我國地方稅體系構建中的資源稅定位與改革

徐 全 紅

(河南大學 經濟學院，河南 開封 475004)

我國地方稅體系構建中的資源稅定位與改革

徐 全 紅

(河南大學 經濟學院，河南 開封 475004)

2016年的資源稅改革方案，既是“營改增”之后地方稅體系重建的一次技術調整，又是事關中央地方財政關系和供給側改革的戰(zhàn)略舉措。改革后的資源稅已經具備了成為地方主體稅種的基本條件和收入潛力，但資源稅要真正成為一個地方主體稅種，還面臨著憲法規(guī)范、資源稟賦、經濟周期、社會轉型和稅制結構等因素的制約；地方稅體系構建中的資源稅，短期內充當著主體稅種補缺的角色，中長期則應和財產稅一起成為地方稅收體系的主體稅種；深化資源稅制改革，應在資源稅收地方化、征收范圍廣泛化和功能定位財政化過程中，漸進有序地提高資源稅在地方稅收收入中的比重，并為我國基本公共服務均等化的實現(xiàn)提供契機。

財稅體制改革；地方稅收；資源稅

2016年5月1起“營改增”政策全面實施，作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅已不復存在，中國分權財政體制下的地方稅體系亟待重建。2016年7月1日起資源稅改革全面推進，水資源稅改革開始試點，資源稅在中國地方稅收體系中的權重上升已成定局。2016年度稅制改革領域的“一減一增”，既體現(xiàn)出決策層在供給側改革背景下的結構性減稅決心和維護分稅制財政體制的意愿，也緩解了地方政府對失去營業(yè)稅后地方稅體系空心化的擔憂，同時也實現(xiàn)了理順資源稅費關系，建立規(guī)范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度的戰(zhàn)術目標。

中央和地方以及地方政府間的財政分權，是現(xiàn)代財政制度的重要標志，分稅制是其最基本的表現(xiàn)形式。其實早在1913年，萊昂·狄驥在《公法的變遷》一書中對公共服務分散化體制就做過描述，他認為，原有的以及某些新出現(xiàn)的公共服務，越來越多地采用了各種形式的分散化體制，在某些情形下，如果行政事務與地區(qū)有著緊密程度不等的依附關系，則采取的是地方分權的方式[1]；1956年，查爾斯·蒂布特建立了一個地方公共產品供給模型(Tiebout Model)，分析了公共部門存在條件下的各級政府提供公共產品的最佳效益問題，他認為各個地方政府之間的相互“競爭”，也會促使其更有效地提供人們所需要的公共產品和服務；奧茨于20世紀60年代提出奧茨分權定理，為強調政府間分權的財政聯(lián)邦制提供了堅實的理論基礎[2]；1973年馬斯格雷夫在《財政理論與實踐》一書中，以“財政三職能”理論作為各級政府之間的職責分工、稅收收入劃分的理論依據(jù),并論證了中央與地方政府存在的合理性與必要性[3]。此外施蒂格勒、布坎南、特里西等也從不同的視角論證了地方政府存在的合理性和必要性。借鑒國外學者在財政聯(lián)邦主義和財政分權假定下的分稅制研究,中國學者們早在20世紀80年代中期就開始探索中國的分稅制理論：孫開、馬國賢、吳利群、盧洪友等開始在其著作中系統(tǒng)介紹分稅制的理論[4]，賈康、白景明、劉漢屏、楊君昌等也在其著作中提出應從政府職能、公共品效應角度來健全我國的分稅制[5][6]，張馨、寇鐵軍、安體富、許正中等從集權與分權的角度提出了我國分稅制建設的具體思路[7][8]，吳俊培、王雍君等則從完善我國轉移支付制度的角度提出了進一步改革與完善我國分稅制的對策等。這些研究直接促成了1994年中國分稅制財政體制的建立，并為其后中國的分稅制改革提供了持續(xù)的理論支撐。

