審計全覆蓋下高校經(jīng)濟責任審計問題及對策

劉亞男　張文承　郝素彬

【摘 要】 經(jīng)濟責任審計在受托責任理論下，通過內部審計部門組織實施，在加強高校黨風廉政建設、健全干部監(jiān)督管理機制、促進干部廉潔自律方面具有重要作用?！皩徲嬋采w”理念的提出對高校經(jīng)濟責任審計提出更高的要求。采用訪問網(wǎng)站和調查了解的方式，通過對遼寧省50所高校經(jīng)濟責任審計工作情況進行調查研究，梳理出目前我國高校經(jīng)濟責任審計普遍存在的問題，諸如機構設置不健全、人員力量不足、審計結果運用不力、整改落實不到位、聯(lián)席會議制度執(zhí)行不徹底、領導干部權責不明、評價指標體系缺失等，在分析這些問題的基礎上提出改進對策，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”作用，進一步促進高校強化經(jīng)濟責任審計。

【關鍵詞】 審計全覆蓋； 高校審計； 經(jīng)濟責任審計

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）12-0124-05

經(jīng)濟責任審計是在財務收支審計的基礎上對領導干部任職期間履職情況進行評價的具有中國特色的人格化審計類型[1]。高校經(jīng)濟責任審計由審計部門對內管干部（一般指校內處級領導干部、主持工作一年以上的副處級領導干部以及校辦產(chǎn)業(yè)負責人等）組織實施，具有健全干部管理機制、促進干部廉潔自律、加強黨風廉政建設的作用。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》指出要實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況的全覆蓋。在這樣的新常態(tài)下，高校經(jīng)濟責任審計必將面臨更高的要求。

本文抽樣選取了遼寧省116所高校中的50所省屬高校，為提高樣本的代表性，所選取的50所高校中既包含公辦大學（含綜合性院校和?？祁愒盒＃?，也包含部分民辦職業(yè)技術學院。通過采用調查了解、訪問網(wǎng)站的方式，對其經(jīng)濟責任審計工作開展情況進行調查研究，總結目前我國高校經(jīng)濟責任審計普遍存在的問題，并提出改進對策。

一、高校經(jīng)濟責任審計存在的問題

（一）組織機構不健全，審計力量薄弱

1.機構設置不獨立，制約審計效果

獨立性是審計部門客觀公正發(fā)表審計意見的有效保證。遼教發(fā)〔2011〕39號文件第七條明確規(guī)定“高校應按照職責分明、科學管理和審計獨立性的原則設置內部審計機構”。在調查選取的50所高校中，有5所（10%）沒有設置獨立的審計部門；19所（38%）和紀檢監(jiān)察合署辦公，人員混崗、工作不獨立；有26所（52%）有獨立的審計部門。

由圖1可見，近一半（48%）高校還沒有設置獨立的審計部門。有的高校甚至只給審計部門科級單位建制，由紀檢監(jiān)察或財務部門領導，部門地位低，缺乏權威性和獨立性，嚴重制約審計效果。

同時，遼教發(fā)〔2015〕2號文件明確規(guī)定“各高校主要負責人要按規(guī)定親自主管學校內部審計工作，認真履行教育部17號令規(guī)定的五項管理職責”。但據(jù)了解，只有個別高校由校長主管審計部門。大部分高校由紀委書記或副校長主管，有的由主管財務的副校長同時主管審計部門，在開展工作時難免考慮領導層方面的利益而受一定阻礙。只有提高審計部門地位、保證其不受限制開展審計工作，才能最大限度發(fā)揮審計效果。

2.審計力量薄弱，難以滿足業(yè)務需求

審計全覆蓋意味著審計任務更加繁重，這與現(xiàn)有的審計力量存在明顯的矛盾。在調查選取的50所高校中，沒有審計人員的有5所（10%）；審計人員為1—3名的有20所（40%），其中包含20%審計和紀檢監(jiān)察合署辦公的高校；審計人員為4—7名的有23所（46%），其中包含18%審計和紀檢監(jiān)察合署辦公的高校；有2所（4%）單位人員情況未能得知。

由圖2可見，50%的高校只有0—3個審計人員；即便在審計人員達到4人以上占比46%的高校中，還有18%的比例屬于紀檢審人員混崗統(tǒng)計所得結果?？梢姡咝炔繉徲嬋藛T嚴重缺乏，根本無法勝任繁重的工作。

