構(gòu)建社會信用體系關(guān)鍵問題

吳明璽

“人無信不立，業(yè)無信不興”，這是大家經(jīng)常說的一句話。但在現(xiàn)實中，不守信用的現(xiàn)象卻很突出，典型例子如“老賴”。推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，離不開立法和技術(shù)支持，其中立法是基礎(chǔ)。推進(jìn)社會信用立法，應(yīng)首先厘清社會信用領(lǐng)域的一些基本問題，包括信用信息的歸集使用和失信者的懲戒機制等。

關(guān)鍵點1：信用信息如何歸集、共享和使用

信用信息是進(jìn)行任何信用活動的基礎(chǔ)，信用信息的不完備是制約信用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。信用服務(wù)行業(yè)所需的信用信息，除了來自于金融領(lǐng)域外，還大量分散在政府、行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、公用事業(yè)單位、企業(yè)及個人手中。在信息管理層面上，日、美、歐三個地區(qū)的立法制度以及立法體系都是極為嚴(yán)格的，嚴(yán)格的立法機制不但為征信機構(gòu)在行業(yè)內(nèi)的征信權(quán)予以了較好的保障，同時對于信息流動的安全以及使用的合理化都予以了很好的約束和管控。

哪些信息屬于信用信息

根據(jù)美國的信用信息歸集內(nèi)容看，企業(yè)信用信息內(nèi)容有如下三部分，這三部分可以被劃歸為九個不同的類別。第一部分：基本信息，這一部分可以劃分成三個不同的類別，類別一為企業(yè)的身份信息，含名稱和地址以及電話，還有鄧氏編碼；類別二是企業(yè)的自然信息，含規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、所雇人員的數(shù)量和年銷售額等相關(guān)信息；類別三為組織信息，含總部、投資人、部門結(jié)構(gòu)與分支機構(gòu)。第二部分：信用記錄：同樣可以劃分成三個不同的類別，類別一為財務(wù)狀況，含收益率、信用等級、資產(chǎn)負(fù)債以及發(fā)展趨勢；類別二是銀行與付款記錄，含付款記錄、應(yīng)付賬款、貸款情況、于銀行開戶情況；類別三為包括法院在內(nèi)的公共信息，含法院記錄、登記信息、稅收信息、破產(chǎn)信息等等。第三部分：經(jīng)營管理信息，含高管人員信息、企業(yè)品牌以及業(yè)務(wù)領(lǐng)域等等。

對于消費者來講，其信用信息由如下四方面組成：一為身份信息，含姓名和住宅以及電話，還有社保號與征信公司所設(shè)個人代碼；二為信用記錄，含信用卡、分期付款、住房抵押、消費貸款、租賃等，這些信息不但含正面內(nèi)容，也含負(fù)面內(nèi)容；三為公共記錄，含個人財產(chǎn)、稅收、法院判決等等；四為查詢信息，此為基于《公平信用報告法》所設(shè)，目的在于對消費者的信用信息的具體使用予以記錄，進(jìn)行監(jiān)督，在保障使用符合立法規(guī)范的同時，保護(hù)消費者的合法權(quán)益。

如何獲得和使用信用信息

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，對于企業(yè)來講，其信用信息源不但包括諸多的公開渠道，比如新聞媒體和政府組織；還有專業(yè)機構(gòu)的提供，比如對法院判決相關(guān)信息負(fù)責(zé)收集的專門企業(yè)；另外有一部分是從銀行以及投資者、工商局，還有金融企業(yè)采集獲得，比如貸款、賬款拖欠等等；尤其是賬款拖欠這方面信息的提供人通常為債權(quán)人，這方面的信息，征信機構(gòu)通常要與債務(wù)企業(yè)予以核實之后，再行錄入。對于消費者來講，其信用信息源同樣有三個：一是由諸多授信機構(gòu)所提供的相關(guān)信用信息，這些授信機構(gòu)含銀行和信用卡公司以及租賃商，還有辦理住房抵押貸款業(yè)務(wù)的相關(guān)機構(gòu)等等；二為公共部門（含政府機構(gòu)），比如法院的判決、稅務(wù)機構(gòu)的納稅信息、公共單位的收費記錄；三為別的信息報告組織者，比如相關(guān)行業(yè)協(xié)會等等。

