政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界的研究

袁新鋒

摘 要：政府購(gòu)買公共體育服務(wù)逐步為各級(jí)政府認(rèn)可并推廣，現(xiàn)實(shí)迫切需要理論界對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)購(gòu)買邊界進(jìn)行研究。采用文獻(xiàn)資料、案例分析等研究方法，以現(xiàn)階段我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的實(shí)踐為研究對(duì)象，以相關(guān)理論研究為基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)邊界的經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)情出發(fā)，建立我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界的多維決策框架：政府職能維度；成本效益維度；公眾需求維度；可操作性維度。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買；公共體育服務(wù)；購(gòu)買邊界

中圖分類號(hào)：G80-051 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-2076（2017）03-0031-05

Abstract：With the government purchase public sports service accepted and promoted increasingly by all levels of government， it is urgent to learn how to determine the scope and content of the purchase of public sports services. The paper uses the literature， logical analysis and case analysis， based on the government purchase of public service boundary experience and national conditions， to build the government purchase public sports service boundary analysis framework to determine the purchase boundary within the scope of its responsibilities， thereby resolving the source problem of government purchase of public sports service.

Key words： government purchase； public sports service； purchase boundary

1 公共體育服務(wù)供給多元化趨勢(shì)

政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)于劃槳[1]。 20世紀(jì)70年代以來(lái)，在向自由市場(chǎng)回歸的影響下，西方新公共管理運(yùn)動(dòng)將政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，成為民營(yíng)化改革的重要舉措。1995年，上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局興建了羅山市民休閑中心，委托上?；浇糖嗄陼?huì)出面管理，并于1998年接受政府養(yǎng)老服務(wù)的委托。政府購(gòu)買服務(wù)由此第一次進(jìn)入我國(guó)實(shí)踐領(lǐng)域[2]。 此后，政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容和范圍逐漸擴(kuò)大，從早期的購(gòu)買社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展到購(gòu)買培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、教育服務(wù)等各種公共服務(wù)，而且也呈現(xiàn)了規(guī)?；⒍鄻踊陌l(fā)展趨勢(shì)[3]。

公共體育服務(wù)是指以政府為主體提供的，旨在保障全體公民基本健身要求的公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)行為的總稱，分為基本公共體育服務(wù)和非基本公共體育服務(wù)兩大類型[4]。作為公共服務(wù)體系的重要子系統(tǒng)，大力推動(dòng)公共體育服務(wù)體系建設(shè)是體育工作貫徹落實(shí)十八大精神、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展新要求的重要舉措，在新時(shí)期體育事業(yè)發(fā)展中具有重要的基礎(chǔ)地位[5]。與其他公共服務(wù)相比，體育公共服務(wù)政府購(gòu)買在實(shí)踐深度和廣度存在明顯差距，公共體育服務(wù)以政府單一供給為主，并沒有充分發(fā)揮多元公共治理的優(yōu)勢(shì)。新時(shí)期，公共體育服務(wù)多元化供給已成為大勢(shì)所趨，政府購(gòu)買作為一種新型公共體育服務(wù)供給方式在我國(guó)各地逐步開展，并呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2 明確邊界的必要性分析

明確哪些可以買哪些不能買，是順利開展政府購(gòu)買服務(wù)工作的前提和基礎(chǔ)，也是政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐的難點(diǎn)所在[3]?，F(xiàn)階段政府對(duì)于哪些服務(wù)必須買哪些服務(wù)不需要買，即購(gòu)買邊界，尚缺少明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。政府使用這一創(chuàng)新性的治理舉措有一個(gè)源頭性問(wèn)題，既要避免政府推卸責(zé)任，也不能出現(xiàn)政府的過(guò)度攬權(quán)。如果不加約束地隨意使用這一工具，則必然公私混淆，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，甚至面臨公權(quán)力“出租”的風(fēng)險(xiǎn)。反之，如果購(gòu)買范圍縮水，則不能滿足廣大人民群眾多元化需求，導(dǎo)致政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度的選擇失去應(yīng)有意義。因而，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的邊界清晰是制度設(shè)計(jì)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。只有明確公共體育服務(wù)政府購(gòu)買的邊界，解決這一源頭性問(wèn)題，才能進(jìn)一步保證準(zhǔn)確購(gòu)買，避免出現(xiàn)失之毫厘謬以千里的后果。