由于高校經(jīng)濟責任審計對象十分多元，審計人員需要掌握包括財務、法律、經(jīng)濟、工程、內部控制、干部廉潔自律等多方面知識。審計人員如果不具備審計師、會計師、工程師等專業(yè)資格，其知識結構和專業(yè)背景很難滿足審計工作需要。調查該50所高校中審計人員專業(yè)職稱情況，有24所未能獲知其人員的專業(yè)職稱相關信息，其他26所中具有相應專業(yè)職稱人員的高校的比例如圖3所示。

由圖3可見，至少有31%以上的院校根本不具有初中高級職稱人員，至少有23%的院校只擁有1人具有初中高級專業(yè)職稱人員?？梢娫诟咝徲嬯犖橹校瑢I(yè)職稱的持有情況令人堪憂。這與審計工作的復雜性和專業(yè)性是相悖的。據(jù)了解有的高校審計處處長、副處長是“輪崗”過來的純政工干部，只熟悉行政管理、不了解審計業(yè)務。有的高校審計人員在晉升時只能走行政管理序列，未開辟暢通的專業(yè)技術晉升通道，這樣的晉升模式缺乏對審計人員提升專業(yè)勝任能力的崗位激勵。

（二） 評價標準不明確，難以界定經(jīng)濟責任

1.制度建設不完善，缺乏工作指導依據(jù)

在調查的50所高校中，有25所高校無審計部門或網(wǎng)站不可訪問，無法獲知其制度建設情況。其余25所高校的內部審計制度建設情況如圖4所示。

由圖4可以看出，多數(shù)高校沒有建立起完善的內部審計制度體系，僅參照國家相關審計制度開展工作，缺乏針對性；有的學校只在《××大學內部審計規(guī)定》中對經(jīng)濟責任審計內容有些許涉及，在實際工作中缺乏指導依據(jù)。遼教發(fā)〔2015〕2號文件中第二部分中明確要求各高校要結合本校實際制定包括任期經(jīng)濟責任審計在內的多方面的審計實施辦法。但在這25所高校中只有12所（48%）高校建立了自己學校的經(jīng)濟責任審計制度。

2.忽略經(jīng)濟責任審計特點，缺乏評價指標體系

目前各高校在開展經(jīng)濟責任審計時多關注財務收支的真實性和合法性、國有資產(chǎn)保值增值、領導干部廉潔自律以及內部控制是否有效等，缺乏諸如各項重大經(jīng)濟決策和工作部署等管理信息的考量。在實務操作中多依靠財務收支的方法進行評價，無法體現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的特點。

同時高校經(jīng)濟責任審計對象多元化，內部單位包括事業(yè)單位性質和公司單位性質。只有結合被審計對象的特點制定有針對性的可量化的評價指標體系，堅持定性和定量相結合，而非單純以好壞、以短期獲益與否來論斷，才能充分保障經(jīng)濟責任審計結果的可利用性和可參考性。但目前絕大多數(shù)高校都沒有結合審計對象的工作特點建立有針對性的評價指標體系，勢必導致實務操作中受審計人員主觀因素的影響，評價標準尺度無法完全統(tǒng)一。

3.領導干部權責不明，經(jīng)濟責任認定存在困難

高校的主要活動是教學和科研，領導干部的經(jīng)濟責任評價主要以經(jīng)費使用與管理為主。由于高校領導干部多為學者型、專家型，對財經(jīng)法規(guī)缺乏了解，常以科研、教學、學術等業(yè)績成果為主要導向，忽視財經(jīng)規(guī)范的情況時有發(fā)生。教財〔2000〕14號文件要求，各高校應通過簽訂崗位經(jīng)濟責任書等形式落實領導干部崗位責任制。但目前各高校沒有普及崗位責任制，缺少明確的責任管理標準，領導干部上任后對崗位責任、目標和權限都不十分明確，只是按照慣例開展工作。領導干部前后任的權責劃分也不夠清晰，彼此之間既存在責任缺位又存在責任交叉。領導干部權責不明導致審計部門在進行經(jīng)濟責任評價時缺乏依據(jù)，認定困難。

（三）審計程序不規(guī)范，缺乏審計聯(lián)動機制

1.審計程序不規(guī)范，責任審計存在滯后

經(jīng)濟責任審計是受托責任理論下的產(chǎn)物。應嚴格執(zhí)行委托程序，由組織部門提出計劃委托審計部門組織實施。但在實際工作中審計部門多是校領導臨時授命，或在干部集中調整后匆匆審計，審計程序不夠規(guī)范。實施審計時領導干部已經(jīng)任期屆滿、調動、辭職、退休完畢，有的甚至在領導干部離任一年以上才實施審計。由于審計程序嚴重滯后，被審計人已經(jīng)有了新的工作安排，很難得到被審計人和原單位的全力配合，原單位新上任的領導干部又常常存在“新官不理舊賬”的思想，導致審計推進困難、審計結果不了了之。