若不限制信用信息的具體使用，就會造成信用信息被濫用，進(jìn)而對市場上的公平競爭、對消費者的合法正當(dāng)權(quán)益、對整個國家所應(yīng)該享有的信息安全產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。

建議

對于征信活動的積極開展來講，信用信息是基礎(chǔ)，所以要想保證信息使用、信息采集、信息共享、信息保存等工作的規(guī)范化和有序化，規(guī)范的機制是前提，也是基礎(chǔ)。

《國家社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》明確提出了：在建設(shè)信用體系的過程中，政府要發(fā)揮自己的推動作用，社會要為之共建，政府要予以有效的組織和引導(dǎo)，制定具體的發(fā)展規(guī)劃，明確相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，并且健全立法，為完善的市場的建立和培育打下基礎(chǔ)，為市場機制良性作用的發(fā)揮提供外部的保障，還要做好資源的優(yōu)化配置，在這個過程中，要鼓勵多方不同的社會力量的參與，要讓社會整體共同為建設(shè)信用體系而努力，合力建構(gòu)起完善的社會信用體制。

在中國，征信行業(yè)只有十來年的歷史，整個行業(yè)的規(guī)模有限，還沒有構(gòu)建起良好的市場信譽，再加上信用信息本身的公開程度以及共享水平不高，沒有完善的立法的約束，所以征信機構(gòu)自身的運轉(zhuǎn)的穩(wěn)定度也不高，從相關(guān)公共單位和組織收集信息的能力也比較低。在信息的采集以及獲取過程中，征信機構(gòu)的地位仍然比較低。

當(dāng)前，針對信用信息的使用以及傳播，中國并未建構(gòu)起完善的立法，所以構(gòu)建起完善的信用信息共享機制，就肯定需要修訂現(xiàn)行的法律、制定新的相關(guān)法律?，F(xiàn)在在信用信息之共享使用方面，下面幾個方面是亟需開展的所在：

第一，明確確定市場上可收集與使用的相關(guān)信用信息的具體范圍。因為并未明確針對個人隱私、商業(yè)秘密、國家信息予以單獨立法，所以必須要明確征信機構(gòu)可以采集與使用的相關(guān)信用信息的范圍和內(nèi)容，對其使用范圍予以界定，尤其是嚴(yán)禁采集與使用的相關(guān)信息，更要予以清晰地界定。基于信息主體合法權(quán)益的正當(dāng)保護(hù)這一前提條件下，充分化可以收集與使用的信用信息是前提，也是條件，在此可對美國的相關(guān)經(jīng)驗予以充分的借鑒。

第二，對于信息公開的相關(guān)辦法予以盡快明確。尤其是信息的掌握者和使用者，更要明確他們能夠公開的信息的范圍與內(nèi)容，對其公開的方式也要予以明確。

第三，針對個人隱私以及商業(yè)秘密，還有國家安全信息，也要明確特殊的保護(hù)措施。

除了立法之外，還應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)各個層面各個行業(yè)的信用信息標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。我國信用信息原始數(shù)據(jù)記錄的不完整、不規(guī)范，以及權(quán)威數(shù)據(jù)源機構(gòu)間的數(shù)據(jù)內(nèi)容矛盾問題等直接影響到信用數(shù)據(jù)的可應(yīng)用性。中國人民銀行也制訂了《企業(yè)征信數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)》《個人征信數(shù)據(jù)元》《信用評級業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)都僅僅是指導(dǎo)性規(guī)范，對信用數(shù)據(jù)源單位的實際約束力不強。

關(guān)鍵點2：如何懲戒失信者

實踐表明，社會信用體系難于建設(shè)的一個非常重要的原因是缺乏合理的信用懲戒機制，這種缺失容易讓社會中的很多人失信也不需要付出多大的代價，自然難以激勵人們守信。建立合理的信用懲戒機制不僅有利于對行業(yè)信用管理進(jìn)行正確引導(dǎo)，有利于加強企業(yè)信用管理，也能有效促進(jìn)不同社會主體遵守信用，珍惜自己的信用。

對于社會信用體系的建設(shè)來說，行政性懲處機制應(yīng)該是輔助手段，更重要的是要建立市場化、社會化的懲戒機制，通過將所有社會主體的信用行為統(tǒng)一建立信用檔案，在市場交易行為中，不同主體可以根據(jù)第三方機構(gòu)提供的信用報告決定是否和對方進(jìn)行交易，以此為基礎(chǔ)，無論是信用信息的提供方，還是使用方，都能通過征信活動給自身帶來好處，從而引導(dǎo)不同市場主體積極提交和共享信用信息。從目前來看，我國要建立良好的信用懲戒機制還要走一段漫長的路。

