)家法律尚無(wú)“鄉(xiāng)村旅游用地”的法定概念，《全國(guó)土地分類(lèi)（試行）》和《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》也沒(méi)有對(duì)旅游用地作出明確區(qū)分，對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地也未涉及。

從有關(guān)政策規(guī)定和各地實(shí)際情況來(lái)看，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村旅游用地是指在農(nóng)村能滿足旅游者游覽、休憩、觀點(diǎn)和休閑目的，并能為旅游者的旅游活動(dòng)提供一系列場(chǎng)所、服務(wù)和設(shè)施的土地。在土地用途上，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類(lèi)型；在建設(shè)用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂(lè)、醫(yī)衛(wèi)、交通和公園綠地等多種類(lèi)型[1]。鄉(xiāng)村旅游用地政策分散于其他行業(yè)之中，既缺乏系統(tǒng)性，也存在一些領(lǐng)域政策不明的問(wèn)題，導(dǎo)致各地出現(xiàn)借鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)行違法用地等活動(dòng)層出不窮。

2 旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中存在的土地違法行為

近年來(lái)，由于我國(guó)城市人口增多，污染嚴(yán)重，使城市居民增添了對(duì)環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村的向往，鄉(xiāng)村旅游成為越來(lái)越多人追求的新興休閑方式。但面對(duì)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)獲得的巨大利潤(rùn)，政府、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民等主體為分享利益，違法流轉(zhuǎn)土地、盲目開(kāi)發(fā)土地，導(dǎo)致土地利用效率低下，土地資源不可持續(xù)，土地市場(chǎng)秩序紊亂。

2.1 政府的違法行為

政府是土地的監(jiān)管者，承擔(dān)著土地規(guī)劃、土地利用監(jiān)管等責(zé)任，中央政府每年發(fā)布的文件中，土地問(wèn)題總是被擺在重要位置。但由于鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目能為地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較高的增長(zhǎng)點(diǎn)，使原本貧窮落后的農(nóng)業(yè)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到飛速發(fā)展，給地方政府創(chuàng)造政績(jī)，加之我國(guó)法律對(duì)土地征收中的“公共利益”目的沒(méi)有明確的界定，因此部分地方政府為保障“公共利益”行使土地征收權(quán)，使旅游資源國(guó)有化，聲稱(chēng)開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目是為了促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、提高社會(huì)文化水平，但旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后，其經(jīng)濟(jì)利益卻遠(yuǎn)高于社會(huì)文化價(jià)值，“公共利益”成了政府違法征地、流轉(zhuǎn)土地的溫床，造成“公地悲劇”“飛地化”現(xiàn)象[2]。

部分地方政府未經(jīng)法律程序非法買(mǎi)賣(mài)土地、以租代征等現(xiàn)象嚴(yán)重。地方政府隨意圈地、征地、批地以擴(kuò)大鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的規(guī)模，規(guī)避土地招標(biāo)拍賣(mài)程序，使土地流轉(zhuǎn)形成隱形市場(chǎng)[3]。政府通過(guò)廉價(jià)的征地補(bǔ)償費(fèi)和高額的土地價(jià)格之間的剪刀差賺取了大量財(cái)政收入；開(kāi)發(fā)商入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)又相當(dāng)可觀，再次為政府創(chuàng)收，提高政績(jī)。腐敗官員通過(guò)權(quán)力尋租獲得暴利，而受損的只能是失地農(nóng)民。

2.2 開(kāi)發(fā)商的違法行為

隨著鄉(xiāng)村旅游這種新興旅游方式在我國(guó)迅速發(fā)展，加之中央政府給予鄉(xiāng)村旅游財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等一系列優(yōu)惠政策，以促進(jìn)新農(nóng)村發(fā)展；地方政府的土地監(jiān)管又相對(duì)寬松，有著充足經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商雖然與土地沒(méi)有直接關(guān)系，但企業(yè)與地方政府、村民、村集體組織因?yàn)橥恋乩媛?lián)系在一起，開(kāi)發(fā)商成為鄉(xiāng)村土地利用中一個(gè)重要的違法主體[4]。

