國家現(xiàn)代化治理視角下公證機構(gòu)職能定位研究

摘 要 本文通過分析我國當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型推進新時期國家治理能力現(xiàn)代化，對公證機構(gòu)的社會職能進行分析說明，重在對其行政職能如何轉(zhuǎn)型為社會職能屬性方面進行深入分析。并且，研究了大陸法系歐美發(fā)達國家的做法和亞洲新興國家的做法，以期為我國的公證機構(gòu)職能定位分析提供一定的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，指出公證機構(gòu)未來的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞 國家治理 現(xiàn)代化 公證機構(gòu) 社會職能

作者簡介：靳素花，山西省太原市城南公證處業(yè)務(wù)二科，主要從事公證方面的工作和研究。

中圖分類號：D926.6 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.050

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的理念，并明確將全面依法治國作為我國新時期的重要任務(wù)之一。在我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵階段，實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化是黨的新時期的任務(wù)，而依法治國則是實現(xiàn)現(xiàn)代化治理國家的關(guān)鍵手段之一。如果沒有全面依法治國的保障，就無從談起國家治理能力的現(xiàn)代化。作為全面推進社會法治化的重要保障手段，公證活動開始介入社會生活的各個領(lǐng)域，對于創(chuàng)新社會治理和全面法治的實現(xiàn)具有其獨特的作用。公證機構(gòu)作為法治社會重要的管理手段，通過國家法律的規(guī)定賦予其特有的公證證明權(quán)，可以向個人和機構(gòu)進行公證證明方面的服務(wù)，能夠?qū)ξ覈?jīng)濟社會的發(fā)展提供一定的促進作用，促進公民、機構(gòu)誠信從事社會活動，對于維護社會的和諧發(fā)展具有不可替代的重要作用。

二、國家治理模式的變革和公證權(quán)性質(zhì)的發(fā)展歷程

我國現(xiàn)代公證體系主要從國外學(xué)習(xí)引進，在民國時期就有所體現(xiàn)。新中國成立后，中央政府頒布法院暫行條例規(guī)定了辦理公證有關(guān)事宜是法院的行政職能。1954年第一屆人民代表大會第一次會議通過了人民法院組織法，法院將公證職能移交給司法部，開始正式籌建公證機關(guān)。在后續(xù)的期間，經(jīng)歷了司法部的撤銷再建，直到1980年公證體系才穩(wěn)定下來，重新劃歸司法部管轄。國務(wù)院并于1982年通過了公證暫行條例，標(biāo)志著我國公證制度進入了一個新的時期。此時，公證機關(guān)屬于全部財政撥款行政單位，隸屬于國務(wù)院，定性為一種國家權(quán)力，所以可以界定為是國家公權(quán)力的一種體現(xiàn)。

隨著社會的不斷進步，公證制度進入了社會更多的領(lǐng)域，定性為公權(quán)力性質(zhì)的公證制度弊端逐漸暴露了出來。2000年，國務(wù)院批準(zhǔn)了司法部關(guān)于深化改革公證工作的方案，要求盡快將公證機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位體制，使公證機構(gòu)成為執(zhí)行國家公證職能、 自主開展業(yè)務(wù)、 獨立承擔(dān)責(zé)任、 按市場規(guī)律和自律機制運行的公益性、 非營利的事業(yè)法人。從此之后，公證職能也具有社會職能的屬性，不再是完全意義上公權(quán)力的體現(xiàn)。

總的來講，公證權(quán)從本質(zhì)上來講是一種社會公權(quán)力，是國家權(quán)力社會化了的法定證明權(quán)， 它既不同于傳統(tǒng)的國家權(quán)力又不同于一般的社會權(quán)力， 是一種特殊的具有公權(quán)力屬性的社會權(quán)力，是在國家權(quán)力的社會化運作趨勢下， 通過政府職能轉(zhuǎn)變的方式， 委托給公證機構(gòu)行使的特殊的法定證明權(quán)。

三、基于公權(quán)力屬性對公證機構(gòu)定性的思考

首先，由于體制改革沒有具體明確改革的方向和定位，因此，在實際改革的進程中，面臨這樣的困境，有的成為了全額財政撥款的事業(yè)單位，有的成為差額財政撥款的事業(yè)單位，有的則是自收自支的事業(yè)單位，但在邊遠偏僻貧困地區(qū)公證機構(gòu)的收入尚不能維持工作人員的工資，只能是繼續(xù)維持行政體制的不變。這樣多種體制公證機構(gòu)的并存，必然引發(fā)了地區(qū)之間人員編制、職稱晉升、人員收入以及會計和稅收核算辦法等地區(qū)差異性較大。并且，內(nèi)部機構(gòu)管理中出現(xiàn)了因監(jiān)管缺位造成了違規(guī)執(zhí)業(yè)、挪用公證機構(gòu)的資產(chǎn)等問題。因此，通過進一步深化改革來規(guī)范公證機構(gòu)的職能和作用，按照國家治理現(xiàn)代化的要求建立統(tǒng)一的符合公證權(quán)的社會公權(quán)力性質(zhì)的公證機構(gòu)體制，才能將公證機構(gòu)的職能統(tǒng)一規(guī)范，做到完全意義上的改革徹底到位。