1994年以來的分稅制改革，有效地解決了中國財政供給能力問題，并建立起與市場經濟體制相匹配的財稅體制，但我國地方政府也面臨著越來越多的財政問題：一是地方政府財權與事權不匹配問題突出；二是省級以下地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府的財政收入不足，過于倚重土地財政的現(xiàn)象普遍存在；三是隨著“營改增”的推進，地方主體稅種缺失，盡管增值稅地方部分的分享比例由25%提高到50%，但“營改增”畢竟是一種結構性減稅措施，很多地方的財政收支缺口可能會擴大。正是基于這樣的考慮，在2011年“營改增”試點之初，理論界就開始討論地方稅收體系的重建問題：賈康(2014)、高培勇(2014)等認為完善地方稅體系要從重建地方主體稅種做起，以實現(xiàn)彌補地方財政缺口、完善地方稅制體系和健全地方財政管理等多重目標[9][10]；在稅種選擇上，劉尚希(2013)指出應構建以消費為稅基的主體稅種，使得地方政府的努力與地方稅源可以形成聯(lián)動機制，提高地方政府的積極性[11]；高培勇(2014)也認為，近期可將消費稅的征收環(huán)節(jié)移至零售階段，將其作為地方主體稅種，但從長遠看，房地產稅是最適宜的地方主體稅種，但房地產稅的改革必需循序漸進；楊志勇(2014)則反對將消費稅作為地方的主體稅種，他認為消費稅如果成為地方主體稅種，地方稅收收入將更多地依賴煙、酒、油和汽車消費，地方經濟結構也會變得更加畸形，地方主體稅種的缺失應通過擴大增值稅和消費稅的共享收入來解決[12]；胡怡建、朱大瑋(2015)則提出，房地產稅是地方稅體系建設中主體稅種的重要選項，有望成為地方政府的主力稅種之一[13]，此種觀點與賈康(2014)等人的看法不謀而合，他認為從長遠來看，房產稅和資源稅可分別作為東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達、但資源富集地區(qū)的主體稅種，以便充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢；而楊衛(wèi)華等(2015)則認為，應選擇企業(yè)所得稅作為地方稅主體稅種[14]。

盡管這些研究對中國的地方稅體系構建進行了積極的探索，胡怡建、朱大瑋甚至也討論了資源稅成為主體稅種的可行性，但現(xiàn)有文獻并未就資源稅在地方稅體系中的地位進行充分的討論，對資源稅改革所做的專門研究，也更多是從保護環(huán)境、節(jié)約資源、產業(yè)結構升級和轉變經濟發(fā)展方式的視角進行的，從地方稅體系建設的角度進行的研究很少。本文認為，“營改增”完成之后的地方稅收體系重構離不開資源稅，資源稅改革的主要目標只能是增加地方政府的財政收入，同時為我國基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)提供一個契機。準確定位資源稅的功能，在重建地方稅體系的背景下，分析資源稅實施的制約因素與現(xiàn)實可能，為進一步的資源稅制改革提供理論基礎，是本文研究的主要任務。

一、我國地方稅體系重建中的資源稅定位

“營改增”之前，資源稅體量太小，只是地方稅體系的一個輔助稅種。2016年全面推進“營改增”之后，營業(yè)稅的退出使得資源稅的重要性凸顯，尤其是資源稅征收范圍的擴大和普遍的從價征收，必然會增加資源稅的體量，這就要求我們必須站在地方稅體系重建和資源稅制改革的高度，重新評估資源稅在地方稅體系中的定位。