同時，各高校貫徹“離任必審”原則不夠徹底，大部分高校只對重點崗位的領導干部實施審計，有的高校只對被舉報的存在問題的領導干部實施審計。《關于實行審計全覆蓋的實施意見》明確提到“堅持任中審計與離任審計相結合”“對重點地區(qū)、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次”，但目前高校領導干部經(jīng)濟責任審計仍然以離任審計為主，缺乏對任中經(jīng)濟責任的關注。

2.聯(lián)席會議制度執(zhí)行不徹底，未形成工作合力

在調查的50所高校中，除25所高校無審計部門或網(wǎng)站不可訪問，其余25所網(wǎng)站可以訪問的高校中只有3所（12%）明確建立了經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，但即使建立起聯(lián)席會議制度，也存在貫徹落實不徹底的現(xiàn)象?！皟赊k規(guī)定”要求建立由紀檢監(jiān)察、組織、人事、審計、資產(chǎn)管理等部門組成的經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，各部門協(xié)調配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同解決問題，形成工作合力。但在實際工作中審計部門往往屬于單獨作戰(zhàn)，各職能部門在經(jīng)濟責任審計方面的職責缺乏明晰性和具體化，各部門缺少協(xié)調配合，沒有發(fā)揮出聯(lián)席會議在確定項目、程序推進、成果利用、整改落實等方面的聯(lián)動機制。

（四）審計結果運用差，弱化審計效果發(fā)揮

1.審計整改不到位，審計結果運用較差

原審計長劉家義提出的審計全覆蓋的第四層要義為：“要有成效，要在做到審計覆蓋面‘廣的同時，力爭反映情況‘準、查處問題‘深、原因分析‘透、措施建議‘實。”但目前各高校普遍存在就事論事、賬面調整多、承諾整改多、相互警示少的“三多一少”現(xiàn)象[2]。有的高校對審計整改不夠重視，對問題缺乏深入剖析，未能針對審計發(fā)現(xiàn)的問題提出有針對性的解決方案，僅對財務賬面等表面問題進行調整、整改，就事論事，未能從內部控制和管理環(huán)節(jié)舉一反三、引以為戒，造成“年年審，年年犯”的現(xiàn)象。審計部門對整改缺乏后續(xù)跟蹤，對涉及的被審單位提出的整改時限不明確，被審單位缺乏緊迫感，容易故意拖延、避重就輕、交差了事。各職能部門也沒有形成審計結果的合理化運用機制，大多數(shù)高校的組織或人事部門沒有充分將審計結果與干部考核任用機制結合，也沒有建立相應的責任追究制度和審計結果通報制度?！肮鈱彶桓摹薄皩彾挥谩奔壤速M了審計資源，也削弱了審計效果。

2.審計信息不公開，缺乏審計公告制度

在50所高校中，有5所沒有設置審計部門，其余45所審計部門或合署辦公或獨立辦公的高校中，有20所（44.4%）無法通過網(wǎng)站公開訪問；在可以通過網(wǎng)站公開訪問的25所（55.6%）高校中，有12所（26.7%）有獨立辦公的審計部門，在機構設置、工作職責、工作流程、規(guī)章制度、審計案例、審計公告等方面做得相對規(guī)范，而其余13所（28.9%）屬于與紀檢監(jiān)察合署辦公的審計部門，其網(wǎng)站上對審計制度和經(jīng)濟責任審計相關事項涉及的很少，多是紀委相關黨務工作內容。其中只有7所高校建立了審前公告制度，只有1所高校曾經(jīng)對審計結果進行了公告。詳見圖5。

由圖5可見，大多數(shù)高校沒有做到經(jīng)濟責任審計相關信息公開，只有極少數(shù)高校在網(wǎng)站上公布經(jīng)濟責任審計通知公告，方便相關人員反映舉報問題和線索。由于經(jīng)濟責任審計結果涉及領導干部的個人履職情況，信息比較敏感，大部分高校在實施審計后采用在小范圍通知的模式，未建立審計結果公開和通報的制度，審計報告一般僅送達給校領導、被審計單位和委托單位。審計結果的不公開、不透明弱化了群眾對審計結果的監(jiān)督，降低了警示效果。

