網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的特征測(cè)度與運(yùn)行效果
——基于149個(gè)案例的實(shí)證研究*

姚 莉

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 東方學(xué)院，浙江 海寧 314408)

網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的特征測(cè)度與運(yùn)行效果
——基于149個(gè)案例的實(shí)證研究*

姚 莉

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 東方學(xué)院，浙江 海寧 314408)

以問(wèn)責(zé)程序?yàn)橐暯?，通過(guò)對(duì)2008-2014年人民網(wǎng)輿情頻道案例庫(kù)案例的定量分析，測(cè)度網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的特征和效果。研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起、處理的效率逐年提高；發(fā)起工具主要是網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)帖和微博、博客曝光；問(wèn)責(zé)內(nèi)容側(cè)重領(lǐng)導(dǎo)干部或公務(wù)員的“惡劣言行”“選拔任用”“生活作風(fēng)”等；問(wèn)責(zé)原因以違反執(zhí)業(yè)規(guī)范和行政違規(guī)為主，多屬事中和事后的監(jiān)督；問(wèn)責(zé)對(duì)象指向處級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部；問(wèn)責(zé)結(jié)果多涉及停職和免職等。結(jié)果表明，網(wǎng)絡(luò)公眾和傳統(tǒng)媒體不斷融合，共同促進(jìn)問(wèn)責(zé)效率提高；建立從網(wǎng)絡(luò)公共輿論到黨政部門(mén)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的銜接機(jī)制，細(xì)化實(shí)體行政問(wèn)責(zé)制度，將有助于進(jìn)一步提高網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的效果。

網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)；特征測(cè)度；運(yùn)行效果；問(wèn)責(zé)程序

隨著信息社會(huì)的到來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)深刻影響了國(guó)家和社會(huì)的權(quán)力對(duì)比關(guān)系。在中國(guó)，公民借助網(wǎng)絡(luò)工具，關(guān)注、評(píng)論和轉(zhuǎn)發(fā)政府行使公共權(quán)力的各種信息，不僅建構(gòu)了新的話(huà)語(yǔ)表達(dá)渠道，而且匯聚成強(qiáng)大的監(jiān)督政府的網(wǎng)絡(luò)輿論。對(duì)政府官員以權(quán)謀私、權(quán)力僭越與濫用等行為，大多數(shù)公民已不滿(mǎn)足基本的網(wǎng)絡(luò)曝光，更希冀通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論的影響力，引起權(quán)力監(jiān)督部門(mén)的關(guān)注、跟蹤和調(diào)查，直至相關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任。另一方面，政府也越來(lái)越重視網(wǎng)絡(luò)的聲音[1]，對(duì)網(wǎng)絡(luò)訴求的反應(yīng)也從最初的被動(dòng)應(yīng)對(duì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)回應(yīng)。這是因?yàn)?，網(wǎng)絡(luò)曝光的內(nèi)容與政府權(quán)力的正當(dāng)行使息息相關(guān)。如果政府不予以足夠的重視，或聽(tīng)之任之、或敷衍了事、或加以掩蓋、或強(qiáng)行壓制，都會(huì)引起公眾對(duì)政府的質(zhì)疑，嚴(yán)重影響政府的公信力。網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)于公民，形成強(qiáng)大的問(wèn)責(zé)效應(yīng)，這是互聯(lián)網(wǎng)改變中國(guó)國(guó)家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系中最具影響力的部分。可以說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)已成為政府不得不面對(duì)的新課題。

目前，學(xué)術(shù)界主要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)興起的條件與背景、特征與方式、功能與意義、風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題等基本理論研究。大多將網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)看作輿情傳播過(guò)程，較少將其納入行政問(wèn)責(zé)的研究范疇；研究?jī)?nèi)容和方法也較為單一，主要以“事件-過(guò)程”分析為框架進(jìn)行歸納性研究[2]。僅有少量研究使用定量方法，如宋濤通過(guò)對(duì)2003年至2012年135個(gè)網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)事件和57個(gè)公眾問(wèn)責(zé)事件的比較分析表明，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)只是發(fā)起方式的創(chuàng)新而非問(wèn)責(zé)機(jī)制的創(chuàng)新[3]；丁利等通過(guò)對(duì)2003年至2014年128個(gè)行政問(wèn)責(zé)相關(guān)案例樣本的定量分析統(tǒng)計(jì)，揭示我國(guó)突發(fā)公共事件帶來(lái)的網(wǎng)絡(luò)輿情壓力所引發(fā)的行政問(wèn)責(zé)制度在建設(shè)過(guò)程中的特點(diǎn)規(guī)律、分布狀況和實(shí)施效果[4]。杜治洲等通過(guò)對(duì)2004年至2013年217個(gè)網(wǎng)絡(luò)反腐事件的實(shí)證研究，歸納網(wǎng)絡(luò)反腐的主要特征[5]。文宏、黃之玞通過(guò)對(duì)2008年至2015年 170 個(gè)網(wǎng)絡(luò)反腐案例數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，探討網(wǎng)絡(luò)反腐中影響政府回應(yīng)的主要因素[6]。上述研究的視角雖各不相同，但較少對(duì)網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的特征和效果予以定量分析。

一、核心概念與研究設(shè)計(jì)