(一)短期內資源稅扮演著地方稅體系重建的先行者角色

2016年5月之前，營業(yè)稅是地方稅體系中唯一的主體稅種，“營改增”完成后尚沒有一個合適的稅種能替代它。我國省級以下(含省級)有四級政府，按照財權與事權相匹配的原則，最好有2-3個地方稅種共同支撐地方稅體系。目前可以作為備選項的有資源稅、財產稅、某種貨物勞務稅(消費稅)和某種所得稅等。從稅制演化的經驗看，工業(yè)化時代商品稅的重要性，決定了現(xiàn)階段勞務貨物稅只能是中央稅或共享稅，把消費稅作為地方稅種培育尚不具備經濟基礎；以房產稅為代表的財產稅制是大多數(shù)發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的主體稅種，未來會成為地方稅體系的一個支柱，但財產稅制的籌劃是一場改革攻堅，必須以中國經濟發(fā)展方式的轉變與制度變遷的完成為前提，至少需要3-5年甚至更長時間的準備；所得稅的共享性質很難改變，暫由地方征收的個人所得稅，其發(fā)展趨勢是中央稅而非地方稅。在這種情況下，資源稅制改革在地方稅體系重構中就扮演了先行者的角色，在短期內填補由于營業(yè)稅缺失而留下的地方稅主體稅種缺口。

(二)中長期資源稅應當成為我國地方稅體系的一個支柱稅種

1.資源稅已經具備作為地方主體稅種的基本條件。改革前的資源稅體量小、彈性差，尚不完全具備地方稅主體稅種的基本條件，但2016年7月1日之后的資源稅，已經初步具備了地方主體稅種的基本特征：第一，2016年7月1日開始實施的資源稅條例以及水資源稅試點，使得我國資源稅基本上克服了征稅范圍狹窄的弊端，初步具備了稅收收入穩(wěn)定、不隨經濟周期波動的特征，具備了較好的穩(wěn)定性和成長潛能；第二，全面實施資源稅從價計征改革，使得我國大部分資源產品的稅收與體現(xiàn)資源供求關系的市場價格直接掛鉤，稅收收入可以隨著經濟的增長而增長，克服了改革前該稅種稅收彈性差的弱點，具備了地方主體稅種的適度彈性要求；第三，陸地資源稅全部歸地方所有，并采用源頭征收，稅收收入與地方公共服務高度相關，充分體現(xiàn)了地方稅的受益原則；第四，資源稅的稅源是一定區(qū)域范圍內的自然資源，稅源比較固定，稅基的流動性較差，避免了地區(qū)間稅收負擔差異對資源配置的扭曲，天然具備非流動性和地域性的地方稅特征；第五，礦產資源分布于各地方，資源稅的征管由地方政府組織實施更有效率，體現(xiàn)了地方稅的征管便利原則等。

2.資源稅已經具備成為地方稅主體稅種的潛力。按照我國目前的分稅制財政體制，資源稅為共享稅，海洋資源稅歸中央，陸地資源稅歸地方。而作為地方稅，隨著資源稅改革的推進，陸地資源稅有了較為豐沛的稅源和擴大征稅范圍的空間。從率先進行資源稅改革試點的新疆的情況來看(見表1)，2000年至2009年新疆資源稅收入由3.06億元緩慢增長至12.28億元，資源稅收入占地方財政收入的比重2009年僅為3.16%；2010年的資源稅改革試點，僅僅將石油、天然氣改為從價計征，2010年資源稅收入就達到32.47億元，是2009年的2.64倍還多，使得資源稅收入占地方財政收入的比重很快從3.16%增加到6.49%，增加了一倍多；到2011年底，新疆的資源稅收入更是達到65.01億元，占地方財政收入的比重也提高到9.02%?？梢灶A期的是，隨著我國資源稅全面從價計征改革及水資源稅改革試點工作的推進，資源稅收入將快速增長，為其成為我國地方稅的一個主體稅種創(chuàng)造條件。