2.1 政策文本梳理

為貫徹落實(shí)十八大精神，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）對(duì)政府向社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)做出了系統(tǒng)安排和頂層設(shè)計(jì)，對(duì)購(gòu)買內(nèi)容做了概括性描述，將“文化體育”列入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要求逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度，并要求各地區(qū)、各有關(guān)部門研究制定政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。黨的十八大三中全會(huì)通過(guò)的《決定》更加明確要求“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬于事務(wù)性管理實(shí)務(wù)，原則上都要進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托方式向社會(huì)購(gòu)買”。各級(jí)政府也將“事務(wù)性管理實(shí)務(wù)”作為確定購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容的基本依據(jù)。2015年1月4日， 財(cái)政部、民政部和國(guó)家工商總局發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確將“公共體育”作為基本公共服務(wù)內(nèi)容納入政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄。

2.2 相關(guān)阻滯分析

2.2.1 頂層分類目錄亟需配套

財(cái)政部2013年印發(fā)的《政府采購(gòu)品目分類目錄》是政府采購(gòu)的內(nèi)容依據(jù)，其中體育服務(wù)（C2004）包括體育組織服務(wù)（C200401）、體育場(chǎng)館服務(wù)（C200402）以及其他體育服務(wù)（C200499），并列舉出眾多政府購(gòu)買體育服務(wù)種類。然而這一目錄依據(jù)是自2003年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，這其中規(guī)定政府采購(gòu)內(nèi)容包括貨物、工程和服務(wù)，對(duì)于服務(wù)的內(nèi)容要求不夠明確，只是簡(jiǎn)單描述為“指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。 盡管2015年3月1日起施行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中指出政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)[6]， 但是現(xiàn)有《政府采購(gòu)品目分類目錄》中列舉的體育服務(wù)是否屬于政府自身需要的服務(wù)或政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)的邊界并不清晰，使得政府購(gòu)買公共體育服務(wù)納入到政府采購(gòu)程序存在源頭性障礙。因此，亟需對(duì)《政府采購(gòu)品目分類目錄》進(jìn)行調(diào)整完善，科學(xué)合理地確立購(gòu)買邊界，為依法購(gòu)買鋪平道路。

2.2.2 地方指導(dǎo)性目錄有待豐富

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)指導(dǎo)性目錄應(yīng)該政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的依據(jù)，是確定公共體育服務(wù)政府購(gòu)買邊界的基礎(chǔ)。梳理截至目前已經(jīng)公布的各省市政府購(gòu)買公共服務(wù)的綜合性規(guī)范文件及指導(dǎo)性目錄可得出：購(gòu)買公共體育服務(wù)內(nèi)容基本涵蓋全民健身指導(dǎo)、國(guó)民體質(zhì)測(cè)試、體育活動(dòng)組織、基礎(chǔ)設(shè)施管理與維護(hù)等內(nèi)容，部分省市也將公共體育規(guī)劃與政策研究、公共體育資訊收集與統(tǒng)計(jì)分析、民族民間傳統(tǒng)體育的傳承列在其中。但是，總結(jié)發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題：1）部分省份的指導(dǎo)性目錄內(nèi)容表述完全一致，包括廣東、天津、山西、山東、陜西等省份，使人不免對(duì)這種狀況產(chǎn)生是否存在指導(dǎo)思想異位、忽視地區(qū)差異、疏于調(diào)查研究、缺乏科學(xué)依據(jù)、流于表面形式的疑問(wèn)。2）部分省份如河北、安徽、青海、江蘇、黑龍江在指導(dǎo)名錄中以“文化體育”為一大的門類，使得邊界混淆、不便把握、操作性差。3）體育公共服務(wù)覆蓋面有限、項(xiàng)目數(shù)量不足，如湖北省僅僅提及農(nóng)民體育健身工程、國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)等，甚至部分省份如吉林省在指導(dǎo)名錄中并未提及體育相關(guān)內(nèi)容。邊界的隨意性和模糊性導(dǎo)致將政府購(gòu)買公共體育服務(wù)納入政府采購(gòu)程序沒有依據(jù)可循，勢(shì)必阻礙政府購(gòu)買公共體育服務(wù)在各地的全面推進(jìn)。

