土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理

潘長青

[摘要]文章主要通過對山西省、江蘇省、湖南省等幾個地方政府，在土地利用轉(zhuǎn)型方面的經(jīng)驗進行歸納概括，結(jié)合目前我國土地資源管理面臨經(jīng)濟新常態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化建設(shè)等挑戰(zhàn)，對土地利用轉(zhuǎn)型提出了三個方向：土地可持續(xù)利用的轉(zhuǎn)型；向市場經(jīng)濟改革的轉(zhuǎn)型；向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利用的轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]土地利用；土地規(guī)劃；轉(zhuǎn)型；土地資源管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717159

1土地資源管理現(xiàn)狀

我國土地利用轉(zhuǎn)型所面對的新形勢。首先是經(jīng)濟新常態(tài)。我國經(jīng)濟處于三期疊加，還受到內(nèi)需導(dǎo)向政策影響。土地利用轉(zhuǎn)型應(yīng)運而生，順應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)需求，提高土地利用效率，實現(xiàn)創(chuàng)收增收效果。其次是城鎮(zhèn)化建設(shè)要求。個別地方政府過度依賴土地財政，毫無節(jié)制出讓土地，粗放式開發(fā)利用。不僅浪費了大量農(nóng)耕用地資源，而且危害地方財政金融體系安全，加劇地方債務(wù)違約風險。最后是土地資源面臨改革的要求。轉(zhuǎn)變土地管理制度，提高土地利用效率，本質(zhì)在于明晰政府在資源配置中應(yīng)該讓位于市場。規(guī)范城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)一土地建設(shè)，保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，注重生態(tài)文明，健全監(jiān)督管制體系。

新形勢下土地資源管理面臨的挑戰(zhàn)。我國的基本國情是人口眾多、資源豐富，但是人均耕地面積不足、環(huán)境承載能力脆弱。預(yù)計到2030年我國城鎮(zhèn)人口凈新增3億人，可耕地面積逐年減少，提高土地利用效率刻不容緩，人地矛盾十分尖銳。農(nóng)用地保護形勢嚴峻，農(nóng)用耕地保護與建設(shè)用地擴張存在結(jié)構(gòu)性的矛盾，建設(shè)用地供求與需要關(guān)系之間的矛盾突出，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中如何提高新城的使用效率，避免“鬼城”的出現(xiàn)，以及減少交通擁堵等問題，提高城市土地利用效率，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局。

2借鑒利用土地資源經(jīng)驗

21山西省土地資源管理的經(jīng)驗

山西是典型的為黃土所覆蓋的山地高原，地理位置東依太行山，西、南依呂梁山、黃河，面積1567萬平方千米，總?cè)丝?664萬人（2015年年底），地形復(fù)雜，山多川少，水資源匱乏，缺乏耕地后備資源，森林覆蓋率低，草坡植被破壞嚴重。水土流失、土體干旱、土壤貧瘠。

山西土地資源存在的問題：農(nóng)林牧用地比例失調(diào)，土地利用結(jié)構(gòu)不合理；耕作粗放，土地資源遭到破壞，耕地面積大幅度減少，人多地少的結(jié)構(gòu)性矛盾日益尖銳；能源工業(yè)、重化工基地等高耗能高污染企業(yè)的建設(shè)，導(dǎo)致水系資源遭到破壞，土壤、環(huán)境遭到嚴重污染。

合理利用土地資源的經(jīng)驗：①開展土地資源調(diào)查，制定土地利用的總體部署，逐步調(diào)整山西省不同經(jīng)濟類型的土地利用結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一機構(gòu)管理；②建立科學(xué)的農(nóng)作制度，加強土地資源科學(xué)研究工作，注重采礦工業(yè)土地的復(fù)墾和土質(zhì)恢復(fù)；③加強土地立法，保護土地資源，加強輿論宣傳，引導(dǎo)社會重視土地保護。

22江蘇省土地資源管理的經(jīng)驗

江蘇2016年GDP總量760萬億元，約79763萬人。面積為1072萬平方千米，占全國約1%。人均國土面積在各省中最少。江蘇地勢低平，地形以平原為主，河湖較多，平原面積達7萬多平方千米，占江蘇面積的70%以上，比例居各省首位。

江蘇土地資源的主要特點：2010年農(nóng)用地面積100734萬畝，其中耕地71457萬畝。經(jīng)濟發(fā)達但人多地少，因而土地負載率和產(chǎn)出率比較髙；土地利用率相對充分，土地后備資源不足；建設(shè)用地供給需求矛盾突出，農(nóng)耕用地保護形勢嚴峻。