(三)資源稅將為平衡地區(qū)間財政能力、實現(xiàn)地區(qū)間公共服務均等化提供新的契機

在全國工業(yè)化和人口的城鎮(zhèn)化過程中，我們可以觀察到的現(xiàn)象是，伴隨著自然資源從中西部資源富集地區(qū)流向東部工業(yè)化地區(qū)，人口也開始隨之向東部流動，尤其是流向東部地區(qū)的大城市，東、中西部地區(qū)的經濟發(fā)展差距開始形成。造成中國"第一次"地區(qū)發(fā)展差距的原因很多，但最主要的制度性原因之一是：在中國工業(yè)化進程中，我們采用了讓東部地區(qū)先富起來的區(qū)域經濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，為了實現(xiàn)這樣的發(fā)展戰(zhàn)略，我國自1984年以來，長期采用了從量定額、小范圍征收的資源稅制，因此，資源富集地區(qū)無法從資源中獲得足夠的財政資金以維持基本的公共服務；相反東部地區(qū)則借助于傾斜的區(qū)域發(fā)展政策、廉價的勞動力和低廉的原材料成本，快速實現(xiàn)了工業(yè)化所需要的資本原始積累，在流轉稅費制度下，其財政能力快速提升，拉大了與中西部地區(qū)的公共服務差距。造成這種情況的初始原因很多，其中最主要的原因就是，我們長期采用了從量定額、小范圍征收的資源稅制，這實際上是中西部資源富集地區(qū)補貼東部工業(yè)化發(fā)達地區(qū)的一種長期性橫向財政轉移支付制度。

伴隨著中國東部發(fā)達地區(qū)工業(yè)化的完成和中國信息化轉型的起步，基本公共服務均等化已經成為現(xiàn)代國家治理的最基本目標，把資源稅培育成為資源富集地區(qū)的主體稅種，讓其成為資源富集地區(qū)財政收入新的增長點，將會改變中西部地區(qū)嚴重依賴轉移支付來提供地方公共服務的窘境。從某種程度上說，資源富集地區(qū)資源稅收入增加的過程，就是實現(xiàn)東部發(fā)達地區(qū)反哺中西部資源富集地區(qū)的過程，至少是對中西部資源富集地區(qū)補貼東部工業(yè)發(fā)達地區(qū)狀況的一種矯正。通過提高資源稅稅負，將資源稅培育成中西部資源富集地區(qū)的主體稅種，便能使中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻洕鷥?yōu)勢和財政優(yōu)勢，縮小與東部發(fā)達地區(qū)間巨大的財政收入差距和公共服務差距，通過資源稅管道平衡全國各地區(qū)間的財政能力，實現(xiàn)全國地區(qū)間共同富裕、協(xié)調發(fā)展的目標。

(四)促成我國經濟發(fā)展方式轉變發(fā)揮作用

隨著中國工業(yè)化的實現(xiàn)和全球開始進入信息化時代，進入新常態(tài)的中國經濟，其發(fā)展方式必須改變，尤其是高能耗和高污染的傳統(tǒng)經濟發(fā)展方式會逐漸被資源節(jié)約和環(huán)境友好的綠色發(fā)展方式所替代，在供給側改革的大背景下，通過從價定率征收和進一步擴大征稅范圍的資源稅制的改革，在提高中西部資源富集地區(qū)財政能力的同時，通過資源價格的提高，倒逼企業(yè)通過技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，節(jié)約資源并提高其使用效率，促成資源節(jié)約、環(huán)境友好型經濟增長方式的實現(xiàn)。

二、地方稅體系重建中資源稅改革面臨的制約因素

改革后的資源稅已經具備了成為地方主體稅種的基本條件和收入潛力，但地方稅體系的重建會涉及到中央、地方財政關系的重新謀劃、地方政府間財政利益的重新分割和涉稅各方利益的重大調整，資源稅作為地方稅主體的一個備選稅種，其改革還面臨著憲法規(guī)范、資源稟賦、經濟周期、社會轉型和稅制結構等因素的制約。

(一)憲法制約

我國憲法第九條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。自然資源屬于全民所有而不是所在地區(qū)所有，這就意味著，資源稅在理論上只能是中央和地方共享稅，而不是完全的地方稅。在實踐中，現(xiàn)行資源稅制把海洋資源稅收入劃歸中央，陸地資源稅收入全部歸地方，這其實已經把陸地資源稅地方化，陸地資源稅已經成為實際的地方稅。但名不正則言不順，“營改增”之后地方稅體系一直存在的收入規(guī)模偏小、缺少主體稅種和稅種結構不合理等問題將更加突出，如何突破制度約束，將資源稅培育成一個名副其實的地方稅主體稅種，是理論和實踐都必須面對的問題。