一些開(kāi)發(fā)商打著開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的名義，進(jìn)行建設(shè)鄉(xiāng)間別墅、豪宅等商業(yè)房地產(chǎn)活動(dòng)。這種行為使國(guó)家層面的政策無(wú)法得到落實(shí)，農(nóng)村集體土地流失，也破壞了傳統(tǒng)村落原有的風(fēng)貌，使洋房、豪宅在農(nóng)村顯得不倫不類(lèi)，阻礙了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

在經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好、政策利好的條件下，大量開(kāi)發(fā)商涌入農(nóng)村，以發(fā)展旅游為目的取得土地，然而金融狀況的起伏不定使一些企業(yè)資金鏈斷裂，沒(méi)有充足的資金進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)。在這種情況下，開(kāi)發(fā)商可能會(huì)選擇將土地閑置，待時(shí)機(jī)成熟再高價(jià)倒賣(mài)給新的開(kāi)發(fā)商，從中賺取價(jià)差，這種惡意抬高土地價(jià)格的行為嚴(yán)重破壞了土地市場(chǎng)秩序。

2.3 村民的違法行為

村民與土地密切聯(lián)系在一起，村民主要分為兩大類(lèi)：自己進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)莊主；將土地流轉(zhuǎn)給開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目的農(nóng)民[5]。由于村民文化素質(zhì)普遍偏低，法律意識(shí)淡薄，加之受到利益驅(qū)動(dòng)，在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中扮演著經(jīng)濟(jì)人角色，這使得村民不僅是鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的直接受害者，同時(shí)也是違法行為的實(shí)施者。

相較于普通農(nóng)民，農(nóng)莊主的資金更為雄厚，擁有大塊土地進(jìn)行農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)莊等旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。為了避免程序性審批的繁瑣，并獲取更大利益，許多農(nóng)莊主在未經(jīng)政府審批的情況下，或在自家前宅后院擴(kuò)建房屋，或在原有房屋上違章加蓋，開(kāi)設(shè)農(nóng)家樂(lè)餐館、鄉(xiāng)村旅舍等。而經(jīng)濟(jì)能力較差且家中宅基地有限的農(nóng)戶則只能將土地流轉(zhuǎn)給旅游開(kāi)發(fā)商，獲取少量收益，農(nóng)民之間收入的貧富差距也造成了不穩(wěn)定因素。此外，進(jìn)城務(wù)工或急需用錢(qián)的農(nóng)民很可能與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)，將宅基地高價(jià)流轉(zhuǎn)，以獲得一筆可觀的收入。

3 農(nóng)村土地參與旅游開(kāi)發(fā)存在法律層面的障礙

3.1 土地產(chǎn)權(quán)模糊

我國(guó)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，但“集體”這一概念涵蓋了村民小組、村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等多個(gè)利益群體，導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)主體多元化。但主體多元化并不意味著農(nóng)村土地就受到了多方主體的保護(hù)，相反，責(zé)權(quán)不分使農(nóng)村集體的主人翁意識(shí)降低。小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)使土地開(kāi)發(fā)成本高、土地利用效率低，難以形成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。造成經(jīng)營(yíng)方式分散的實(shí)質(zhì)性原因是土地使用產(chǎn)權(quán)不明晰，土地產(chǎn)權(quán)未適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，土地利用的集約化，與土地制度之間的存在現(xiàn)實(shí)矛盾，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)的以家庭為單位的土地經(jīng)營(yíng)模式提出了挑戰(zhàn)[6]。