網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)是指網(wǎng)絡(luò)公眾利用互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性、互動(dòng)性、即時(shí)性、信息共享性的優(yōu)勢(shì)動(dòng)員、形成、整合公共輿論，以網(wǎng)絡(luò)為主要方式發(fā)起對(duì)各級(jí)政府行政部門(mén)，以及作為個(gè)體的公務(wù)員特別是各級(jí)各部門(mén)行政首長(zhǎng)行使行政權(quán)力和實(shí)施行政管理行為的監(jiān)督，并要求他們對(duì)其行政后果承擔(dān)責(zé)任的行為及其過(guò)程*已有研究將這一行政現(xiàn)象稱(chēng)為“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)”。從問(wèn)責(zé)的概念來(lái)看，它是問(wèn)責(zé)方對(duì)其有權(quán)問(wèn)責(zé)的客體進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督并追究責(zé)任的過(guò)程?！熬W(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)”這一術(shù)語(yǔ)的客體指向并不明確，其客體既可以指向政府，也可以指向企業(yè)或非政府組織。所以，本文以“網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)”特指公眾藉由網(wǎng)絡(luò)發(fā)起對(duì)政府及其公務(wù)員的問(wèn)責(zé)。。它的主要特征有：主體是網(wǎng)絡(luò)公眾，客體是政府及公務(wù)員，實(shí)質(zhì)是以網(wǎng)絡(luò)公共輿論監(jiān)督問(wèn)責(zé)政府，結(jié)果訴求是追究客體責(zé)任，過(guò)程具有依附性。

所謂網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程的依附性，是指問(wèn)責(zé)主體在發(fā)起問(wèn)責(zé)后，需要按照實(shí)體行政問(wèn)責(zé)*由于網(wǎng)絡(luò)本身具有虛擬性，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的主體并不是特定的個(gè)體、群體、機(jī)構(gòu)或組織等實(shí)體存在，而是依托于網(wǎng)絡(luò)虛擬平臺(tái)匯聚形成的網(wǎng)絡(luò)虛擬群體。因此，從這個(gè)角度看，那些由實(shí)體存在的個(gè)體、群體、組織等通過(guò)既有法律和制度渠道所形成的問(wèn)責(zé)可以被看作為實(shí)體行政問(wèn)責(zé)。二者都是行政問(wèn)責(zé)的重要組成部分。的制度和程序，實(shí)現(xiàn)追究客體責(zé)任的訴求。網(wǎng)絡(luò)公眾雖然能發(fā)起問(wèn)責(zé)，但對(duì)政府及其公務(wù)員的問(wèn)責(zé)，最終需要由相應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否啟動(dòng)、如何執(zhí)行，以及以何種標(biāo)準(zhǔn)追究責(zé)任等，網(wǎng)絡(luò)公眾不具有問(wèn)責(zé)啟動(dòng)、執(zhí)行和處理的權(quán)力*實(shí)體行政問(wèn)責(zé)程序一般分為問(wèn)責(zé)發(fā)起、啟動(dòng)、執(zhí)行和處理等階段。問(wèn)責(zé)發(fā)起指當(dāng)行政部門(mén)和行政官員的行政決策、行政過(guò)程或行動(dòng)結(jié)果的某個(gè)方面所發(fā)生的事件侵害了公共利益，引起問(wèn)責(zé)發(fā)起主體的關(guān)注，符合可問(wèn)責(zé)內(nèi)容，問(wèn)責(zé)發(fā)起主體可以提出經(jīng)由問(wèn)責(zé)發(fā)起程序向問(wèn)責(zé)啟動(dòng)主體提出問(wèn)責(zé)啟動(dòng)申告。問(wèn)責(zé)啟動(dòng)是指經(jīng)由問(wèn)責(zé)發(fā)起主體的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)申告，問(wèn)責(zé)啟動(dòng)主體經(jīng)過(guò)法定程序，做出啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的指令，否則問(wèn)責(zé)將不能啟動(dòng)。問(wèn)責(zé)執(zhí)行，是指問(wèn)責(zé)啟動(dòng)后，問(wèn)責(zé)主體按照一定的問(wèn)責(zé)流程，調(diào)查事件真相，根據(jù)問(wèn)責(zé)原因?qū)?wèn)責(zé)對(duì)象所承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行甄別、判斷的過(guò)程。問(wèn)責(zé)處理就是問(wèn)責(zé)主體根據(jù)已經(jīng)制定的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)追究相關(guān)人員的責(zé)任。在問(wèn)責(zé)處理階段，主要包括責(zé)任劃分、確定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)救濟(jì)等環(huán)節(jié)。(參見(jiàn)陳國(guó)權(quán)：《責(zé)任政府：從權(quán)力本位到責(zé)任本位》，浙江人民大學(xué)出版社2009年版，第132-142頁(yè))。權(quán)力機(jī)關(guān)如果不啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，網(wǎng)絡(luò)公眾就難以追究問(wèn)責(zé)客體的責(zé)任。即使在公共輿論的壓力下權(quán)力主體啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，也會(huì)出現(xiàn)因執(zhí)行不力而未被追責(zé)的情況?？梢?jiàn)，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程也需符合實(shí)體行政問(wèn)責(zé)的程序。而在網(wǎng)絡(luò)虛擬性、匿名性、互動(dòng)性作用下的網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程，應(yīng)該與實(shí)體行政問(wèn)責(zé)有所不同，它在問(wèn)責(zé)發(fā)起、啟動(dòng)、執(zhí)行、處理等階段應(yīng)表現(xiàn)不同于實(shí)體行政問(wèn)責(zé)的特征，發(fā)揮獨(dú)特作用?；诖思僭O(shè)，本文對(duì)2008年至2014年人民網(wǎng)輿情頻道案例庫(kù)的輿情案例和《人民日?qǐng)?bào)》《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道的相關(guān)案例進(jìn)行定量分析，具體對(duì)案例的時(shí)間、性質(zhì)、原因、結(jié)果等文字內(nèi)容進(jìn)行編碼、統(tǒng)計(jì)，并分為問(wèn)責(zé)發(fā)起、啟動(dòng)執(zhí)行、處理三個(gè)階段進(jìn)行測(cè)度。具體內(nèi)容包括：在發(fā)起階段，主要分析發(fā)起工具的構(gòu)成與分布，通過(guò)發(fā)起時(shí)間的測(cè)度來(lái)檢驗(yàn)發(fā)起效率；在啟動(dòng)執(zhí)行階段，通過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)啟動(dòng)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容范圍、問(wèn)責(zé)原因、問(wèn)責(zé)處理時(shí)間等指標(biāo)的衡量，測(cè)度網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)和執(zhí)行的特征和效果；在問(wèn)責(zé)處理階段，主要通過(guò)問(wèn)責(zé)對(duì)象的職務(wù)級(jí)別、問(wèn)責(zé)結(jié)果、問(wèn)責(zé)人數(shù)、問(wèn)責(zé)事件處理時(shí)間等指標(biāo)來(lái)衡量此階段的特征和作用。