表1 不同類型地區(qū)資源稅收入及其占財政收入比重的變化情況

數(shù)據(jù)來源：2015年《中國統(tǒng)計年鑒》，占財政收入的比重以地方一般財政收入為分母計算

(二)資源稟賦制約

中國地區(qū)間資源稟賦差異很大，資源稅不能適應不同資源稟賦地區(qū)對稅收的一致性要求，這是資源稅作為地方主體稅種必須面對的自然條件。中國大陸范圍內自然資源的區(qū)域分布很不均衡，東北、中、西部地區(qū)蘊藏著豐富的礦產資源、水資源、氣候資源和野生動植物資源等，東南部沿海地區(qū)的資源則相對匱乏，這直接導致了我國地區(qū)間資源稅稅源分布的不平衡。表1列舉了資源富集省份新疆、甘肅和資源匱乏型省份浙江和江蘇2000年至2014年的資源稅收入及其占財政收入比重的情況，可以看出，資源富集型省份的資源稅收入占地方財政收入的比重逐年增加，尤其是2010年和2011年石油、天然氣從價計征改革以后，新疆和甘肅資源稅收入總量都成倍增加，截止2014年底，新疆和甘肅的資源稅收入分別達到78.17億元和22.98億元，資源稅收入占地方一般財政收入的比重分別達到6.1%和3.42%；然而2014年浙江和江蘇資源稅收入占一般性財政收入的比重分別只有0.225%和0.35%，盡管江蘇省的資源稅收入2014年達到25.33億元，但資源稅改革對其財政收入結構幾乎沒有影響。顯然，新的資源稅制對資源匱乏地區(qū)財政收入的影響很小，短期內資源稅只能作為資源富集地區(qū)的地方稅主體稅種。如何突破自然條件約束，將資源稅培育成一個全國性的地方稅支柱稅種，是下一步稅制改革必需面對的理論和現(xiàn)實難題。

(三)經濟周期制約

增加資源稅收入，提高其在地方稅收收入中的比重，是資源稅成為地方稅主體稅種的基本前提，但增加資源稅收入在短期內受到經濟周期的制約。自2011年以來，中國GDP的增速已經由2011年的10.3%下降到2016年的6.7%，再加上全球經濟復蘇乏力，中國經濟面臨著嚴峻的下行壓力，鑒于原材料等資源型產品對微觀經濟實體的經營影響很大，資源稅收入的驟然增加必然會加大下游產業(yè)的經營成本，在這種情況下，能否繼續(xù)增加資源稅收入，以及何時增加資源稅收入，都需要審慎行事。

(四)經濟轉型制約

資源稅改革是以節(jié)約資源和提高資源使用效率的名義，來實現(xiàn)資源稅收收入的增加，也就是說，資源稅稅負的增加是伴隨著經濟發(fā)展方式的轉變進行的，受到經濟轉型進程的制約。把資源消耗大，能源利用率低，環(huán)境污染嚴重的傳統(tǒng)發(fā)展方式，轉變?yōu)榄h(huán)境友好、資源節(jié)約和創(chuàng)新驅動的新的經濟發(fā)展方式，是一個漸進替代的過程，在這一過程中，如果資源稅稅負提高的速度超過經濟所能承受的限度，必將對中國的經濟轉型產生不利的影響，逐步提高資源稅稅負，必須踏準中國經濟轉型的節(jié)拍。

(五)稅制結構制約

我國稅制結構改革的目標，是逐步減少以商品稅為主體的間接稅的比重，逐步提高以所得稅和財產稅為主體的直接稅比重。很顯然，資源稅作為間接稅，在其他約束條件不變的情況下增加其收入，并不符合我國稅制結構演變的目標要求，我國資源稅比重的提高受制于稅制結構改革的目標要求。這就意味著，資源稅收入比重的提高，必須以其他間接稅比重的降低，或直接稅比重的提高為前提；在增值稅等直接稅比重沒有實質性降低，所得稅和財產稅等直接稅比重沒有實質性提高的情況下，增加資源稅收入，無疑會加劇稅制結構的不合理。