誰來懲戒失信行為

從發(fā)達(dá)國家三種不同的信用體系模式來分析，懲戒失信行為的主體具有多層次化和多樣性，從政府機關(guān)到民間組織，從司法機關(guān)到法律授權(quán)者，都可能擔(dān)負(fù)起這一責(zé)任。

以美國為例，財政部以及聯(lián)邦貿(mào)易委員會，還有聯(lián)邦儲備委員會，都為主要的信用執(zhí)法人。通常，政府行為是懲戒的主要方法，此后轉(zhuǎn)變成民間行為。在這個過程中，政府機構(gòu)擔(dān)負(fù)的主要職責(zé)是完善立法，界定失信行為，明確懲罰措施，通過公告或者其他方式把失信人的行為以及政府對其予以的處罰告知給整個市場，這樣市場上的其他主體在和失信者進(jìn)行交易時就會予以思考。分析懲戒機構(gòu)，它們工作的開展所依據(jù)的主要為信用產(chǎn)品，這類信用產(chǎn)品源自信用服務(wù)組織，借助這類產(chǎn)品，他們約束乃至威懾失信者。由于負(fù)面信息所產(chǎn)生的影響和行為所受到的限制，失信者為自己的失信行為需要付出昂貴的成本。分析失信懲戒體制，其目的不在于懲戒，而在于阻止，在于消除失信行為的生存空間和生存條件。

如何懲戒失信行為

分析失信懲戒的主要形式，可以將其總結(jié)為如下三種：第一種，法律約束。通過健全的立法體系，維系信用關(guān)系的正常運作，借助法律懲罰失信者，保護(hù)合法權(quán)益。第二種，非法律約束。含道德約束、宗教約束以及輿論約束等不同的形式。對于法律約束來講，道德約束是其前提，從實質(zhì)的層面上認(rèn)識信用，它依賴于社會主體彼此間的誠信，基于道德維系，市場信用體系得到更好的運轉(zhuǎn)。輿論約束來自媒體和公眾，它們的強制力可能有限，但是它們的影響力極為廣泛；而宗教約束于西方的影響力甚大。第三種，經(jīng)濟約束。為在上述兩種約束方式的影響下，失信者于市場上所遭受的經(jīng)濟限制與經(jīng)濟損失。

失信懲戒不但在機制上較為嚴(yán)厲，而且在手段上也較為靈活。對于失信者來講，它還享有申訴權(quán)，如果其認(rèn)為對自己的記錄存在不正確和不實的地方，那么其有權(quán)提出質(zhì)疑，對于失信者的質(zhì)疑，作為信用報告機構(gòu)，要設(shè)立對應(yīng)的處理程序，展開調(diào)查，如果于一定時間里，被質(zhì)疑信息所對應(yīng)的準(zhǔn)確性不能得到證明，就需要刪除這些信息，即便信用報告機構(gòu)馬上提供了證據(jù)對相關(guān)信息予以了充分的證明，失信方仍然有權(quán)將自己的解釋加入到信用報告里，還可以對報告進(jìn)一步的提出質(zhì)疑，借此獲得信用信息使用方的理解和注意。

建議

現(xiàn)在，針對失信行為和失信者，中國并未建構(gòu)起完善的懲戒機制，失信者并沒有為自己的失信行為付出較高的代價，他們甚至還從中獲得了不法的利益。為此必須要嚴(yán)加監(jiān)管，對失信者實行行政性懲戒、市場性懲戒和社會懲戒相結(jié)合的失信懲戒機制，在全社會形成“守信為榮、失信為恥、無信為憂”的良好氛圍。