二、網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起的特征和效果

第一，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)總體呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。如表1所示，2008年網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)樣本事件僅占總量的6.8%，但到2013年已達(dá)到26%?？梢?jiàn)，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)在近幾年具有良好發(fā)展趨向。2014年的絕對(duì)百分比為17.1%，雖略有下降，但仍高于14.3%的均值。

第二，網(wǎng)絡(luò)公眾主要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)交互性工具如網(wǎng)絡(luò)論壇、博客、微博、網(wǎng)絡(luò)視頻等發(fā)起問(wèn)責(zé)。如表2所示，按照統(tǒng)計(jì)的數(shù)量，網(wǎng)絡(luò)論壇、博客或微博分別是排在前兩位的發(fā)起工具，前者有77件樣本，占總量52.7%；后者有26件樣本，占總量17.8%。在網(wǎng)絡(luò)論壇中樣本事件發(fā)起人一般并不很重要，關(guān)鍵在于事件內(nèi)容所引起的公眾關(guān)注度，而博客、微博的關(guān)注度主要來(lái)源于博主的影響力，對(duì)博主的關(guān)注度越高，轉(zhuǎn)發(fā)和評(píng)論的人數(shù)越多則越有可能成為公共事件。此外，共有17件樣本由網(wǎng)絡(luò)視頻發(fā)起，特別在2012年以后，網(wǎng)絡(luò)視頻曝光的事件明顯增加。網(wǎng)絡(luò)視頻主要以圖像呈現(xiàn)事件，比單純以文字形式描述事件更具有說(shuō)服力。所以，網(wǎng)絡(luò)視頻興起之后，由其發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)也逐漸增多。網(wǎng)絡(luò)媒體主要包括傳統(tǒng)媒體的網(wǎng)絡(luò)版、網(wǎng)絡(luò)博客、網(wǎng)絡(luò)微博等，以及網(wǎng)絡(luò)新聞媒體，如搜狐網(wǎng)、新浪網(wǎng)等門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。它們既具傳統(tǒng)媒體所沒(méi)有的傳播速度快、反應(yīng)及時(shí)等優(yōu)點(diǎn)，又有自媒體所缺乏的信息渠道多元、影響力廣泛的特點(diǎn)。在網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起工具中也占有一席之地。但統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)網(wǎng)絡(luò)媒體曝光的事件只有7件，占總數(shù)的4.8%。

第三，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的發(fā)起時(shí)間(問(wèn)責(zé)事件發(fā)生時(shí)間至問(wèn)責(zé)發(fā)起時(shí)間所經(jīng)歷的天數(shù))逐年縮短，效率不斷提高。如表3所示，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起時(shí)間的平均值為60.8天，發(fā)起時(shí)間從2008年的39.3天，降為2014年的12.6天。

表1 2008-2014年網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)樣本事件的年度分布統(tǒng)計(jì)表 件

表2 網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起工具的構(gòu)成與分布統(tǒng)計(jì)表 件

表3 2008-2014年網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起時(shí)間的年度平均值統(tǒng)計(jì)表

三、網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)和執(zhí)行的特征與效果

第一，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)主體主要集中于上級(jí)黨委和政府。網(wǎng)絡(luò)公眾發(fā)起后，專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)將視情況決定是否啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。在統(tǒng)計(jì)的樣本事件中，由上級(jí)黨委、政府啟動(dòng)的事件占總數(shù)的43.2%和11.6%；如果再加上由二者同時(shí)啟動(dòng)的問(wèn)責(zé)事件，其比例達(dá)到72%。除黨委和政府之外，公檢法司等部門(mén)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的比例也相對(duì)較高，達(dá)到21.9%，其他如同級(jí)政黨、同級(jí)政府、人大等部門(mén)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的比例都較小?？梢?jiàn)，上級(jí)黨委政府在網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)過(guò)程中發(fā)揮了主要作用。

第二，內(nèi)容集中于公務(wù)員的“惡劣言行”“選拔任用”“生活作風(fēng)”等類(lèi)型的事件。根據(jù)中央、地方黨政部門(mén)頒布的“問(wèn)責(zé)辦法”“監(jiān)督條例”以及具體統(tǒng)計(jì)需要，所有樣本事件被劃分為15種類(lèi)型，這是確定問(wèn)責(zé)內(nèi)容和范圍的主要依據(jù)。按照事件數(shù)量由多到少排列的前6種類(lèi)型是：領(lǐng)導(dǎo)干部或公務(wù)員的“惡劣言行”“選拔任用”“生活作風(fēng)”“公款消費(fèi)”，以及公檢法司“權(quán)力濫用”、執(zhí)法部門(mén)“暴力執(zhí)法”，它們占比分別為18.5%、15.1%、13.0%、9.6%、8.9%和8.2%；從年度分布看，不同類(lèi)型的樣本事件隨年度增加有明顯的“大小年”之分。如“惡劣言行”類(lèi)事件在2008年至2010年僅有1～2件，2011年驟然增加至9件，2012年降為1件，2013年又增加到7件；類(lèi)似的還有“公款消費(fèi)”類(lèi)事件。其他類(lèi)型的事件即使沒(méi)有明顯的波谷和波峰，也至少存在集中問(wèn)責(zé)的年份。說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)遵循“從眾效應(yīng)”，即當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)某一事件的熱度還沒(méi)有消散時(shí)，人們往往會(huì)借助事件熱度，選擇曝光相同類(lèi)型的事件，以引起網(wǎng)絡(luò)輿論的進(jìn)一步關(guān)注，進(jìn)而達(dá)到問(wèn)責(zé)的目的。從問(wèn)責(zé)內(nèi)容與問(wèn)責(zé)啟動(dòng)主體的關(guān)系看，領(lǐng)導(dǎo)干部或公務(wù)員的“選拔任用”和“公款消費(fèi)”類(lèi)事件，主要由上級(jí)黨委啟動(dòng)，分別占比為72.7%和71.4%。在“公檢法司權(quán)力濫用”類(lèi)事件中，主要是由事件涉及部門(mén)的上級(jí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，占比為62.9%。