2.2.3 體育部門主導(dǎo)文件有待出臺(tái)

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕37號(hào)）是由文化部、財(cái)政部、新聞出版廣電總局、體育總局共同簽發(fā)，其中盡管涉及部分購(gòu)買公共體育服務(wù)的內(nèi)容，由于多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布難免出現(xiàn)部分混亂與不明確，不利于體育相關(guān)部門的執(zhí)行。而體育部門至今執(zhí)行的與政府采購(gòu)相關(guān)的指導(dǎo)性文件《國(guó)家體育總局政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》（體經(jīng)濟(jì)字[2005]98號(hào)）顯然已經(jīng)落后于時(shí)代要求，還僅限于有形物品的采購(gòu)來(lái)滿足政府部門工作需要。對(duì)于現(xiàn)階段政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的指導(dǎo)性不強(qiáng)，體育主管部門亟需出臺(tái)自身主導(dǎo)的針對(duì)于政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)范文件及科學(xué)合理的指導(dǎo)性目錄，確保政策落實(shí)有章可循。

2.3 問(wèn)題導(dǎo)向的現(xiàn)狀分析

目前公共體育服務(wù)購(gòu)買邊界的相關(guān)政策存在《政府采購(gòu)品目分類目錄》 落后于時(shí)代要求，指導(dǎo)目錄流于形式，覆蓋面有限，體育部門主導(dǎo)的相關(guān)文件缺乏等一系列問(wèn)題。換言之，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的這一源頭性問(wèn)題即“買什么”的問(wèn)題存在著政策落地過(guò)程中難以清晰把握的現(xiàn)狀，亟需加以梳理和厘清。近幾年來(lái)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的研究逐漸升溫，既有域外的經(jīng)驗(yàn)借鑒，也有案例的分析總結(jié)，無(wú)疑為政府購(gòu)買公共體育服務(wù)理論體系的豐富做出了貢獻(xiàn)。然而，學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界并未進(jìn)行系統(tǒng)研究，忽視了源頭性問(wèn)題也就是購(gòu)買邊界界定的問(wèn)題，理論認(rèn)識(shí)模糊，這就使對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界研究的緊迫性顯得尤為明顯。因此，必須盡快科學(xué)界定政府購(gòu)買公共服務(wù)的邊界即“買什么”的問(wèn)題，同時(shí)還必須要明確依據(jù)，即“如何界定”的問(wèn)題。