三、地方稅體系重建中的資源稅制改革

資源稅制改革是一個復雜的過程，涉及到中央與地方財政關系和中國經濟社會轉型等多個層面，地方稅體系重建過程中的中國資源稅制改革，應在理論創(chuàng)新的基礎上，在組織公共收入、資源稅地方化、擴大征稅范圍和提高資源富集地區(qū)的財政能力等方面獲得突破。

(一)厘定資源稅收制度組織公共收入的主要功能定位

按照現(xiàn)行資源稅制度，資源稅是針對自然資源征收的一種特殊稅收，按照功能定位可以將資源稅分為一般資源稅和對級差礦租課征的級差資源稅。這種分類的潛臺詞是，資源稅是基于公共資源(含自然資源)的外部性和對資源本身的公共管理而征收的，組織公共收入是其內在的功能定位。資源稅不是權利金，也不是環(huán)保稅，現(xiàn)在很多學者把資源稅的功能定位分散到所有權收益、資源節(jié)約和環(huán)境保護等，實際上淡化了資源稅組織公共收入的主要目標。強化資源稅的組織公共收入功能，必須在理論上厘清。

1.資源稅不是權利金。資源稅經常被理解為國家的權利金，但權利金和資源稅顯然不是同一事物，權利金是指在市場規(guī)則下，資源所有者向資源占用者收取的一種所有權益補償；資源稅則更多地表現(xiàn)為，國家以公共資源管理者的身份，通過資源稅制度來調節(jié)資源占有人和其他公民之間的權利義務關系，其目的是減少公共資源被特定群體占有對其他公民的影響。

2.資源稅很大程度上具有調節(jié)資源代際分配的功能。土地資源之外的自然資源，在一般情況下儲藏總量是一定的，現(xiàn)期開發(fā)會影響未來，資源稅就是為了調節(jié)資源使用的代際分配，一定程度上反映了現(xiàn)期和預期之間的分配關系。

3.資源稅是為了對資源級差收益進行調整。自然資源地理位置的固定性，決定了特定人群的占有會剝奪其他人對此資源的占有權；自然資源供給的稀缺性特征，決定了由其帶來的級差收益需要資源稅來調節(jié)。資源稅制度的設計正是為了協(xié)調自然資源占有人與國家、社會其他主體之間的財產法律關系。

4.資源稅不能代替環(huán)境稅。資源稅制度的主要功能定位是，調節(jié)自然資源的可耗竭性、特定地理位置引發(fā)的級差收益和代際資源分配，而調節(jié)環(huán)境污染物的排放行為，則屬于環(huán)境稅的功能，雖然資源稅的某些設計有利于資源利用和生態(tài)保護。

(二)自然資源全民所有制約束下的資源稅地方化之路

陸地資源的全民所有，在中央與地方委托代理機制下，并不影響地方政府對本轄區(qū)資源的管轄并行使征稅權力，這是把資源稅作為一個地方主體稅種的理論前提。現(xiàn)行的資源稅名為共享稅，是因為海洋資源稅歸中央的緣故，就陸地資源征收的資源稅而言，實際已經是地方稅。2016年的資源稅制改革，已經給了省級人民政府較大的自由裁決權，如在資源稅改革中賦予地方在稅目、稅率、稅收優(yōu)惠等方面的稅政管理權，通知中未列舉名稱的其他非金屬礦產品，其計征方式由省級人民政府確定，各省級人民政府可對本地森林、草場、灘涂等資源提出征收資源稅的具體建議方案等。這些舉措在稅源開發(fā)和征稅深度等方面具有非常積極的作用。今后的資源稅制改革應在理論創(chuàng)新的基礎上，統(tǒng)籌中央和地方利益，發(fā)揮地方政府的主觀能動性，探索出一條自然資源全民所有制約束下的資源稅地方化之路，具體的舉措應當包括以下幾個方面。