第三，問(wèn)責(zé)原因以違反執(zhí)業(yè)規(guī)范和行政違規(guī)為主。問(wèn)責(zé)原因是政府或公務(wù)員在履職過(guò)程中，出現(xiàn)了不符合或不遵守相關(guān)法律法規(guī)等紀(jì)律要求的過(guò)錯(cuò)行為，并為造成的消極后果承擔(dān)責(zé)任的理由或依據(jù)，主要分為用人失察、工作失職瀆職、行政違規(guī)、濫用職權(quán)、貪污受賄、違反職業(yè)規(guī)范六類(lèi)。如表4所示，違反職業(yè)規(guī)范事件的數(shù)量排在首位，共有52件，占樣本總量的35.6%。然后按照數(shù)量多少依次是行政違規(guī)、濫用職權(quán)、工作失職、貪污受賄和用人失察事件，分別占總量的18.5%、17.8%、9.6%、6.8%和2.7%。如果行政過(guò)程分為行政決策、行政執(zhí)行和行政結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)，那么，不同原因的事件可以大體歸為不同的行政環(huán)節(jié)。用人失察屬于行政決策環(huán)節(jié)，濫用職權(quán)是工作執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的違法違紀(jì)行為，貪污受賄是工作中的違紀(jì)違法行為已經(jīng)產(chǎn)生的損害性結(jié)果，屬于行政結(jié)果的環(huán)節(jié)。違反職業(yè)規(guī)范、行政違規(guī)和工作失職，既可以是行政執(zhí)行過(guò)程中的過(guò)失和錯(cuò)誤行為，也可以是因錯(cuò)誤行為造成的消極后果。也就是說(shuō)，除了用人失察之外，其他問(wèn)責(zé)原因都出現(xiàn)在行政執(zhí)行和行政結(jié)果環(huán)節(jié)，即網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)主要集中在這兩個(gè)環(huán)節(jié)，而行政決策環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)較少。

表4 網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)原因的構(gòu)成、分布與比較表

四、網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)處理的特征和效果

第一，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要以處級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員為主，有少量事件問(wèn)責(zé)對(duì)象涉及廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。按照黨政行政級(jí)別職務(wù)的劃分，問(wèn)責(zé)對(duì)象的職務(wù)級(jí)別可被分為8級(jí)。如表5所示，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象職務(wù)級(jí)別是科級(jí)、處級(jí)和廳級(jí)的比例分別為的37.0%、36.3%、10.9%，問(wèn)責(zé)對(duì)象為正廳級(jí)的事件有4件*這4個(gè)事件是“陜西華南虎事件”，陜西省林業(yè)廳廳長(zhǎng)張社年被行政警告，副廳長(zhǎng)朱巨龍、孫承騫被免職；“深圳海事局書(shū)記涉嫌猥褻女童事件”，深圳海事局黨組書(shū)記、副局長(zhǎng)林嘉祥被免職；“表哥楊達(dá)才事件”，陜西省第十二屆紀(jì)委委員、省安監(jiān)局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)楊達(dá)才被撤職；“雷政富不雅視頻事件”，重慶市北碚區(qū)區(qū)委書(shū)記雷政富被免職。。從問(wèn)責(zé)內(nèi)容和問(wèn)責(zé)對(duì)象職務(wù)級(jí)別的關(guān)系看，有10種類(lèi)型的問(wèn)責(zé)對(duì)象涉及廳局級(jí)官員，其中，“惡劣言行”類(lèi)和“生活作風(fēng)”類(lèi)各有3件事件問(wèn)責(zé)了廳局級(jí)(包括副職)官員；共有12種類(lèi)型涉及縣處級(jí)官員，以“惡劣言行”類(lèi)、“選拔任用”類(lèi)、“貪污腐敗”類(lèi)和“生活作風(fēng)”類(lèi)為主；而 “公款消費(fèi)”“暴力執(zhí)法”“權(quán)力濫用”和“生活作風(fēng)”類(lèi)事件排在“惡劣言行”“選拔任用”類(lèi)后，問(wèn)責(zé)科級(jí)以下官員較多。

表5 網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)對(duì)象職務(wù)級(jí)別分布表 件

第二，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)所涉及的政府層級(jí)按照樣本數(shù)量多少?gòu)母叩降团帕幸来问强h級(jí)、地市級(jí)、省級(jí)以上和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。如表6所示，它們分別占樣本總數(shù)的58.2%、27.4%、11.0%和3.4%。也就是說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)所涉及的政府層級(jí)主要以縣級(jí)和地市級(jí)為主，二者所占比例之和為85.6%。而其他問(wèn)責(zé)對(duì)象的職務(wù)級(jí)別以處級(jí)以下為主，占比為87.7%，即事件發(fā)生層級(jí)在地市級(jí)，問(wèn)責(zé)對(duì)象的職務(wù)級(jí)別也主要以處級(jí)以下為主。