3 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界的多維決策框架

3.1 理論探源

學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的邊界選擇一直存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：所有的公共服務(wù)都可以外包，就地方政府而言，它所提供的每一項(xiàng)服務(wù)或所履行的每一項(xiàng)職能都可以被承包出去[7]。而更多學(xué)者接受這樣的觀點(diǎn)：可以根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)來(lái)決定政府是否購(gòu)買[8]。從單一方面界定購(gòu)買邊界是不夠的。是否采用服務(wù)外包，還要考慮能否避免腐敗風(fēng)險(xiǎn)，能否監(jiān)控績(jī)效，能否確保實(shí)效，是否存在足夠競(jìng)爭(zhēng)，是否節(jié)約開支等多重因素。國(guó)際市/縣管理協(xié)會(huì)（International City/County Management Association）梳理美國(guó)各地服務(wù)外包得失基礎(chǔ)上指出縮減政府成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率是各地政府選擇服務(wù)外包的重要因素，但是以下情況是不能開展服務(wù)外包的：政府固有職能（inherently government functions）、承接方缺乏經(jīng)驗(yàn)與誠(chéng)信、項(xiàng)目目標(biāo)不明確、監(jiān)管成本過(guò)高等。換言之，西方國(guó)家政府公共服務(wù)購(gòu)買是有基本原則、范圍限定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等多維邊界要求的。Lawrence L. Martin在總結(jié)了眾多學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后，提出了發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)決策分析維度，包括服務(wù)成本、服務(wù)質(zhì)量、公共雇員、工資薪酬、競(jìng)爭(zhēng)等方面，并提出了具體指標(biāo)。

3.2 維度選擇

本文也認(rèn)同政府購(gòu)買公共體育服務(wù)絕不能無(wú)限度、無(wú)底線、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)地完全轉(zhuǎn)向市場(chǎng)購(gòu)買而忽視自身責(zé)任和公眾利益。購(gòu)買服務(wù)是有邊界的，而單一標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)法劃清一項(xiàng)公共體育服務(wù)的購(gòu)買邊界，必須從多維度分析，進(jìn)一步評(píng)估，才能順理成章地確立政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的邊界。本文對(duì)設(shè)定公共體育服務(wù)政府購(gòu)買邊界的系列問(wèn)題充分認(rèn)識(shí)前提下，借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)界研究成果，以我國(guó)公共體育服務(wù)供給現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，順應(yīng)時(shí)代要求，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界的四個(gè)維度的分析框架：政府職能維度、成本效益維度、公眾需求維度、可操作性維度，力圖為政府決策解決源頭性問(wèn)題。

3.2.1 政府職能維度

在美國(guó)，是否屬于“固有性政府職能”是判斷服務(wù)外包的主要依據(jù)。除“固有性政府職能”外，政府均可以采用向社會(huì)力量購(gòu)買的形式提供服務(wù)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)政策局（Office of Federal Procurement Policy，OFPP）的政策文件，傾向以“政府固有職能”作為辨別標(biāo)準(zhǔn)，禁止將政府固有職能委托民間辦理，即采用“負(fù)面清單”的方式，列明不允許購(gòu)買的項(xiàng)目，未列入的項(xiàng)目可以購(gòu)買。聯(lián)邦采購(gòu)政策局進(jìn)一步對(duì)19 項(xiàng)“政府固有職能”詳細(xì)列舉，幫助各政府部門辨析，避免將政府職能的不恰當(dāng)外包。我國(guó)香港地區(qū)將公共服務(wù)分為三種類型：核心服務(wù)、輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)。明確指出核心服務(wù)外，政府均可向社會(huì)組織購(gòu)買。

政府職能是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能?！笆舜蟆币詠?lái)提高公共服供給水平成為社會(huì)熱點(diǎn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)成為我國(guó)政府轉(zhuǎn)移政府職能的新理念與新途徑，已被各級(jí)政府所接受，并且在我國(guó)眾多公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用?！扼w育事業(yè)十二五規(guī)劃》已明確提出，要“強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，采取直接提供、委托提供或購(gòu)買服務(wù)等多種方式向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)”?！秶?guó)務(wù)院加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕46 號(hào)）是在全面建成小康社會(huì)和全面深化改革進(jìn)程中，引領(lǐng)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的重要文件，明確指出要“加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，積極支持群眾健身消費(fèi)”?！叭苷毕颉坝邢拚鞭D(zhuǎn)變過(guò)程中，向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)是政府履行公共體育服務(wù)職能的機(jī)制改革和方法創(chuàng)新。政府界定公共體育服務(wù)的購(gòu)買邊界必須以政府職能為基本依據(jù)，隨政府職能轉(zhuǎn)變而調(diào)整。