其次，從我國政府職能轉(zhuǎn)變的大環(huán)境來看，政府開始更加注重服務(wù)于民的理念，從百姓的辦事方便和減輕百姓的負擔(dān)進行去行政化而轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府的職能，公證機構(gòu)作為服務(wù)社會為公民和機構(gòu)進行民事法律行為證明的單位，不宜再定性為行政機關(guān)單位，而是服務(wù)為民的事業(yè)單位。

再次，從與國際公證制度接軌的角度來看問題，法國、德國等發(fā)達國家雖然把公證人員定位為公務(wù)人員，但是公證機構(gòu)卻是以事務(wù)所的形式出現(xiàn)，是相對獨立而具有社會職能屬性的工作機構(gòu)。而一些國家獨立的將公證機構(gòu)區(qū)別于政府部門和企業(yè)單位，作為非盈利機構(gòu)出現(xiàn)，成為介于政府和企業(yè)單位之間，從事社會公益事業(yè)管理服務(wù)的獨立機構(gòu)，像日本、韓國等一些新興的亞洲發(fā)達國家就是采取的這種形式，我國一些學(xué)者稱之為“第三部門”。所以，我國的公證機構(gòu)轉(zhuǎn)型方面，可以參照歐美發(fā)達國家事務(wù)所的形式或者亞洲新興國家“第三部門”的做法，進行社會職能屬性方面的轉(zhuǎn)型。

依據(jù)上述分析，筆者的觀點傾向于將公證機構(gòu)定位成事業(yè)單位，主要考慮因素如下：

首先，從我國社會制度不斷走向民主法治，政府很多行政職能開始從指令型的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的職能，體現(xiàn)了我國社會環(huán)境整體上發(fā)生了質(zhì)的進步。因此，在這樣的大環(huán)境下，公證機構(gòu)不宜再定位為公權(quán)力性質(zhì)，而是社會權(quán)力屬性的機構(gòu)，按照國家治理模式的轉(zhuǎn)變而適應(yīng)大的社會環(huán)境。不論未來我國的公證機構(gòu)是否采用大陸法系公證制度典型代表國家法國的公證人事務(wù)所這樣的形式，從公證的社會權(quán)力屬性出發(fā)進行考慮，從實現(xiàn)政府治理和社會自治良性互動的角度，解決在公證行業(yè)中存在的或者政府干預(yù)過多，或者監(jiān)管不到位的問題，建立能夠體現(xiàn)公證的社會公權(quán)力性質(zhì)的統(tǒng)一規(guī)范的公證機構(gòu)管理體制，通過進一步深化公證機構(gòu)體制改革促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)，這是公證機構(gòu)定位的最根本依據(jù)。

其次，在定位明確的情況下進一步考慮，法國的公證制度已經(jīng)發(fā)展了200多年，不論是公證制度方面的完善，還是公證人的綜合素養(yǎng)方面，都是我國現(xiàn)階段所達不到的。因此，筆者認(rèn)為，目前我國的公證制度改革不適宜采用法國模式的合伙人事務(wù)所制度，而是既符合公證權(quán)為公權(quán)力行使的性質(zhì)和特征，又符合國家權(quán)力社會化的發(fā)展趨勢，順應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，根據(jù)公證的社會公權(quán)力這一特殊性質(zhì)應(yīng)將公證機構(gòu)定性為公益性的事業(yè)單位法人。

四、從國家治理現(xiàn)代化的視角展望公證機構(gòu)改革

隨著我國體制改革的不斷深入，民主法治程度的不斷提升，國家權(quán)力的社會化是推進國家治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆三中全會指出，進一步進行政府職能的轉(zhuǎn)變，加快服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，不斷增強政府的公信力和執(zhí)行力，著重解決政府部門監(jiān)管不到位和行政干預(yù)過多等問題，不斷激發(fā)社會組織的活力，是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵之所在。在這樣的社會發(fā)展形勢下，對于公證機構(gòu)的職能社會化定位，需要解決的問題還很多，不僅需要從實現(xiàn)政府治理和社會自治良性互動的角度， 解決在公證行業(yè)中存在的或者政府干預(yù)過多，或者監(jiān)管不到位的問題， 建立能夠體現(xiàn)公證的社會公權(quán)力性質(zhì)的統(tǒng)一規(guī)范的公證機構(gòu)管理體制，并且需要進一步深化公證機構(gòu)體制改革促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

在我國公證機構(gòu)轉(zhuǎn)型的道路中，作為法治社會的一種重要管理方式之一，公證活動應(yīng)當(dāng)作為訴訟制度的補充和糾紛等解決的另外一種途徑，介入社會生活的各個層面，以此來彌補通過訴訟等行政手段不易介入社會經(jīng)濟活動微觀層面。并且，通過公證制度的不斷完善，可以實現(xiàn)預(yù)防糾紛、減少訴訟，對于維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建新時代和諧社會有十分重大的現(xiàn)實意義。

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