1.建立資源利益向資源富集地區(qū)傾斜的保障機制。首先，應當充分考慮資源開采外部成本的地方性特征。中國作為單一制國家，地方政府對資源并沒有太多的開采與定價權，所擁有的稅收權利也非常有限，資源開采的主力是中央企業(yè)而非地方企業(yè)，資源生產和流通的利益也主要不是由資源富集地區(qū)享有。在中國地方政府對資源開采和交易控制力有限，資源稅收決策權受到約束的條件下，財政制度設計和稅收政策制定，應保證資源富集地區(qū)財政能力的提升，并能夠補償因資源開采和資源輸出給地方帶來的外部性成本。其次，應該照顧到我國資源分布與經濟發(fā)展水平相反的現(xiàn)實，資源稅的分權政策向地方傾斜。我國東、中、西三大地帶的資源稟賦特征是，能源礦產資源呈現(xiàn)出由西向東依次遞減的區(qū)域經濟分布態(tài)勢，而經濟技術水平則顯現(xiàn)出由東向西依次遞減特征。這就決定了在中國工業(yè)化過程中，必須建立一條中西部資源利益向東部輸送的"管道"，以保證東部地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展；同樣，現(xiàn)在我們要讓東部"反哺"中西部，就必須保證資源稅的分權政策向中西部資源富集地區(qū)的地方政府傾斜。

2.賦予地方政府更多的資源稅稅政管理權。面對自然資源全民所有的憲法約束，我們可以在政府間委托代理框架內，賦予地方政府對本轄區(qū)全民所有的公共資源的管轄權，逐步擴大地方政府在資源稅目、稅率、稅收優(yōu)惠及提出開征新稅目建議等方面的稅政管理權。

3.建立約束機制，防止地方政府在增加財政收入的激勵下對資源的過度開采和破壞性開采。在我國當前的分權財政體制下，地方政府間的財政競爭直接引起了地方政府為“公司化”傾向，這種“公司化”傾向極有可能造成地方政府在增加稅收收入的激勵下，對本轄區(qū)自然資源的過度開采和破壞性開采。有必要在賦予地方政府更多資源稅政管理權的同時，通過建立有效的約束機制，防止地方政府在資源開采方面的機會主義行為。

進一步的資源稅制改革，已經不再局限于征稅范圍、計征方法與稅率水平方面，更重要的是要激發(fā)地方政府經營資源稅的積極性，使它成為資源富集地區(qū)的地方主體稅種，并在這一進程中兼顧中央和地方利益，構建政府間激勵相容的財政機制。

(三)在制度變遷和社會轉型中拓展資源稅的征稅范圍

在傳統(tǒng)農業(yè)文明時期，土地是最重要的自然資源，與土地相關的稅收收入是政府的最重要的收入來源，秦朝開征的“山海池澤之稅”可以被看作這一時期“資源稅”的最初形式；傳統(tǒng)農業(yè)文明進化到工業(yè)文明，一些地下儲藏物，特別是可耗竭的石油、天然氣、煤炭和金屬礦藏等，成為工業(yè)文明時期最重要的生產要素，資源概念和資源稅的征稅范圍不斷拓展至包括土地、森林等在內的所有自然資源；隨著美國、歐盟和日本等發(fā)達經濟體先后走向知識經濟或者信息文明時代，數(shù)據(jù)信息逐漸成為繼土地、石油等自然資源之后的戰(zhàn)略性生產要素，只要有可能引發(fā)“排他性”的資源壟斷性行為，均可納入資源稅的調控范圍[15]。在西方發(fā)達國家的資源租金課稅制度中，除了土地(商用、農用、居住等)、地下礦藏資源、油氣資源、林權、水資源之外，衛(wèi)星軌道、航空權、公用事業(yè)、公共交通、停車、出租車牌照、漁業(yè)拍照、銀行牌照、博彩、互聯(lián)網基礎設施、域名注冊等一系列資源逐漸納入資源稅的課稅范圍，大數(shù)據(jù)等信息產品也將進入資源稅的征稅范圍之內。2016年的中國資源稅改革，體現(xiàn)了中國整體實現(xiàn)工業(yè)化之后，對資源和資源稅制度調節(jié)范圍的改革要求，隨著中國知識經濟的發(fā)展和信息化社會轉型的推進，會有越來越多的地方政府將森林、草場、灘涂等納入資源稅的征稅范圍，城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅等與土地相關的稅費也將并入資源稅，中國和西方發(fā)達國家資源稅的課稅范圍將趨同。應該將包括信息資源在內的資源納入中國資源稅的征稅范圍，在增加資源富集地區(qū)稅收收入的同時，縮小地區(qū)間因資源稟賦差異帶來的資源稅收差距，使資源稅成為適應性較強的全國性地方稅種。