從表面上看，土地所有權(quán)主體多元化是土地權(quán)利分屬于多個(gè)主體，但實(shí)質(zhì)上卻導(dǎo)致了各個(gè)主體權(quán)利的殘缺。事實(shí)上，農(nóng)村集體土地的最終支配權(quán)屬于政府，農(nóng)民雖然與土地直接相連，但在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中卻無(wú)法占據(jù)主導(dǎo)地位。農(nóng)民在土地參與旅游開(kāi)發(fā)中的話語(yǔ)權(quán)很小，這體現(xiàn)在對(duì)土地的處分權(quán)和收益權(quán)都受到一定程度的限制，而與土地并無(wú)直接聯(lián)系的地方政府和開(kāi)發(fā)商，卻對(duì)旅游開(kāi)發(fā)用地的處分和收益擁有發(fā)言權(quán)，造成實(shí)質(zhì)上的權(quán)益不平等。

由于房屋產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)戶可能避開(kāi)政府審批，違法擴(kuò)大土地規(guī)模，進(jìn)行旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)者向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)租賃、承包或村民合作聯(lián)營(yíng)等方式獲取土地，有的未經(jīng)土地轉(zhuǎn)用審批程序，擅自改變土地用途，建設(shè)旅館、飯店；有的虛報(bào)謊報(bào)實(shí)際經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，打著鄉(xiāng)村旅游建設(shè)名義，建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目。除農(nóng)戶外，村委會(huì)也可能以自身名義擅自出租、出讓、轉(zhuǎn)讓土地。這些都使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展受到明顯的制約。

土地產(chǎn)權(quán)模糊也導(dǎo)致收益分配不公和違法責(zé)任追究不明確。如果鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)狀況良好，獲取收益頗豐，農(nóng)戶、農(nóng)民集體甚至地方政府可能會(huì)為收益分配問(wèn)題產(chǎn)生糾紛；如果旅游開(kāi)發(fā)出現(xiàn)問(wèn)題，上級(jí)政府要對(duì)違法用地進(jìn)行責(zé)任追究，需要分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，多方利益主體又會(huì)爭(zhēng)相推諉責(zé)任。因此，旅游用地的確權(quán)是首先需要解決的問(wèn)題。

3.2 與農(nóng)村旅游用地相關(guān)的法律制度缺失

要充分發(fā)揮旅游用地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游資源可持續(xù)發(fā)展，就要合理配置土地，這需要保證各種土地權(quán)利健全且有序合法流轉(zhuǎn)。

目前，我國(guó)農(nóng)村土地的使用和管理受到地方政府和農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)的管轄，但在鄉(xiāng)村旅游用地開(kāi)發(fā)中卻無(wú)法形成合力進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，中央政府也無(wú)法通過(guò)績(jī)效考核方式對(duì)地方的農(nóng)用地、耕地保護(hù)作出指標(biāo)化的評(píng)價(jià)。中央政府希望通過(guò)土地資源合理分配，實(shí)現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益最大化，然而，地方政府為提高政績(jī)、增加地方財(cái)政收入，往往會(huì)借公權(quán)力與農(nóng)民集體爭(zhēng)奪土地權(quán)力，或以租代征，變相將土地收回，或與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商達(dá)成背后交易，違法流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行旅游商業(yè)開(kāi)發(fā)，從中獲取利益。法律對(duì)農(nóng)村集體土地的征收和鄉(xiāng)村旅游用地的規(guī)定都不明晰，為地方政府濫用征收權(quán)提供了溫床。缺乏法律制度的保障，使政府和開(kāi)發(fā)商都在鄉(xiāng)村旅游的土地市場(chǎng)中大有可為空間。

3.3 鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)不健全

由于地方政府在征收農(nóng)村集體土地時(shí)，僅給予了農(nóng)民少量補(bǔ)償，但在改變土地用途進(jìn)行旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)，卻高價(jià)將土地流轉(zhuǎn)給開(kāi)發(fā)商，中間巨大的剪刀差使地方政府和旅游開(kāi)發(fā)商都從中獲取暴利，但這種行為卻極大破壞了旅游用地的市場(chǎng)秩序。鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中除了正規(guī)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)外，還存在隱形市場(chǎng)，征地補(bǔ)償制度的不合理使部分農(nóng)民規(guī)避法律程序，繞開(kāi)地方政府的合法渠道，直接與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地交易，但農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，在與開(kāi)發(fā)商簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)常常處于被動(dòng)地位。農(nóng)民在土地交易中想要發(fā)揮主動(dòng)權(quán)，保障自身合法權(quán)益，但卻常常因?yàn)椴缓戏鬓D(zhuǎn)土地、與開(kāi)發(fā)商簽訂了虛假合同等，得不償失，既失去了土地，又無(wú)法從旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中獲益[7]。

