事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價體系研究

周麗儉　孫超

摘 要：國家政策文件中多次明確提出要對行政事業(yè)資產(chǎn)管理績效進行評價，積極探索績效考核模式。鑒于行政性國有資產(chǎn)與事業(yè)性國有資產(chǎn)在提供社會公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮的基礎作用不同，宜實行分類管理。選取事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價為研究對象，通過對國內(nèi)相關(guān)研究內(nèi)容、研究視角的簡要述評，指出構(gòu)建績效評價理論基礎與實務體系的重要性。其中，理論基礎應包括基本概念界定與基本理論兩部分，實務體系構(gòu)建應包括確立評價主體、明確評價對象及范圍、設計評價指標以及建立評價結(jié)果問責機制等內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；績效評價；理論體系；實務體系

中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）15-0097-03

一、引言

十八大報告中明確提出：“要完善各類國有資產(chǎn)管理績效考核體系，探索績效考核模式，提高考核指標的導向性和針對性?！必斦恳捕啻卧谡呶募刑岢觯骸案骷壺斦块T、主管部門和行政事業(yè)單位應當對國有資產(chǎn)管理的績效進行評價，科學設立評價指標體系。對資產(chǎn)安全性、資產(chǎn)完整性和資產(chǎn)使用有效性進行考核?！眹匈Y產(chǎn)管理績效評價作為預算管理績效評價與財政支出績效評價的延伸領(lǐng)域，越來越受到理論學者與實務工作者的關(guān)注。事業(yè)性國有資產(chǎn)作為事業(yè)單位履行社會準公共產(chǎn)品供給職能的物質(zhì)基礎，適時引入績效評價，能夠強化資產(chǎn)管理，提高管理績效，實現(xiàn)事業(yè)單位社會準公共產(chǎn)品的有效供給，降低運行成本。但在實踐過程中，卻存在著評價主體不明確、評價對象不清晰、指標體系不完善以及評價結(jié)果問責機制缺失等現(xiàn)實問題。研究事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價，一方面能夠促進績效理論在財政管理領(lǐng)域的運用與發(fā)展，另一方面能夠促進資產(chǎn)管理績效評價工作的開展，進一步完善國有資產(chǎn)管理體制，創(chuàng)新管理方式，具有一定的理論與現(xiàn)實意義。

二、研究文獻述評

伍海泉（2009）認為，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價是財政支出績效評價的有效延伸。他提出了針對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理績效評價所應遵循的原則和方法，并構(gòu)建出一套較為完整的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)績效考評指標體系。其中，包括資產(chǎn)安全、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)運行、資產(chǎn)貢獻、資產(chǎn)償債等核心指標。

趙愛玲等（2012）認為，研究國有資產(chǎn)管理績效評價，有利于提升國有資產(chǎn)管理效率、降低行政成本、公平分配社會資源、穩(wěn)固政權(quán)基礎、落實國有資產(chǎn)監(jiān)管責任。他們從目標、標準、措施三個層次對指標進行構(gòu)建并設計出績效評價結(jié)構(gòu)圖，對績效評價指標體系進行實證分析，并認為應從制定分類管理辦法和鼓勵各單位、部門經(jīng)營積極性兩方面優(yōu)化行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理。

劉興云（2014）認為，評價方法的單一性、指標體系的不科學性、專業(yè)評價人員的匱乏是行政事業(yè)性開展資產(chǎn)績效評價工作的現(xiàn)實阻礙。他從意識層面和實際操作層面對存在的問題進行分析，認為單位績效意識淡薄、績效評價客體范圍小。并提出解決對策，包括明確參與主體及其職責、明確績效評價的客體內(nèi)容、法律制度體系的保障以及科學設定評價指標等。

譚靜等（2015）認為，應區(qū)分行政性與事業(yè)性兩類資產(chǎn)進行指標設計，同時需要分三個層次進行指標構(gòu)建，他們設計了資產(chǎn)保障水平、資產(chǎn)管理能力、資產(chǎn)運行效率及資產(chǎn)管理效果四個一級指標，并對各級指標的內(nèi)涵及賦值標準予以詳細論述。并運用層次分析法確定一、二級指標的權(quán)重，運用專家意見法對三級指標權(quán)重加以確定。隨后，對績效評價報告的撰寫及應用進行論述。