3.2.2 成本效益維度

政府在決定是否向社會(huì)力量購(gòu)買某項(xiàng)政府職能之前，需從績(jī)效評(píng)估的角度開展“成本—效益”分析。美國(guó)《聯(lián)邦政府績(jī)效與結(jié)果法》要求政府部門必須對(duì)政府職能是否選擇外包進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，而績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)就是“成本—效益”。 購(gòu)買服務(wù)的成本需包含政府向服務(wù)提供者支付的費(fèi)用、締結(jié)合同的成本以及監(jiān)管成本，購(gòu)買成本與服務(wù)收益的衡量也是必須考慮的重要因素。

E·S·薩瓦斯《民營(yíng)化與公私部門的合作伙伴關(guān)系》調(diào)查過(guò)政府推行民營(yíng)化的原因：主要原因是試圖削減機(jī)構(gòu)內(nèi)部支出（90%），第二個(gè)原因是財(cái)政方面的外部壓力（53%）。可見民營(yíng)化的初始目的就是縮減政府成本。政府決定是否購(gòu)買公共體育服務(wù)時(shí)需要判斷：當(dāng)服務(wù)的安排者和生產(chǎn)者同為一個(gè)組織時(shí)，隨之增加是維持和管理行政運(yùn)行的成本，即因官僚制而產(chǎn)生的成本；而當(dāng)服務(wù)的安排者和生產(chǎn)者分開時(shí)，又必然產(chǎn)生因選擇和管理生產(chǎn)者而增加的交易成本。兩種成本的相對(duì)價(jià)值比值決定安排和生產(chǎn)功能是否要分開。在充分考慮交易成本基礎(chǔ)上，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的成本低于政府自身供給的成本時(shí)，政府購(gòu)買才能得以實(shí)施。盡管加大投入擴(kuò)大有效供給是目前及未來(lái)一段時(shí)間的常態(tài)，但是政府還要以“企業(yè)家精神”在充分調(diào)研“成本—收益”基礎(chǔ)上，來(lái)界定購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界。

3.2.3 公眾需求維度

公眾滿意是檢驗(yàn)體育公共服務(wù)的終極標(biāo)準(zhǔn)，也可以看作是公眾體育權(quán)利保障、體育公共利益維護(hù)效果的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)型政府一切行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)就是要滿足公眾的需求，并將公眾的滿意度作為衡量服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)將社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分類，依據(jù)公共服務(wù)與民生密切程度來(lái)判定，視其關(guān)系民生的重要性和關(guān)鍵程度來(lái)決定購(gòu)買的深度和廣度。

現(xiàn)階段，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的初衷截然不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)的目標(biāo)是為了縮減成本應(yīng)對(duì)危機(jī)，而我國(guó)正面臨著公共體育服務(wù)多元化需求日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，政府采用購(gòu)買方式并不是為了要削減成本，與之相反，我國(guó)政府要加大對(duì)社會(huì)公共體育服務(wù)投入以求滿足社會(huì)需求。當(dāng)然這種資源整合也必須講求效率，所以經(jīng)濟(jì)成本并不是界定政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界的唯一因素，公眾的多元化需求也是關(guān)鍵依據(jù)。充分考慮“顧客”需求的代表性和普遍性而不是隨意供給，從而維護(hù)廣大民眾的體育權(quán)利，確保體育公共利益得到切實(shí)保障。

3.2.4 可操作性維度

在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)中，可操作性成為必須考慮的現(xiàn)實(shí)因素。如果需要購(gòu)買的公共體育服務(wù)供給不存在或者不具可操作性就失去了推行的意義。政府購(gòu)買公共服務(wù)往往需要滿足以下可操作性的要求：市場(chǎng)上有大量的服務(wù)提供者；服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)能夠明確界定；受益程度可衡量，政府有能力進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督與正確績(jī)效評(píng)估等。