中國(guó)農(nóng)村的土地市場(chǎng)仍然只是雛形，農(nóng)民保守的觀念，農(nóng)民集體的利益導(dǎo)向以及政府的強(qiáng)制力參與使得土地流轉(zhuǎn)大部分是自發(fā)行為或行政行為，更談不上通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格中處于弱勢(shì)，鄉(xiāng)村土地的旅游開(kāi)發(fā)的真正價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因此鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)發(fā)展有待健全。

4 促進(jìn)農(nóng)村集體土地參與旅游開(kāi)發(fā)的法律建議

4.1 完善土地產(chǎn)權(quán)

為使農(nóng)民獲得在土地承包經(jīng)營(yíng)中的相應(yīng)收益，政府首先要確認(rèn)完善土地產(chǎn)權(quán)。政府要強(qiáng)化農(nóng)村集體土地的物權(quán)性質(zhì)，落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，明確農(nóng)民和農(nóng)村集體在宅基地、公益性用地以及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面的權(quán)利，嚴(yán)格分等定級(jí)土地，將土地類(lèi)別指標(biāo)化。其次，應(yīng)履行自己的職能，切實(shí)解決農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰的問(wèn)題，完善土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)行戶籍建設(shè)規(guī)劃。如果地方政府有因旅游開(kāi)發(fā)而征收土地的行為，則應(yīng)根據(jù)農(nóng)用地補(bǔ)償法的相關(guān)規(guī)定對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，如果農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間因旅游用地發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，地方政府應(yīng)履行其職能核實(shí)并確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬；在政府調(diào)解無(wú)效的情況下農(nóng)戶可以付諸法律途徑對(duì)具有爭(zhēng)議的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)。

4.2 制定農(nóng)村旅游用地專(zhuān)項(xiàng)及配套法律制度

現(xiàn)階段，政府在鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)建設(shè)中處于主導(dǎo)地位，政府制定嚴(yán)苛的規(guī)章制度限制土地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

首先，目前政府績(jī)效考核中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)占據(jù)很大比重，導(dǎo)致了許多地方官員一味注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略對(duì)鄉(xiāng)村土地環(huán)境的保護(hù)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將土地保護(hù)和鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展納入基層政府政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)中，提高地方官員對(duì)土地保護(hù)的重視程度。此外，中央政府要加強(qiáng)對(duì)土地利用的監(jiān)管，尤其是在改變土地利用方式方面，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督審批[8]。在《憲法》中，應(yīng)嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，在法條中可以列舉出政府征收土地的目的，以限定政府的征地行為，對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地作出明確區(qū)分，避免將農(nóng)用地和耕地用于旅游業(yè)承包經(jīng)營(yíng)。

其次，在《土地管理法》中可適當(dāng)提高現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人均收入水平提高，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)用對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)微不足道，難以維持農(nóng)民未來(lái)生活需要，而鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)所獲取的利潤(rùn)又相當(dāng)可觀?？紤]到改變土地利用類(lèi)型后土地的增值收益，應(yīng)增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，以更好地穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，為鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)提供堅(jiān)實(shí)后盾。我國(guó)目前還沒(méi)有鄉(xiāng)村旅游用地的專(zhuān)門(mén)法律，應(yīng)盡快制定《農(nóng)村旅游用地法》，對(duì)農(nóng)村旅游用地的概念、范圍、分類(lèi)以及流轉(zhuǎn)作出法律明文規(guī)定，減少各個(gè)利益主體鉆法律空子的機(jī)會(huì)，使鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)向規(guī)范化、法制化發(fā)展。