第三，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的結(jié)果主要涉及免職、停職、雙開(kāi)和撤職。如表7所示，它們分別占樣本總數(shù)的37.9%、17.9%、12.4%和9.7%。除去承擔(dān)法律責(zé)任外，問(wèn)責(zé)結(jié)果以免職、停職和撤職為主。引咎辭職和責(zé)令辭職作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的主要問(wèn)責(zé)方式，分別只有7件和3件，數(shù)量較少。從問(wèn)責(zé)內(nèi)容和問(wèn)責(zé)結(jié)果的關(guān)系看，有59.1%、62.5%和70%的“惡劣言行”類(lèi)、“選拔任用”類(lèi)和“公款消費(fèi)”類(lèi)事件的問(wèn)責(zé)結(jié)果是免職；52.9%的“生活作風(fēng)”類(lèi)事件的結(jié)果是雙開(kāi)；“暴力執(zhí)法”類(lèi)和“濫用權(quán)力”類(lèi)事件的問(wèn)責(zé)結(jié)果以免職和停職為主，分別占各自事件類(lèi)型數(shù)量的72.8%和81.9%；“行政不作為或亂作為”事件的問(wèn)責(zé)結(jié)果則以撤職和免職為主，占比為88.8%。

表6 網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)涉及的政府層級(jí)分布表 件

表7 網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)結(jié)果構(gòu)成與分布表*有一個(gè)事件因?yàn)闆](méi)有問(wèn)責(zé)結(jié)果故未被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。 件

第四，問(wèn)責(zé)人數(shù)也是問(wèn)責(zé)處理結(jié)果的重要體現(xiàn)，當(dāng)事件造成的損失和危害比較重大時(shí)，承擔(dān)責(zé)任的人數(shù)也相應(yīng)增加。146件網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)事件中，共有470人被問(wèn)責(zé)。單個(gè)事件問(wèn)責(zé)人數(shù)至少為1人，最多為57人。問(wèn)責(zé)人數(shù)最多的事件是“江西鄱陽(yáng)套取轉(zhuǎn)移財(cái)政資金案”，該事件被網(wǎng)友于2011年2月16日在網(wǎng)絡(luò)論壇貼出的題為“鄱陽(yáng)縣財(cái)政億萬(wàn)巨款轉(zhuǎn)澳門(mén)豪賭 財(cái)政局長(zhǎng)風(fēng)光依舊”的網(wǎng)帖曝光，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，從2006年開(kāi)始，江西省鄱陽(yáng)縣財(cái)政局基金股工作人員李華波轉(zhuǎn)出境外賭博資金高達(dá)9 850萬(wàn)元，并已逃到境外。同年8月1日，江西省紀(jì)委決定追究57名相關(guān)人員的責(zé)任，原鄱陽(yáng)縣政協(xié)副主席、縣財(cái)政局局長(zhǎng)被移送司法機(jī)關(guān)處理[7]。在網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)1人的問(wèn)責(zé)內(nèi)容主要包括“惡劣言行”“生活作風(fēng)”“選拔任用”和“公款消費(fèi)”等。

第五，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的處理效率逐年提高。2008年到2014年網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)處理所經(jīng)歷的時(shí)間(指問(wèn)責(zé)發(fā)起時(shí)間至問(wèn)責(zé)結(jié)果公布時(shí)間所經(jīng)歷的天數(shù))的平均值為21.2天，用時(shí)最多的事件經(jīng)歷316天，最少的只有1天。從年度變化來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的處理時(shí)間呈逐年下降趨勢(shì)(見(jiàn)表8)，從2008年到2010年，平均處理時(shí)間從52.1天下降到15.4天，2010年到2011年的平均處理時(shí)間從15.4天又上升到39.4天，2011年以后，平均處理時(shí)間下降趨勢(shì)明顯，2013年僅為8.8天。從各年平均值的標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)看，2012年以后各年平均值的標(biāo)準(zhǔn)差較小，離散度較低，說(shuō)明2012年以后，更多事件處理時(shí)間在8～12天內(nèi)完成。

表8 2008-2014年網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)處理時(shí)間年度平均值統(tǒng)計(jì)表 天

五、研究結(jié)論和主要建議

從縱向比較看，不僅網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起和處理的時(shí)間逐年縮短，效率不斷提高，而且在問(wèn)責(zé)不同階段呈現(xiàn)出不同特征和作用。