周攀（2016）認為，高校國有資產(chǎn)管理績效評價指標體系的內(nèi)容應涵蓋資產(chǎn)的物質(zhì)價值貢獻目標、資產(chǎn)的社會價值目標以及對高校人才培養(yǎng)的狀態(tài)三個方面。

國內(nèi)學者大多將高校作為績效評價的空間客體，使研究領(lǐng)域單一化，如周攀（2016）、藺漢杰（2014）、丁岳維（2014）等。還有將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)作為績效評價的實務客體，如王志剛（2015）、譚靜（2015）、趙愛玲（2012）等，他們的主要研究思路為闡述績效評價的必要性與可行性，雖然對績效評價體系的構(gòu)建提出建議，但研究的重點更傾向于數(shù)學模型的構(gòu)建，以此驗證指標體系的可行性。上述研究成果，具備一定的實踐性，但缺乏理論支撐，不利于理論發(fā)展與融合。本文認為，應構(gòu)建并完善國有資產(chǎn)管理績效評價理論體系，積極構(gòu)建實務體系，因為概念不明、工作流程不清、責任落實無章可循，同樣會阻礙績效評價工作的開展。

三、事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價體系構(gòu)建

（一）理論體系構(gòu)建

1.基本概念界定?？冃秦斦С隹冃У暮喎Q，也稱為財政效率。而效率是經(jīng)濟學概念，指投入與產(chǎn)出之比。績效（或財政效率）是效率概念的深化，指社會公眾獲得的有效公共服務與財政支出之比。而績效評價，簡而言之就是對經(jīng)濟活動的績效進行評價?？冃б蛟u價而來，沒有評價，何談績效?？杀硎鰹樵u價主體運用指標體系對評價對象進行評價，在參照既定標準基礎上，形成評價結(jié)果并對結(jié)果進行分析，后對結(jié)果反映出的問題有針對性地改善經(jīng)濟管理活動中的行為偏差。

事業(yè)性國有資產(chǎn)及其管理。①行政事業(yè)性國有資產(chǎn)作為我國國有資產(chǎn)體系中的一部分，包括行政性國有資產(chǎn)和事業(yè)性國有資產(chǎn)。根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》之規(guī)定，事業(yè)性國有資產(chǎn)是指由事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，是指管理國有資產(chǎn)的行為與活動，包括資產(chǎn)配置、使用、處置以及產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)評估與清查、監(jiān)督檢查等。

綜上所述，事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價，即指評價主體對該管理活動進行績效考評。通過參考績效標準，明確管理過程中的低績效行為，不斷提升資產(chǎn)管理效能。

2.基本理論構(gòu)成。公共產(chǎn)品理論認為，社會總產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品指具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和勞務，具體可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供方式有公共提供、混合提供和市場提供。其中，混合提供指政府以收費的方式向居民或企業(yè)提供服務，收費與成本差額部分由政府承擔。處于公共品或準公共品領(lǐng)域時，對國有資產(chǎn)管理活動進行績效評價才是有意義的。事業(yè)性國有資產(chǎn)服務于事業(yè)單位，是其履行職能的物質(zhì)基礎。換句話說，公共產(chǎn)品的供給有賴于國有資產(chǎn)的使用，國有資產(chǎn)管理績效直接影響著公共產(chǎn)品與服務的有效供給。

委托代理理論認為，委托代理其實是種契約關(guān)系。其核心是研究在利益矛盾環(huán)境下，委托人如何設計最佳契約激勵代理人。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價必然存在委托代理問題，政府代表社會公眾（納稅人）充當委托人角色，事業(yè)單位充當代理人角色，代表政府管理事業(yè)性國有資產(chǎn)，提供納稅人需要的公共產(chǎn)品與服務。政府向事業(yè)單位撥款，納稅人向事業(yè)單位付費，形成委托代理關(guān)系。資產(chǎn)管理績效評價即為雙方訂立的契約，以此約束代理人行為，為代理人提供提高資產(chǎn)運行效率的動力與規(guī)避風險的能力。因此，可以通過評價其績效水平，發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)管理中存在的問題，為資產(chǎn)配置提供科學依據(jù)。