降低生產(chǎn)成本是私人部門有效的激勵(lì)機(jī)制，當(dāng)服務(wù)的質(zhì)量比較容易監(jiān)測(cè)評(píng)估時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)組織生產(chǎn)是較為有效的。但是當(dāng)服務(wù)的質(zhì)量很難監(jiān)測(cè)的時(shí)候，如還勉強(qiáng)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)組織生產(chǎn)，私營(yíng)部門的生產(chǎn)者就很可能為降低成本而犧牲質(zhì)量。這時(shí)，就應(yīng)該選擇由政府設(shè)立的公共部門或機(jī)構(gòu)來(lái)提供這些產(chǎn)品。因此是否選擇政府自身供給還是采用政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的形式可操作性是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：1）有足夠的公共體育服務(wù)供給者，包括體育社會(huì)組織和企業(yè)實(shí)體。供給主體充足、地位平等才能進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，從而降低成本。2）政府購(gòu)買的公共體育服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量必須是可量化的，否則就不能實(shí)現(xiàn)締結(jié)契約，政府就無(wú)法通過(guò)此手段為民眾提供更為豐富的公共體育服務(wù)。3）購(gòu)買的公共體育服務(wù)受益程度是可評(píng)估的。政府最終要向服務(wù)的生產(chǎn)者支付費(fèi)用的依據(jù)就是科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)估，政府可以確定相應(yīng)的人員、建立相應(yīng)的程序，對(duì)公共體育服務(wù)生產(chǎn)的過(guò)程與結(jié)果做出監(jiān)控。未能滿足上述要求的公共體育服務(wù)項(xiàng)目，可能并不適合通過(guò)政府購(gòu)買來(lái)提供。

4 框架運(yùn)用

政府需要切實(shí)立足國(guó)情民意，從政府職能、成本收益、公眾需求、可操作性等多維度進(jìn)行全面科學(xué)評(píng)估篩選，對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的邊界和內(nèi)容做出正確界定與選擇?，F(xiàn)階段實(shí)際工作中，必須將公共體育待購(gòu)服務(wù)置于多維度框架之中全面分析，以政府職能清單為基礎(chǔ)依據(jù)，以公眾需求為根本目標(biāo)，以成本收益為經(jīng)濟(jì)衡量，以可操作性為現(xiàn)實(shí)參考，只有同步符合政府法定職能要求、滿足大眾需求、收益高于成本、競(jìng)爭(zhēng)充分、質(zhì)量可測(cè)的項(xiàng)目才能啟動(dòng)政府購(gòu)買程序（圖1）。反之，不符合上述標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎采用政府購(gòu)買的方式提供，避免源頭上的失誤和指向性偏離，出現(xiàn)事與愿違的后果，出現(xiàn)資源浪費(fèi)、勞民傷財(cái)?shù)牟焕置?，挫傷政府、市?chǎng)、公眾等購(gòu)買各方的積極性。

江蘇常州探索政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的做法走在了全國(guó)前列，為全國(guó)范圍內(nèi)體育行政部門轉(zhuǎn)變職能、加快體育事業(yè)發(fā)展提供了范本。2013年底常州市在全國(guó)率先出臺(tái)《關(guān)于購(gòu)買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法》。2014年，按照受益廣泛、群眾急需、保障基本的原則，與16家社會(huì)機(jī)構(gòu)簽下18項(xiàng)公共體育服務(wù)項(xiàng)目合同。

常州市政府轉(zhuǎn)變職能、問(wèn)需于民、培育主體、加大投入、公開評(píng)審的舉措正是對(duì)多維度分析理念的運(yùn)用，值得推廣，同時(shí)應(yīng)該在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷豐富完善。