在問(wèn)責(zé)發(fā)起階段，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的發(fā)起工具不同，其效果亦不同。2011年以前，網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)帖發(fā)起問(wèn)責(zé)的效果較為明顯。2011年以后，由微博、博客和網(wǎng)絡(luò)視頻曝光發(fā)起問(wèn)責(zé)的事件數(shù)量增長(zhǎng)較快，這說(shuō)明信息技術(shù)提高了人們溝通的便利性，既能在一定程度上打破了政府和權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)信息的壟斷，又能在短時(shí)間內(nèi)形成集聚效應(yīng)，促使公眾發(fā)起問(wèn)責(zé)。相比較而言，網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)起問(wèn)責(zé)的作用不大，但其傳播擴(kuò)散信息的能力不容小覷；而且，網(wǎng)絡(luò)公眾作為獨(dú)立的發(fā)起主體，發(fā)揮了重要作用。網(wǎng)絡(luò)的匿名性、交互性等優(yōu)勢(shì)在一定程度上保護(hù)了公民的合法權(quán)益，也推動(dòng)了公民對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。此外，研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)公眾和新聞媒體在發(fā)起問(wèn)責(zé)方面有不斷融合的趨勢(shì)。一方面，新聞媒體發(fā)起問(wèn)責(zé)的信息來(lái)源越來(lái)越依賴(lài)于網(wǎng)絡(luò)；另一方面，網(wǎng)絡(luò)公眾發(fā)起的問(wèn)責(zé)通過(guò)新聞媒體報(bào)道能推動(dòng)當(dāng)?shù)卣畣?dòng)問(wèn)責(zé)。由于網(wǎng)絡(luò)公眾具有“草根性”，再加上是網(wǎng)絡(luò)曝光的事件，政府有可能不予回應(yīng)或理睬，但這些事件一經(jīng)媒體特別是“官媒”報(bào)道后，便會(huì)得到政府重視，并加快啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。網(wǎng)絡(luò)公眾和新聞媒體的相互融合，不僅推進(jìn)了問(wèn)責(zé)啟動(dòng)，而且加速了問(wèn)責(zé)處理的過(guò)程。二者融合共同促進(jìn)了問(wèn)責(zé)效率的提高，說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)有助于提高新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用。但是，由于公眾在網(wǎng)絡(luò)空間中獲得的監(jiān)督信息有限，網(wǎng)絡(luò)交流中存在的“群體極化”*群體極化是指團(tuán)體成員一開(kāi)始即有某些偏向，在商議后，人們朝偏向的方向繼續(xù)移動(dòng)，最后形成極端的觀點(diǎn)。(參見(jiàn)凱斯·桑斯坦：《網(wǎng)絡(luò)共和國(guó)——網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的民主問(wèn)題》，上海人民出版社2003年版，第47頁(yè))“沉默的螺旋”等因素也容易使公眾網(wǎng)絡(luò)表達(dá)帶有“偏執(zhí)”色彩，甚至混淆公民隱私權(quán)和知情權(quán)的界限，再加之新聞媒體監(jiān)督要接受主管部門(mén)審查等影響，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)起也具有局限性。因此，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)須以政府信息公開(kāi)透明、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)立法為前提條件?！霸诨ヂ?lián)網(wǎng)為主要介質(zhì)的時(shí)代，政府需要隨時(shí)將自己在管理國(guó)家的過(guò)程中產(chǎn)生的信息向人民公布，政務(wù)公開(kāi)、透明也成為信息時(shí)代人民對(duì)政府提出的要求。”[8]并且通過(guò)立法對(duì)一些基本的網(wǎng)絡(luò)行為及其權(quán)利義務(wù)依據(jù)做出明確劃分，如有必要“對(duì)知情權(quán)與隱私權(quán)、政務(wù)公開(kāi)與黨政機(jī)密、言論自由與人身攻擊、社會(huì)問(wèn)責(zé)與造謠誹謗等概念作明確規(guī)定與區(qū)分”[9]。

在問(wèn)責(zé)啟動(dòng)和執(zhí)行階段，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)主體以“黨政部門(mén)”為主，多表現(xiàn)為自下而上的“公眾”發(fā)起和自上而下的“上級(jí)黨政部門(mén)”被動(dòng)啟動(dòng)相結(jié)合的方式。從發(fā)起到啟動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)更多受“黨政部門(mén)”的影響，這成為影響問(wèn)責(zé)效果的主要因素之一。而 “黨政部門(mén)”啟動(dòng)問(wèn)責(zé)時(shí)機(jī)、原因和方式與網(wǎng)絡(luò)公共輿論壓力有一定的相關(guān)性。在大多情況下，政府若以公共輿論為標(biāo)準(zhǔn)處理事件，其目的就有可能不是約束權(quán)力，而是為了部門(mén)和個(gè)人利益不受公共輿論的關(guān)注或譴責(zé)，甚至為了平息輿論而采取相應(yīng)處罰措施，治標(biāo)而不治本。網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的監(jiān)督制約政府權(quán)力的目的也被政府自身利益所替代。為此，政府應(yīng)明確網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，拓展網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)方式。在標(biāo)準(zhǔn)方面，公共輿論可以作為網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，但不應(yīng)該是唯一標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門(mén)還應(yīng)根據(jù)問(wèn)責(zé)事件的性質(zhì)、預(yù)估的后果及實(shí)質(zhì)性影響、對(duì)權(quán)力相對(duì)人的損害等因素綜合衡量是否啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。在渠道和方式方面，目前政府把網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)僅看作是公民舉報(bào)的一種形式，采取開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)的形式應(yīng)對(duì)。在網(wǎng)絡(luò)信息傳播不那么發(fā)達(dá)的時(shí)代，這樣做或許還是合理的，但是現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)信息傳播之快、受眾之廣，這種方式已經(jīng)不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)傳播的節(jié)奏。因此，建議發(fā)揮人大、人大代表，以及政協(xié)和政協(xié)委員的作用，拓寬網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)和檢舉的受理渠道。從法理上，人大和政協(xié)有監(jiān)督政府的權(quán)力和職責(zé)，特別是人大對(duì)政府及其公務(wù)員的工作有質(zhì)詢(xún)和調(diào)查的權(quán)力；從操作上，各級(jí)政府的人大代表分布于不同性質(zhì)的組織和基層社區(qū)，更接近基層，更能傾聽(tīng)公眾的聲音，以及及時(shí)反應(yīng)公民關(guān)切。因此，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)制度應(yīng)明確人大或政協(xié)作為受理機(jī)關(guān)的地位，明確受理的程序和工作方式，比如各級(jí)人大常委會(huì)可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的受理機(jī)構(gòu)，或者對(duì)外公布人大代表的工作郵箱和網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)，然后按照人大工作機(jī)制，組成獨(dú)立調(diào)查團(tuán)進(jìn)行調(diào)查，最后將調(diào)查結(jié)果和建議統(tǒng)一交于紀(jì)檢或檢察院處理。