(四)漸進有序地提高資源稅在地方稅收收入中的比重

2016年7月1日開始的資源稅改革，是在不提高資源型企業(yè)原有稅負水平的前提下進行的，全球經濟不景氣和我國經濟增速下滑的壓力，使我們對大幅度提高資源稅稅率有所顧忌，因為這將大幅度提高企業(yè)使用資源的成本和資源型企業(yè)現(xiàn)有的稅負水平。這是一對矛盾：一方面我們想解決長期以來資源的低價格和資源稅的低稅率，因為這導致了企業(yè)在使用和生產資源型產品過程中的替代效應和收入效應，并造成了資源無序開采和浪費低效；另一方面，還要顧及我國企業(yè)，尤其是東部發(fā)達地區(qū)企業(yè)轉型的漸進性，資源價格的快速上漲可能直接加劇資源型企業(yè)的轉型困難。2016年資源稅改革提供了比較大的幅度稅率和較大范圍的地方自主征稅項目，為未來資源稅稅率的提高和整體稅負水平的增加預留了空間。從長遠看，我們仍需要從計稅依據(jù)和稅率兩個方面來提高資源稅的稅負，在促進產業(yè)結構升級和經濟發(fā)展方式轉變的同時，把資源富集地區(qū)的資源優(yōu)勢轉化為財政優(yōu)勢，推動全國基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。

目前，資源稅收入在地方稅收收入中所占的比重很小，即使在資源富集地區(qū)，這個比重也不大，但2016年“營改增”政策的全面實施，把資源稅推到了地方稅體系重建的前沿。2016年7月之后的資源稅，已經具備了作為地方主體稅種的基本條件，面對“營改增”之后中國地方主體稅種的缺失，我們需要資源稅在短期內，充當?shù)胤蕉愺w系重建的先鋒，并最終成長為地方稅體系的一個主體稅種；以轉變經濟發(fā)展方式和促進全國統(tǒng)一市場形成為標志的，中國新的區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，也需要通過資源稅制的進一步改革，將理順資源價稅關系，作為強化市場機制、撬動經濟增長和轉型升級的突破口，在提高中西部資源富集地區(qū)財政能力的基礎上，為實現(xiàn)全國基本公共服務均等化目標，提供一個新的契機。當然，資源稅制改革面臨著很多的制約因素，把資源稅培育成一個地方主體稅種，需要經歷一個循序漸進、分步實施的聯(lián)動過程。

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[責任編輯 陳浩天]

Research on the Resource Tax Reform of China from the Perspective of Local Taxation System Perfection

Xu Quanhong

(Henan University,Kaifeng 475004,China)

Following the “business tax to value-added tax” reform ,the 2016 resource tax reform scheme is not only a further step in reconstructing local taxation system, but also a strategic approach concerning the supply-side reform and central-provincial financial relations. Resource tax would possess the potential to act as major tax for local governments after the reform, but such potential could be affected by factors like resource endowment, institutional restrictions and economical transformations. Hence, the resource tax reform, based on the local tax construction plan, should be expanded to more aspects concerning the social-economical transformation, give clear functional definition on the leading role of resource tax on public income and gradually increase the proportion of resource tax in local taxation.

tax reform； local taxation； resource tax

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.03.011

徐全紅(1967—)，男，河南鄧州人，經濟學博士，河南大學經濟學院副教授，主要從事財稅理論與政策研究。

F810.422

A

1000-2359(2017)03-0063-07

2016-12-18