合理利用土地資源的經(jīng)驗：一是從工業(yè)化前期到工業(yè)化中后期，江蘇土地利用呈現(xiàn)“緩慢—劇烈—緩慢”變化的土地利用規(guī)律；二是土地利用經(jīng)歷了生產(chǎn)、生態(tài)與生活用地，“三生”耦合土地利用轉(zhuǎn)型，農(nóng)耕用地和生態(tài)綠地逐步減少，區(qū)域用地的糧食功能和生態(tài)綠地功能重要性下降，因而其他功能用地持續(xù)增加；三是土地流轉(zhuǎn)視角下，農(nóng)用地成為其他用地最主要的來源。生活用地成為主要的接受者，生態(tài)綠地成為主要來源者，但其中生態(tài)用地和水域生態(tài)用地的相互轉(zhuǎn)化使得生態(tài)用地總量基本不變；四是GDP、工業(yè)產(chǎn)值、人口和糧食產(chǎn)量的變化，對江蘇用地轉(zhuǎn)型貢獻作用最大，是重要的驅(qū)動因素。

23湖南省土地資源管理的經(jīng)驗

湖南地處中部、長江中游，地形猶如一個向北開口的馬蹄，土地面積2118萬平方千米，占國土面積的22%，在各省市區(qū)面積中居第10位。湖南是一個農(nóng)業(yè)大省，地少人多，經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求較其他地區(qū)壓力更大。湖南面對的問題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、土地污染嚴重，“三廢”綜合利用率較低，治理水平較低，土地遭受損失較大。

合理利用土地資源的經(jīng)驗：一是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式的調(diào)整。發(fā)揮土地資源管理的宏觀調(diào)控作用，實行嚴格的土地用途管制，設(shè)置土地供應(yīng)的監(jiān)督審查機制，主動引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級。搞好土地開發(fā)，盤活存量資源，保障建設(shè)用地。二是推動土地利用科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。加強土地資源保護和利用領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)及技術(shù)檢測手段；不斷開發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)和鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，促進科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型；改善發(fā)展理念，促進綠色發(fā)展，加強工業(yè)“三廢”的處理技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，改善農(nóng)耕用地質(zhì)量。三是建立土地管理制度和激勵機制，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，避免外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，加強征地公開透明，實施規(guī)范管理；確立以市場為中心的機制配置建設(shè)用地。四是將土地利用率轉(zhuǎn)化為具體指標，體現(xiàn)在地方政府績效考核中，實行行政首長負責制，采取經(jīng)濟、行政手段激勵，對決策失誤要負責，對地方經(jīng)濟促進要晉升，通過獎懲機制完善績效激勵。

3有效實施土地資源管理

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，實施綜合規(guī)劃。目前中央全面深化改革持續(xù)向深發(fā)展，在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求，“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制，健全土地節(jié)約集約使用制度”。此外，中央城鎮(zhèn)化會議中指出“建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”。結(jié)合上訴地方政府土地資源管理的實踐經(jīng)驗，為實現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型提供幾個方向。

31土地可持續(xù)利用的轉(zhuǎn)型

把土地資源的可持續(xù)性與土地利用轉(zhuǎn)型統(tǒng)籌起來，兼顧土地生產(chǎn)力的持續(xù)性增長，避免土地生產(chǎn)力退化。加強對生態(tài)環(huán)境的保護，避免水土流失、土壤沙漠化、土質(zhì)鹽堿化、土地貧瘠化、土地污染、土地退化等情況。必要時，可以設(shè)立生態(tài)保護區(qū)，對脆弱地區(qū)實施政策保護，避免破壞土壤。對開發(fā)中造成生態(tài)破壞的土地要及時修復(fù)，對污染嚴重的土壤要進行治理，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)開發(fā)、綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

32向市場經(jīng)濟改革的轉(zhuǎn)型

在新常態(tài)下市場經(jīng)濟逐步完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)隨之變化。在土地資源管理中，應(yīng)結(jié)合“宏觀調(diào)控+市場導(dǎo)向”模式，為優(yōu)化土地資源利用效率，引進多元投資主體參與，采取集約化的經(jīng)營利用。根據(jù)科斯定理，通過明晰的產(chǎn)權(quán)制度，可以避免外部不經(jīng)濟現(xiàn)象的發(fā)生。正確處理土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，化解土地利用空間布局與行業(yè)用地的區(qū)位沖突。

33向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利用的轉(zhuǎn)型

在我國新型城鎮(zhèn)化的進程中，土地資源管理是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要依托，通過土地規(guī)劃可以有效滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展中新增的土地需求。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地資源管理不僅要綜合考慮城鄉(xiāng)空間內(nèi)農(nóng)耕用地、建設(shè)用地以及生態(tài)保護地的整體平衡，而且要合理規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高土地效率、盤活土地存量、釋放潛力空間，統(tǒng)籌兼顧實現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型。

參考文獻：

[1]嚴金明新形勢下土地規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展探討[J].行政管理改革，2016（1）.

[2]呂曉，黃賢金，張全景城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)型研究綜述[J].城市規(guī)劃，2015（4）.