此外，建立從網(wǎng)絡(luò)公共輿論到黨政部門(mén)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的銜接機(jī)制，有利于提高網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的效率。一般而言，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的發(fā)起或舉報(bào)不受時(shí)空限制，隨時(shí)隨地可發(fā)起問(wèn)責(zé)，這就需要受理機(jī)關(guān)或各地政府從被動(dòng)接受公民舉報(bào)，轉(zhuǎn)向主動(dòng)在網(wǎng)絡(luò)上監(jiān)測(cè)公眾問(wèn)責(zé)政府的動(dòng)態(tài)，做好問(wèn)責(zé)發(fā)起與問(wèn)責(zé)啟動(dòng)之間的銜接工作。這種監(jiān)測(cè)也可以與日常的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)結(jié)合起來(lái)，當(dāng)在監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)輿情時(shí)出現(xiàn)有關(guān)問(wèn)責(zé)政府和公務(wù)員的內(nèi)容時(shí)，及時(shí)由啟動(dòng)主體啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。這需要各級(jí)政府建立專(zhuān)門(mén)輿情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，或者采取政府購(gòu)買(mǎi)方式，由第三方負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)輿情，同時(shí)也要建立不同部門(mén)之間的縱向和橫向的信息聯(lián)系機(jī)制，一旦某一部門(mén)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)輿情時(shí)，其他部門(mén)可以及時(shí)通知該部門(mén)。目前中國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置還比較分散，有的在政府公安部門(mén)內(nèi)部設(shè)置，有的在行業(yè)部門(mén)內(nèi)部設(shè)置，有的在黨委宣傳部門(mén)設(shè)置，這需要各級(jí)政府探索建立統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)轄區(qū)范圍內(nèi)整體輿情情況，并及時(shí)控制和管理。在此基礎(chǔ)上，政府還需建立多層次、多渠道、全方位的輿情監(jiān)測(cè)信息的收集、研判、預(yù)警、引導(dǎo)干預(yù)和處理機(jī)制。輿情研判的重點(diǎn)是對(duì)輿情發(fā)展的傾向作出預(yù)測(cè)性分析，這在技術(shù)上需要抓取大量的網(wǎng)絡(luò)信息，在人力上，需要分析人員把握網(wǎng)絡(luò)心理的發(fā)展脈絡(luò)，根據(jù)技術(shù)信息進(jìn)行科學(xué)研判。比如網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)事件的發(fā)生有“周期性”，就是當(dāng)某一類(lèi)型的單個(gè)事件曝光后，其他相同類(lèi)型的事件也接踵而至。所以，在進(jìn)行信息研判時(shí)，當(dāng)?shù)谝粋€(gè)事件發(fā)生后，輿情分析人員就要重點(diǎn)關(guān)注類(lèi)似信息的輿情走向。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展到一定程度，有事態(tài)升級(jí)的可能時(shí)，則要啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)對(duì)可能升級(jí)的事件進(jìn)行預(yù)警處理，這需要監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)事態(tài)升級(jí)的基本判斷設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，比如在地方論壇曝光的事件，突然被傳統(tǒng)媒體跟蹤調(diào)查，則有可能升級(jí)為全國(guó)關(guān)注的事件；再比如影響力較小的論壇曝光的事件，突然被具有全國(guó)影響力的論壇“加精”或“置頂”，則事態(tài)也有可能進(jìn)一步升級(jí)。輿情預(yù)警及判斷是輿情干預(yù)和處理的關(guān)鍵一環(huán)，如果預(yù)警判斷有失準(zhǔn)確，輿情擴(kuò)散后，再干預(yù)和處理的難度就會(huì)加大。就輿情的干預(yù)和處理來(lái)看，這已經(jīng)不是單一的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)所能完成的，它需要問(wèn)責(zé)啟動(dòng)部門(mén)與之通力合作。比如網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)輿情達(dá)到預(yù)警階段之前，相應(yīng)的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)部門(mén)接到報(bào)告后，就應(yīng)該啟動(dòng)調(diào)查程序，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息予以核實(shí)，并把核實(shí)結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布。如果信息不屬實(shí)，則向社會(huì)澄清謠言，如果屬實(shí)，則需要進(jìn)一步調(diào)查。因此，有必要設(shè)立網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，將啟動(dòng)部門(mén)及時(shí)干預(yù)的信息統(tǒng)一向公眾公布。對(duì)于那些網(wǎng)絡(luò)曝光后網(wǎng)絡(luò)輿情短暫達(dá)到高峰期的事件，則需要網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變職能，從輿情監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)變?yōu)檩浨樘幚淼膮f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)處理來(lái)自網(wǎng)絡(luò)、媒體、公眾和政府內(nèi)部不同的信息，交由相關(guān)部門(mén)甄別信息的真假，并做好相應(yīng)的應(yīng)急處理，對(duì)虛假信息予以駁斥，對(duì)真實(shí)信息予以回應(yīng)，由問(wèn)責(zé)啟動(dòng)部門(mén)啟動(dòng)調(diào)查，或由決策機(jī)構(gòu)做出處理決定。

