淺談《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》的區(qū)別

汪飛

【摘要】招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行代理業(yè)務(wù)時(shí)，常遇到一些法律依據(jù)問(wèn)題，特別是該適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購(gòu)法》，存在含糊不清情況。本文從兩部法律的區(qū)別上加以分析，希望能對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員提供幫助。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政資金、招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法

On the Difference between "Bidding and Bidding Law" and "Government Procurement Law"

Wang Fei

（Zhejiang Hongye Engineering Consulting Co.， LtdHuzhouZhejiang313000）

【Abstract】Bidding agency in the agency business， often encounter some legal basis， especially for the "tender law" or "government procurement law"， there is ambiguity. This paper analyzes the difference between the two laws， hoping to provide help to the bidding agency practitioners

【Key words】Financial capital；Bidding law；Government procurement law

自上個(gè)世紀(jì)八十年代開(kāi)始，我國(guó)正式在工程建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)展招投標(biāo)制度，至今已經(jīng)經(jīng)歷了三十多年的探索和發(fā)展，實(shí)踐證明，招投標(biāo)制度的實(shí)行在很大程度上規(guī)范了我國(guó)工程經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)，對(duì)國(guó)有資金以及社會(huì)公共資源的合理分配利用、保證工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量起到了重要的作用，這其中廣大的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也貢獻(xiàn)了自己的力量。筆者從2005年開(kāi)始從事招標(biāo)代理工作，在實(shí)踐操作過(guò)程中，經(jīng)常遇到一些法律問(wèn)題，其中最明顯的法律問(wèn)題就是如何選用《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》。很多項(xiàng)目都是國(guó)有機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，使用財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)，從招標(biāo)主體和資金來(lái)源方面來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)該適用于《政府采購(gòu)法》，但在具體招標(biāo)實(shí)施時(shí)，又覺(jué)得《招標(biāo)投標(biāo)法》更加適合。本文試圖從兩部法律的區(qū)別上加以分析、比較，希望能對(duì)廣大同行給予一定的幫助。

1. 適用對(duì)象不同

在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)，適用《政府采購(gòu)法》。

2. 立法宗旨不同

（1）《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條規(guī)定：為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，制定本法。

（2）《政府采購(gòu)法》第一條規(guī)定：為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。第九條規(guī)定：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。第十條規(guī)定：政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。

（3）由此可見(jiàn)，兩法的立法宗旨是不同的?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》旨在規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的法律行為，行為的主體是招標(biāo)人和投標(biāo)人，而《政府采購(gòu)法》旨在規(guī)范政府的采購(gòu)行為，行為的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，規(guī)范的范圍涵蓋了政策取向、預(yù)算編制、資金撥付、監(jiān)管管理等環(huán)節(jié)。政府采購(gòu)法屬于實(shí)體法，招標(biāo)投標(biāo)法屬于程序法。

（4）政府采購(gòu)因其采購(gòu)主體和采購(gòu)資金都具有特殊性，采購(gòu)主體的行為對(duì)采購(gòu)資金的使用狀況以及政府采購(gòu)現(xiàn)象等方面都具有強(qiáng)烈的影響，因此，必須從法律上予以規(guī)范。我國(guó)通過(guò)政府采購(gòu)的立法，將政府采購(gòu)納入法制化管理，維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，并依法實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的各項(xiàng)目標(biāo)。

3. 規(guī)范的行為不同

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范的是招標(biāo)投標(biāo)行為，而《政府采購(gòu)法》規(guī)范的是政府采購(gòu)行為。兩者的區(qū)別有以下幾點(diǎn)：

（1）行為的性質(zhì)不同。

招標(biāo)投標(biāo)，是招標(biāo)人發(fā)出邀約邀請(qǐng)，投標(biāo)人提交邀約，招標(biāo)人對(duì)條件最優(yōu)者發(fā)出中標(biāo)通知書，進(jìn)行承諾的行為。政府采購(gòu)，是指采購(gòu)單位以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托或雇用。政府采購(gòu)行為是一種行政行為，而招標(biāo)投標(biāo)行為被視為民事行為。由于《政府采購(gòu)法》屬于行政法的范疇，規(guī)范的是政府機(jī)關(guān)單位如何管理規(guī)范政府采購(gòu)行為，因而它強(qiáng)調(diào)的是行政責(zé)任。《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于民法、經(jīng)濟(jì)法的范疇，招標(biāo)投標(biāo)行為是一種民事行為，因而強(qiáng)調(diào)的是民事責(zé)任。