二、高校內部經(jīng)濟責任審計的改進對策

（一）健全機構設置，加強審計隊伍建設

1.完善審計機構設置，保障審計的獨立性

各高校應該盡快按照國家相關文件要求，建立起獨立的審計部門，充分保證其機構獨立、人員獨立、工作獨立，盡量避免審計和紀檢監(jiān)察合署辦公的現(xiàn)象。因為從工作性質上來講，審計部門是側重發(fā)現(xiàn)問題、提供咨詢服務、健全內部管理的行政管理部門，業(yè)務性很強。雖然同樣存在監(jiān)督作用，但與紀檢監(jiān)察部門查處違紀違法行為的黨務管理部門的職能定位存在本質差別。建議各高校內部審計機構由學校主要負責人領導，盡量避免由主管財務的副校長同時主管審計工作的現(xiàn)象。只有這樣，才能保證在開展工作時較低程度地受到各方利益的牽絆、不受限制地開展審計工作。提高審計部門的地位，保證其獨立性和權威性。

2.加強審計隊伍力量，保障審計人力資源

各高校應高度重視內部審計工作，充分保障審計人員的編制。在審計干部的任用選拔時應充分考慮其專業(yè)背景、知識儲備、技能經(jīng)驗等，選拔出具有財務、法律、內部控制、管理、工程等專業(yè)背景的審計人員，注重隊伍的專業(yè)搭配。定期組織審計人員參加專業(yè)培訓、校際交流、學習講座等，不斷提高審計人員的專業(yè)勝任能力。特別是加強審計人員信息化的培訓，逐步在內部審計中運用計算機輔助審計、聯(lián)網(wǎng)審計等技術手段以提高工作效率，消滅信息孤島。并為審計人員開辟專業(yè)晉升通道，在實踐工作之余激勵審計人員不斷提升業(yè)務工作水平和理論研究能力。

（二）規(guī)范評價標準，建立經(jīng)濟責任評價體系

1.完善規(guī)章制度建設，提供工作指導依據(jù)

各高校應在認真貫徹《審計法》《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》《教育系統(tǒng)內部審計工作的規(guī)定》《中國內部審計準則和實務指南》《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等有關法律法規(guī)的基礎上，結合教育事業(yè)改革和發(fā)展的需要以及各學校實際，建立健全內部審計制度體系。特別是針對經(jīng)濟責任審計、基建工程審計、預算執(zhí)行和決算審計、科研經(jīng)費審計等重點領域制定出有針對性的實施辦法，做到有章可依、有據(jù)可依，以指導審計部門開展工作。

2.突出經(jīng)濟責任審計特點，創(chuàng)新審計評價體系

各高校不應局限于財務收支審計的方法和結果，而是應以財務收支為基礎，重點關注權力運行、管理決策、廉潔從政、責任認定、政績要求，對領導干部經(jīng)濟責任進行全面和系統(tǒng)的評價[3]。結合評價對象工作特點，制定出適用于本校的經(jīng)濟責任審計指標體系，對不同審計對象確定不同的評價重點，堅持定量和定性相結合、縱向和橫向比較相結合、總項和分項評價相結合進行綜合評價。定性評價要突出合規(guī)性、合法性、效益性的原則，定量評價應結合審計對象特點量化反映評價結果。比如針對主管基建工程的領導干部側重關注其各工程項目招投標程序的合規(guī)性、合同簽訂及執(zhí)行的合規(guī)性、投資估算準確率、資金使用合規(guī)率、工程進度與計劃進度的偏差率、設計變更率、工程費用增減率等；針對科研部門的領導干部，側重關注科研項目新增數(shù)、科研收入到賬率、科研收入增長率等指標；針對校辦企業(yè)一類有經(jīng)營性目標的領導干部側重關注其目標完成情況、財務報表各項業(yè)績指標（資產(chǎn)負債率、銷售利潤率、資產(chǎn)保值增值率、凈資產(chǎn)收益率等）；針對主管教學的領導干部，側重關注各項教育支出相關比率（教學設備支出、圖書資料費支出、實驗費支出比率等）及課程建設凈支出、教改教研項目凈支出等指標[4]。