在問(wèn)責(zé)處理階段，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)主要涉及免職、停職、撤職和雙開(kāi)等，而責(zé)令辭職和引咎辭職等問(wèn)責(zé)方式則很少被使用。這與目前實(shí)體行政問(wèn)責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度不完善有關(guān)。也就是說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)如果要進(jìn)一步發(fā)揮作用，就需要改進(jìn)和細(xì)化相關(guān)規(guī)章制度。具體包括三個(gè)方面：第一，在問(wèn)責(zé)內(nèi)容方面，目前相關(guān)規(guī)章制度主要涉及重大事故、突發(fā)事件和各級(jí)政府行政效能不高等內(nèi)容的問(wèn)責(zé)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)涉及較多的官員惡劣言行、干部管理、公款消費(fèi)等內(nèi)容，在現(xiàn)有的規(guī)章制度中沒(méi)有涉及或很少涉及，并散落在不同的法規(guī)條例中。比如有關(guān)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、管理的法律法規(guī)包括《公務(wù)員錄用規(guī)定》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作條例》等，分別對(duì)公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部管理的紀(jì)律和監(jiān)督做出規(guī)定，內(nèi)容龐雜，相應(yīng)的處罰規(guī)定也較籠統(tǒng)。在《公務(wù)員錄用規(guī)定》中，對(duì)于違反錄用紀(jì)律的，只說(shuō)明給予批評(píng)教育和相應(yīng)處分，如何處分沒(méi)有具體規(guī)定。這些籠統(tǒng)和模糊的規(guī)定對(duì)于目前如何避免和處罰網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)涉及的“蘿卜招聘”等具體問(wèn)題沒(méi)有規(guī)范意義，所以需要建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部管理方面的問(wèn)責(zé)法規(guī)，以監(jiān)督和規(guī)范干部權(quán)力的行使。另外，目前涉及官員惡劣言行等的問(wèn)責(zé)主要適合以《公務(wù)員道德法》《行政倫理法》等以行政倫理為核心的法律規(guī)章制約，中國(guó)在這些方面的立法比較薄弱。第二，政府應(yīng)明確網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、懲罰措施。目前網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體主要按照既有的規(guī)章制度追究政府或公務(wù)員的責(zé)任，但現(xiàn)有規(guī)章制度規(guī)定比較模糊，對(duì)網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任追究也就難以準(zhǔn)確界定。比如在《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第五條的問(wèn)責(zé)情形中，出現(xiàn)頻率較高的詞是造成“惡劣影響”“重大損失”，但是對(duì)“惡劣影響”和“重大損失”沒(méi)有明確規(guī)定，因安全事故造成的惡劣影響和因用人失察造成的惡劣影響，明顯性質(zhì)不同、范圍不同，其結(jié)果也不同。按照這樣的模糊規(guī)定，可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體僅僅憑借主觀臆斷判定事件嚴(yán)重程度的問(wèn)題，這對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象造成了潛在的不公平。同樣的問(wèn)題在網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)中也有所體現(xiàn)，由于網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)內(nèi)容在問(wèn)責(zé)法規(guī)中本就存在缺位問(wèn)題，對(duì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的確定更是缺失，這有可能導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體憑借主觀臆斷做出處罰的情況，同時(shí)也可能使網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任追究成為一種形式。所以，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)根據(jù)問(wèn)責(zé)內(nèi)容不同，設(shè)計(jì)可操作的行政責(zé)任坐標(biāo)體系?！霸谶@個(gè)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)體系中，任何行政行為放置其中，都可以成為坐標(biāo)系中可見(jiàn)的而非抽象的一個(gè)點(diǎn)，并以具體化的指標(biāo)參數(shù)體現(xiàn)出來(lái)，從而確定問(wèn)責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的大小、輕重?！盵10]第三，若要使網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)發(fā)揮實(shí)際的效力，還應(yīng)該細(xì)化各處罰方式的實(shí)施條件、時(shí)間，解除處罰的條件和時(shí)間等。比如對(duì)免職、責(zé)令辭職、引咎辭職等常用的問(wèn)責(zé)方式應(yīng)如何實(shí)施和評(píng)估，如何解除等，政府應(yīng)在相關(guān)規(guī)章制度中予以明確規(guī)定。

綜上，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的發(fā)起、處理效率較高。因其主要來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)公眾的監(jiān)督，在發(fā)起階段強(qiáng)化了公民或媒體的監(jiān)督作用；在其他階段，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的效果則更多受黨政部門(mén)把關(guān)的影響，以及相關(guān)規(guī)章制度完善程度的制約，只對(duì)公眾監(jiān)督特定內(nèi)容、范圍的客體有輔助和推動(dòng)作用。本文以2008年到2014年的樣本事件定量分析網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的效果，揭示其內(nèi)在的基本特性。但是，從2008年至今，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的態(tài)度經(jīng)歷了從溫和支持到較多干預(yù)的轉(zhuǎn)變。在這樣的大環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)也從2013年的“亢奮期”進(jìn)入2014年的“冷靜期”，政府明顯強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，這有利于對(duì)已然出現(xiàn)的一些網(wǎng)絡(luò)“亂象”進(jìn)行整治，促進(jìn)一個(gè)清明、文明和開(kāi)明的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的建設(shè)。但是，這也有可能抑制公民正當(dāng)行使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的權(quán)利。在這樣的背景下，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)的特征和效果又將發(fā)生怎樣的變化呢？所以，有必要對(duì)其進(jìn)行持續(xù)跟蹤研究，只有這樣，才有利于全面認(rèn)識(shí)這一新興的公共行政現(xiàn)象。

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(編輯：段明琰)

Characteristics Measurement and Operation Effect of Network Administrative Accountability：A Perspective of Accountability Procedures with An Empirical Analysis of 149 Cases

YAO Li

(DongfangCollege,ZhejiangUniversityofFinance&Economics,Haining314408,China)

It measured the characteristics and effects of network administrative accountability through quantitative analysis of cases collected by the public sentiment monitoring room of People’s Daily Online from 2008 to 2014 and from the perspective of accountability procedures in this paper. The study found that the efficiency of starting and treatment (increased year by year) of network administration accountability was improved year by year, launching tools were mainly network forum posting and micro-blog exposure, accountability content focused on bad words and deeds, selection and appointment, life style leading of cadres or civil servants, accountability reasons were mainly violation of the norms of practice and administrative violations, and accountability results were mainly suspension and dismissal. Results showed the efficiency of network administration accountability was improved with continuing convergence between public network and traditional media. It will be further improved if linking mechanism is built from the network public opinion to accountability initiated by government departments, and the system of administrative accountability is further refined.

network administrative accountability; characteristics measurement; operation effect; administrative accountability

2016-10-14

杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)場(chǎng)域研究(D14ZZ01)

姚 莉(1977-)，女，內(nèi)蒙古包頭人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事互聯(lián)網(wǎng)治理和地方政府治理研究。

10.3969/j.issn.1673- 8268.2017.03.010

D630.9

A

1673- 8268(2017)03- 0058- 08