建立健全跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒機制

目前，工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、環(huán)保、食品藥品、海關(guān)等行政執(zhí)法部門分別依據(jù)各自條線的部門法規(guī)，組織開展了行業(yè)信用分類監(jiān)管，在一定范圍內(nèi)形成了一定的信用懲戒制度。但這些部門懲戒制度缺乏有效整合，沒有形成聯(lián)動懲戒機制，降低了實際的懲戒效果。應(yīng)當(dāng)積極推動建立跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒機制，進(jìn)行聯(lián)動懲戒，使失信主體在一個領(lǐng)域失信，在多個領(lǐng)域寸步難行。首先要實現(xiàn)失信信息的整合。要加強社會公共信用信息平臺的建設(shè)，使失信信息能夠在有關(guān)部門之間互聯(lián)互通，使失信主體在社會各領(lǐng)域留下“案底”。其次要明確聯(lián)合懲戒的領(lǐng)域。針對失信主體的失信行為，并非在所有領(lǐng)域都要進(jìn)行制裁，但應(yīng)當(dāng)在一些重要經(jīng)濟或者社會活動領(lǐng)域建立聯(lián)合懲戒應(yīng)用機制。如在工程建設(shè)、食品藥品購銷、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易等重要領(lǐng)域，在政府采購、公共資源分配、人才引進(jìn)、資質(zhì)認(rèn)定等政府管理環(huán)節(jié)以及有關(guān)主體申請資金扶持、優(yōu)惠政策享受、評優(yōu)表彰方面。最后，對失信主體加強懲戒力度。對失信企業(yè)的，懲戒內(nèi)容可以包括限制企業(yè)進(jìn)行投標(biāo)、限制投資項目、限制信貸規(guī)模（需與央行協(xié)商，爭取其支持），或給予失信企業(yè)警告、罰款、社會公告，以及取消相關(guān)優(yōu)惠政策享受、剝奪評優(yōu)資格及稱號等；對失信個人的，懲戒內(nèi)容包括警告、罰款，限制人才引進(jìn)、戶籍轉(zhuǎn)入，限制其公務(wù)員及事業(yè)單位招錄用，限制個人申領(lǐng)及使用信用卡、個人房貸、車貸及消費貸（需與央行協(xié)商，爭取其支持），限制經(jīng)適房申請等等。

建立健全暢通有效的失信信息傳輸機制

失信信息傳輸機制包括了失信信息的匯集、查詢和發(fā)布。要建立失信信息的有效匯集機制。分析為什么失信行為在當(dāng)前的中國較為多發(fā)，不對稱的信用信息存在是一個非常重要的原因。要充分利用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)，借助網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合，在不同職能部門間構(gòu)建起彼此協(xié)作、互為影響、互為支持、高度公開、高度透明的信用信息機制。于個人來講，最好可以基于身份證這個中心信息的基礎(chǔ)之上，對個人信息予以完善，進(jìn)行信息查詢網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。在個人信用信息這個檔案下，個人的生活和工作等行為都會受到影響，離開了信用，個人在社會將難以邁開步伐。只有這樣，經(jīng)濟主體才會更珍愛生命，更珍惜信用。

推進(jìn)國家和地方相關(guān)立法工作

在國家立法層面，應(yīng)盡快制定《企業(yè)信用法》，明確失信者所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，作為監(jiān)管機構(gòu)，于建設(shè)企業(yè)信用這個過程中，要擔(dān)負(fù)著程序的制定、規(guī)范的確立、瀆職與失職行為的嚴(yán)格查處等責(zé)任，盡快修訂現(xiàn)行的《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當(dāng)競爭法》《銀行法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)立法，嚴(yán)厲打擊包括假冒偽劣、失信欺詐等在內(nèi)的不法行為。在信用上，市場主體如果出現(xiàn)了缺失，必須要讓其為之付出較大的代價。并修訂執(zhí)法部門所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，嚴(yán)肅查處玩忽職守以及失職瀆職的人員，使得執(zhí)法更為公正，也更為公平，為信用機制的創(chuàng)建營造優(yōu)良的執(zhí)法環(huán)境。

在地方立法層面，積極探索用法律規(guī)范的形式對失信行為進(jìn)行懲戒。盡管地方立法在有關(guān)懲戒措施的設(shè)定方面，可能僅限于規(guī)定警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰措施，懲戒力度不夠，但仍可能達(dá)到一定的懲戒效果?？梢酝ㄟ^地方立法積極營造“守信受益、失信懲戒”的氛圍，倡導(dǎo)給予守信企業(yè)與個人物質(zhì)與精神獎勵，推動建立政府部門聯(lián)動懲戒機制，明確失信企業(yè)與個人的責(zé)任和給予相應(yīng)懲戒措施，依法加大對失信主體的強制性懲罰力度。