基本理論還包括目標管理理論、科學管理理論等，在此不做詳述。

（二）實務體系構(gòu)建

1.確定評價主體。評價主體，即評價活動的實施者。從委托代理關(guān)系看來，宜遵循“誰撥款，誰評價；誰用款，誰接受評價”的評價原則。財政部門向事業(yè)單位劃撥財政資金與資產(chǎn)，事業(yè)單位運用資金配置資產(chǎn)、使用資產(chǎn)，則財政部門應作為評價主體。從行政管理體制看來，事業(yè)單位主管部門也應成為績效評價的主體，一方面有利于管控國有資產(chǎn)，另一方面也是對下屬單位績效的考核。而事業(yè)單位本身也可作為評價主體，也就是單位自評價。由此可見，評價主體是多元并存的，具體實施主體確定須經(jīng)過法定程序，并且具備相應資格、專業(yè)勝任能力。

2.明確評價對象與內(nèi)容。事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價的對象從總體來看可確立為國有資產(chǎn)管理活動，主要細分為資產(chǎn)配置、使用、處置、產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)清查、監(jiān)督檢查等活動。評價內(nèi)容包括績效目標的設定情況、資產(chǎn)配置和使用情況、制度建設情況、績效目標的實現(xiàn)程度等。重點評價內(nèi)容應為資產(chǎn)的配置與使用，資產(chǎn)配置合規(guī)直接對預算資金的節(jié)約負責，資產(chǎn)使用高效對單位履行職能負責。制度建設、績效目標已暗含在評價過程中，比如“資產(chǎn)配置應符合規(guī)定的標準”，這本身就是一項制度，符合標準就說明績效目標得以實現(xiàn)，超標配置說明浪費了預算資金，是低績效的，目標沒有實現(xiàn)。

3.科學設計評價指標。設計績效評價指標應遵循全面性與重要性相結(jié)合原則、定性與定量相結(jié)合原則。其中，全面性是指指標應覆蓋國有資產(chǎn)管理各個環(huán)節(jié)，進行全面評價。重要性是指在全面性的基礎上突出評價重點，如重點資產(chǎn)、重點行為等。應當將定量指標與定性指標相結(jié)合，定性指標用于確定某項管理行為是否合規(guī)，是否達標，某項制度是否完善，是否有效執(zhí)行；定量指標用于考察資產(chǎn)存量盤活與增量調(diào)控等相關(guān)管理活動。指標設計還應考慮經(jīng)濟與效率，即指標應通俗易懂、簡便可行，數(shù)據(jù)獲得方便、可操作，符合成本效益原則。

4.建立結(jié)果問責機制。評價主體應及時歸納整理、分析反饋績效評價結(jié)果，并將其作為改進國有資產(chǎn)管理手段和安排以后年度預算的重要依據(jù)。對高績效部門或單位予以表揚或優(yōu)先安排預算支持，對績效不達標或評價過程中發(fā)現(xiàn)問題的，可予以通報批評，并適當削減預算支出，還可將績效結(jié)果與相關(guān)責任人績效及獎懲掛鉤。對績效評價工作中發(fā)現(xiàn)的違法行為，可依照國家法律法規(guī)追究相關(guān)責任人責任。

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Research on the Construction of the Performance Evaluation System of

the Public Owned Assets Management

ZHOU Li-jian，SUN Chao

（Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）

Abstract：In the national policy document，it is proposed to evaluate the performance of the administrative assets management，and actively explore the performance appraisal model. In view of administrative state-owned assets and state-owned assets，different in providing social public products should play a role in the implementation of category management，so select the cause of state-owned asset management performance evaluation as the research object. Based on a brief review of relevant research content and research perspective，this paper points out the importance of establishing the theoretical system and practical system of performance evaluation. Among them，the theoretical system should include two parts：the definition of basic concepts and the basic theory. The construction of the practical system should include the evaluation subject，the object and scope of the evaluation，the evaluation index and the establishment of the evaluation result.

Key words：state-owned assets；performance appraisal；theoretical system；practice system

[責任編輯 劉兆峰]