5 完善分析框架的重點(diǎn)路徑

5.1 政府職能清單

依法全面履行政府職能是十八屆三中全會(huì)推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)的應(yīng)有之義，政府職能的法定性必須成為體育公共服務(wù)供給方式的基本邊界。是否可以向社會(huì)力量購(gòu)買公共體育服務(wù)，政府首先要分析該項(xiàng)服務(wù)是否屬于法律規(guī)定允許的范疇，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，建立體育行政部門的職能清單以及職權(quán)分類，明確“事務(wù)性管理實(shí)務(wù)”內(nèi)容及邊界，為依法購(gòu)買體育公共服務(wù)建立最根本的依據(jù)。

5.2 事業(yè)單位改革

長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位承擔(dān)多數(shù)公共體育服務(wù)供給的職能，政府每年需要以財(cái)政撥款的形式向這些畸形單位“輸血”，這種以政府為主的單一供給模式成本高、負(fù)擔(dān)重對(duì)應(yīng)的是公共體育服務(wù)供給嚴(yán)重不足并忽視市場(chǎng)需求。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的新路徑對(duì)現(xiàn)階段事業(yè)單位改革提供了新選擇，政府從“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變勢(shì)必降低財(cái)政成本，對(duì)政府決策提出了更高要求，績(jī)效評(píng)估，分類改革，分步推進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革與政府購(gòu)買公共體育服務(wù)并舉的目標(biāo)。

5.3 承接主體培育

體育社會(huì)組織應(yīng)該成為政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的承接主體，現(xiàn)階段我國(guó)體育社會(huì)組織數(shù)量不足、獨(dú)立性不強(qiáng)、承接能力弱等問(wèn)題勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。簡(jiǎn)政放權(quán)已成為大勢(shì)所趨，但是政社分開不等于放任自流，政府應(yīng)采用降低準(zhǔn)入門檻、簡(jiǎn)化入門程序、探索稅費(fèi)優(yōu)惠等舉措加大體育社會(huì)組織培育力度。體育社會(huì)組織也應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部治理機(jī)制、提高人員專業(yè)化水平等措施來(lái)提升自身承接能力。

5.4 “互聯(lián)網(wǎng)+”助力

在購(gòu)買服務(wù)實(shí)施過(guò)程中，體育主管部門要充分做好細(xì)致而深入的需求調(diào)研，建立科學(xué)合理的信息反饋機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)信息資源，充分開發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行需求信息整理，優(yōu)先考慮“惠民生”前提下，形成對(duì)公共體育服務(wù)需求的有效把握，解決在實(shí)際工作中嚴(yán)重的信息不對(duì)稱的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)購(gòu)買邊界界定與優(yōu)化。

6 小結(jié)

哪些公共體育服務(wù)由政府提供，哪些公共體育服務(wù)應(yīng)該推向市場(chǎng)，哪些公共體育服務(wù)可以由政府購(gòu)買供給應(yīng)該有明確邊界，科學(xué)建立與合理運(yùn)用邊界分析框架就是解決這一問(wèn)題的前提。當(dāng)然，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)邊界的廣度與深度是一個(gè)動(dòng)態(tài)權(quán)變的過(guò)程，受制于外部環(huán)境的變化，如：政府、市場(chǎng)和社會(huì)參與治理的程度，同樣受制于公共體育服務(wù)自身內(nèi)涵的不斷演化，因此必然要求分析框架不斷優(yōu)化升級(jí)，下一步研究須將建立相應(yīng)指標(biāo)體系和完善量化決策工具作為重中之重。在解決源頭性問(wèn)題的前提下，堅(jiān)持逐步擴(kuò)大、動(dòng)態(tài)調(diào)整、“頂層設(shè)計(jì)+地方創(chuàng)新”的原則，將政府購(gòu)買體育公共服務(wù)依法納入政府采購(gòu)程序，積極推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)進(jìn)程，使之成為“治理時(shí)代”公共體育服務(wù)多元化供給的重要力量。

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