3.落實崗位經(jīng)濟責任制，明確領導干部經(jīng)濟責任

按照教財〔2000〕14號文件的要求，盡快建立健全的經(jīng)濟責任制，通過簽訂崗位經(jīng)濟責任書等形式落實領導干部崗位責任制，特別是對獨立核算的二級單位負責人資金使用權限、重大投資決策權限等責任進一步明確。組織、人事等相關部門應結合各領導干部崗位特點制定出法定的目標和權責范圍，在領導干部上任前應組織干部簽署經(jīng)濟責任書，進行工作交接時應明確界定前后任責任。同時對剛上任的領導干部實行經(jīng)濟責任風險提示制度[5]，提示說明其在履職過程中面臨的常識問題，包括收支兩條線、不坐支現(xiàn)金、不設“小金庫”、大額資金要集體決策等，促進領導干部了解直接責任、主管責任、領導責任，增強經(jīng)濟責任意識，掌握財經(jīng)法紀常識。

（三）規(guī)范審計管理，發(fā)揮審計聯(lián)動機制

1.加強審計程序規(guī)范，提高審計時效性

各高校應嚴格執(zhí)行委托審計程序，堅持“無委托不審計”的原則。年初由組織部確定年內離任干部或重點崗位領導干部的經(jīng)濟責任審計需求，進行委托，科學立項。明確領導干部在任期屆滿或調任、輪崗等事項前未經(jīng)過審計不得辦理調離手續(xù)的原則[6]，嚴格貫徹“離任必審”“先審后離”的原則，提高審計程序的時效性，促進審計關口前移。堅持任中與離任經(jīng)濟責任審計相結合，針對掌握重要經(jīng)濟決策權、執(zhí)行權、管理權和監(jiān)督權等關鍵崗位以及管理重點項目、分配及使用大額資金的部門和單位領導干部在任期內至少審計一次，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計全覆蓋，力爭不留盲點和死角，在時間緊、任務重的情況下應優(yōu)先審計涉及人、財、物等重點崗位的審計項目，突出重點、兼顧全面。

2.建立聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮合力作用

盡快建立起由組織、人事、紀檢監(jiān)察、財務、審計、資產(chǎn)管理、后勤等部門組成的聯(lián)席會議制度，各部門充分協(xié)調配合。已經(jīng)建立的高校更應該嚴格落實執(zhí)行，充分發(fā)揮合力作用。審計部門應及時和組織部門進行溝通，科學制定中長期和短期審計計劃，爭取在5年內實現(xiàn)對所有重點崗位領導干部經(jīng)濟責任審計全覆蓋，不留盲點和死角；針對過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時與聯(lián)席會議成員單位溝通，拿出解決方案；對于財經(jīng)管理制度和內部控制制度的缺失由聯(lián)席會議成員單位中的財務、資產(chǎn)管理等部門直接牽頭修訂，完善財務和國有資產(chǎn)管理相關制度，強化預算的編制和執(zhí)行，加強專項資金的管理。

（四）重視審計成果，提高審計工作成效

1.加大審計整改力度，充分利用審計結果

審計完成后應將審計結果送達組織、人事等部門，納入干部個人檔案，為干部考核任用提供參考依據(jù)；針對審計中發(fā)現(xiàn)的違法違紀線索交由紀檢監(jiān)察部門進行責任追究，加強審計結果的運用。經(jīng)濟責任審計并非被審計領導干部個人的問題，涉及的財務和內部控制管理方面的問題歸根到底應該由被審單位高度重視、整改解決。建立審計結果工作責任制，要求涉及的被審單位在規(guī)定時間內提出有針對性的整改方案，制定明確的整改時間表，限期未整改追究相關責任人責任，促進被審單位自覺整改、主動整改；完善審計整改跟蹤檢查機制，審計評價失真追究審計人員責任；干部任用和責任追究不力追究相應職能部門責任。

2.加強審計結果公開，檢驗監(jiān)督審計結果

建立審前公示及審計結果公告制度。實施審計前，通過審計網(wǎng)站進行公示，為職工提供反映問題的渠道；審計完成后將審計結果在校內實行一定程度的公開，可以考慮采用網(wǎng)站公開、報紙宣傳、校內重點部門通報、會議宣讀等方式[7]。但對于涉及機密的審計結果應慎重披露。按照“全面監(jiān)控、網(wǎng)狀覆蓋、動態(tài)管理”的工作思路，建立經(jīng)濟責任審計對象動態(tài)數(shù)據(jù)庫，促進相關部門及時了解和掌握領導干部經(jīng)濟責任審計情況[8]；通過對審計結果的公開和綜合運用形成對被審計人及單位和審計部門的“倒逼機制”，既增加對審計結果的檢驗和監(jiān)督，也起到一定程度的警示教育作用。

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