（2）行為的范圍不同。

《政府采購(gòu)法》只規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金的采購(gòu)行為，而《招標(biāo)投標(biāo)法》則規(guī)范所有的招標(biāo)投標(biāo)行為，包括政府的招標(biāo)采購(gòu)行為，也包括投標(biāo)方行為?！墩少?gòu)法》規(guī)范的采購(gòu)行為，也包括采取其他的采購(gòu)方式，如詢價(jià)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)等。招標(biāo)雖然是政府采購(gòu)制度要求的最主要程序，但是，它并不是政府采購(gòu)唯一的程序。

（3）行為的運(yùn)行過(guò)程不同。

招標(biāo)投標(biāo)始于發(fā)布招標(biāo)公告（或者投標(biāo)邀請(qǐng)書），止于中標(biāo)供應(yīng)商的確定。關(guān)鍵在于對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)和程序做出規(guī)范。政府采購(gòu)流程始于采購(gòu)預(yù)算的編制，止于采購(gòu)資金的支付，比招標(biāo)投標(biāo)流程長(zhǎng)得多?！墩少?gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)工程的采購(gòu)行為進(jìn)行了全面規(guī)范，不僅明確了采購(gòu)方式和程序，還從實(shí)體上予以規(guī)范，包括工程項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算編制要求、采購(gòu)過(guò)程應(yīng)當(dāng)接受的監(jiān)督管理，采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的政策取向，采購(gòu)合同的訂立、采購(gòu)資金的撥付等，延伸了工程整個(gè)采購(gòu)流程。工程招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購(gòu)一系列流程中的一部分而已。

（4）行為對(duì)象的不同。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十五條規(guī)定：投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或其他組織。除科研項(xiàng)目外，個(gè)人是不允許參加投標(biāo)的?！墩少?gòu)法》第二十一條規(guī)定：供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。簡(jiǎn)言之，政府采購(gòu)以招投標(biāo)形式采購(gòu)工程的，自然人是沒(méi)有資格參加投標(biāo)的。

4. 監(jiān)管主體不同

招標(biāo)投標(biāo)法第七條規(guī)定：招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。2000年5月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)[2000]34號(hào)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見(jiàn)》。

政府采購(gòu)法第十三條規(guī)定：各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。第六十七條規(guī)定：依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督。

5. 投訴程序不同

在質(zhì)疑與投訴問(wèn)題上，《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定是，當(dāng)投標(biāo)人與其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴?！墩少?gòu)法》的相關(guān)內(nèi)容是，供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問(wèn)的或者權(quán)益受到損害的，可以向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出詢問(wèn)或質(zhì)疑，質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。投訴人對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起訴訟。

6. 廢標(biāo)定義不同

某事業(yè)單位進(jìn)行設(shè)備招標(biāo)，參加投標(biāo)的單位有7家，在評(píng)審時(shí)，合格的投標(biāo)人最后只剩2家，招標(biāo)人宣布此次招標(biāo)作廢，重新招標(biāo)。招標(biāo)人的做法到底是否合法呢？這要看依據(jù)什么法律了，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》就不合法，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十二條規(guī)定：評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審，認(rèn)為所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求的，可以否決所有投標(biāo)。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的所有投標(biāo)被否決的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。但如果依據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定就是合法的，《政府采購(gòu)法》第三十六條規(guī)定在招標(biāo)采購(gòu)中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：（一）符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的；第三十七條 廢標(biāo)后，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)；需要采取其他方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。

7. 政府采購(gòu)工程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》

《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。而關(guān)于貨物和服務(wù)，2004年財(cái)政部又專門出臺(tái)了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）。由此可見(jiàn)對(duì)于工程項(xiàng)目，如果是采用招投標(biāo)的，應(yīng)該是適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

總的來(lái)說(shuō)，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》是相互補(bǔ)充的。政府招標(biāo)工程在招投標(biāo)環(huán)節(jié)優(yōu)先適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，其他環(huán)節(jié)優(yōu)先適用《政府采購(gòu)法》。政府招標(biāo)工程并不是整個(gè)政府采購(gòu)流程都優(yōu)先適用《招標(biāo)投標(biāo)法》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》主要規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)程序性的問(wèn)題，招標(biāo)投標(biāo)程序之外的實(shí)體性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》。再者，如果政府招標(biāo)工程在整個(gè)采購(gòu)流程中都適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，不受《政府采購(gòu)法》約束，將與《政府采購(gòu)法》第二條調(diào)整范圍包括“工程”的規(guī)定矛盾，顯然違反《政府采購(gòu)法》的立法初衷。

[文章編號(hào)]1619-2737（2017）04-18-660