在政府在出臺(tái)推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策基礎(chǔ)上，應(yīng)制定配套的法律，規(guī)范旅游用地行為。目前，農(nóng)村土地在農(nóng)民社會(huì)保障中十分重要，這使農(nóng)民生產(chǎn)生活過(guò)于依賴(lài)土地。只有制定了《農(nóng)村社會(huì)保障法》等配套法律，才能切實(shí)保障農(nóng)戶在旅游用地流轉(zhuǎn)中獲得的基礎(chǔ)收益，并對(duì)不法侵權(quán)導(dǎo)致農(nóng)戶在土地被征收或流轉(zhuǎn)后無(wú)法獲得補(bǔ)償?shù)男袨橛枰运痉ㄗ肪俊?/p>

4.3 建立農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)

現(xiàn)有的農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)存在諸多問(wèn)題隱患，如虛假合同條款、不規(guī)范的中介流轉(zhuǎn)、非法主體轉(zhuǎn)讓、行政權(quán)過(guò)度干預(yù)等。在土地市場(chǎng)中，農(nóng)民的文化程度和權(quán)利意識(shí)都處于弱勢(shì)，行政權(quán)的違法干預(yù)使得農(nóng)戶被迫失地，或無(wú)法自主選擇土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象，造成農(nóng)戶因鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)而損失了利益，加劇農(nóng)民對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)的不信任，有損公權(quán)力的威信，也有損法律的權(quán)威。因此，有必要通過(guò)現(xiàn)有的法律框架對(duì)不健全的農(nóng)村旅游用地市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)也要注重對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與規(guī)范，防止行政權(quán)干預(yù)司法公正。對(duì)于不規(guī)范、不具備合法土地承包經(jīng)營(yíng)資格的開(kāi)發(fā)商要進(jìn)行主體資格審查，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，取締非法企業(yè)，維護(hù)受損農(nóng)民追償?shù)臋?quán)利。此外，應(yīng)該規(guī)范簽約合同的基本內(nèi)容，如農(nóng)戶收益、土地流轉(zhuǎn)期限、第三方見(jiàn)證人（可以是政府、司法人員、公證律師等）、土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)等。

政府部門(mén)要對(duì)參與農(nóng)村旅游用地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審查和信息登記，同時(shí)中介機(jī)構(gòu)需要在農(nóng)戶與開(kāi)發(fā)

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商企業(yè)之間進(jìn)行有效的信息互換與交流，為農(nóng)戶提供完整的信息資料，盡可能做到交易雙方信息對(duì)稱(chēng)。法律條文也應(yīng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的介入進(jìn)行必要的行為規(guī)范，形成三方合力之勢(shì)，在法律的框架下完善旅游用地的市場(chǎng)規(guī)范。

5 結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)農(nóng)村集體土地參與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的法律問(wèn)題進(jìn)行探究后，分析認(rèn)為，由于土地產(chǎn)權(quán)模糊、與農(nóng)村旅游用地相關(guān)的法律制度缺失以鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)不健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生法律糾紛，阻礙鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。站在法律人的視角，從政府角度出發(fā)提出相應(yīng)法律建議，如應(yīng)完善土地產(chǎn)權(quán)、制定農(nóng)村旅游用地專(zhuān)項(xiàng)及配套法律制度、建立健全公平公正的旅游用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)土地制度改革提供了動(dòng)力，同時(shí)土地政策的變革也給鄉(xiāng)村旅游的和諧發(fā)展提供了政策保障。但在實(shí)踐鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)的路途中，土地問(wèn)題是一個(gè)攔路虎。解決了農(nóng)村集體土地在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的法律障礙，對(duì)土地流轉(zhuǎn)采取規(guī)范化、合法化措施，才能使鄉(xiāng)村旅游業(yè)更加蓬勃發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路越走越好，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)欣欣向榮。

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（責(zé)任編輯：趙中正）