淺析政府PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中內(nèi)部控制問題

徐峰

【摘 要】隨著政府PPP投資項(xiàng)目范圍越來越廣，投資規(guī)模也日益加大，規(guī)范政府PPP項(xiàng)目的具體操作，促使其依法律和制度進(jìn)行，尤其是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制成為擺在政府面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。本文在分析政府PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制現(xiàn)狀及加強(qiáng)其內(nèi)部控制的重要性基礎(chǔ)上，通過近期發(fā)生的具體案例，對政府PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中單位層面和業(yè)務(wù)層面存在各種問題與缺陷進(jìn)行了深入探討，并針對性的提出了加強(qiáng)政府PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制的對策建議。

【關(guān)鍵詞】政府PPP項(xiàng)目；內(nèi)部控制；投資

一、引言

2014年下半年以來，PPP項(xiàng)目在中華大地上迅速鋪開，如雨后春筍迅猛發(fā)展。從財(cái)政部頒布第一批PPP示范項(xiàng)目開始，數(shù)以萬計(jì)的PPP項(xiàng)目，數(shù)以千萬計(jì)規(guī)模的PPP投資在各省市迅速鋪開。政策連續(xù)出臺，形勢不斷向好，催生了PPP項(xiàng)目不斷呈“井噴式”增長，可謂“形勢喜人”。PPP作為一個新興的領(lǐng)域，同時也是一個新興的行業(yè)和專業(yè)，政策雖然向好，形勢固然喜人，但在PPP項(xiàng)目大力發(fā)展快速推進(jìn)的過程中，作為PPP項(xiàng)目發(fā)起方的政府方，面臨的諸多問題和困惑是不能回避也不容忽視的。

以前政府通過舉債和出賣土地作為地方政府預(yù)算外資金主要來源，但隨著房地產(chǎn)市場及國家政策變化，地方政府通過這兩種方式融資嚴(yán)重受限制，PPP項(xiàng)目引進(jìn)并實(shí)施如及時雨很快得到地方政府認(rèn)可并接受，但是PPP項(xiàng)目在政府運(yùn)作過程中，有的是一知半解，有的是“勉為其難”，更多的是“摸著石頭”走“硬著頭皮”干，這種現(xiàn)象必然給PPP實(shí)施帶來問題和困難，留下風(fēng)險(xiǎn)和隱患?，F(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在的PPP項(xiàng)目推進(jìn)較慢，不規(guī)范操作，以及PPP實(shí)施過程中不斷涌現(xiàn)新的問題和矛盾，以上現(xiàn)象給政府帶來很多不良后果和反映，可見加強(qiáng)規(guī)范PPP項(xiàng)目內(nèi)部控制成為擺在政府面前一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)，尤其是政府要完善和排除單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在問題與缺陷，現(xiàn)分別闡述如下：

二、當(dāng)前政府PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中內(nèi)部控制存在的主要問題

1.單位層面內(nèi)部控制存在的問題

（1）內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)存在的問題

2014年下半年以來，國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委等連續(xù)發(fā)文鼓勵PPP發(fā)展并規(guī)范PPP的實(shí)施，尤其是財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定的財(cái)金[2014]113號文及國家發(fā)改委的一系列文件等對PPP項(xiàng)目的實(shí)施具有直接的指導(dǎo)作用，而且完全可以用于實(shí)踐操作，只要認(rèn)真學(xué)習(xí)就能及時掌握有關(guān)PPP的政策精神和實(shí)戰(zhàn)技巧。但政府部門不及時學(xué)習(xí)和領(lǐng)會國家層面有關(guān)PPP的政策精神和導(dǎo)向，而導(dǎo)致政府違規(guī)。例如：廣東揭陽垃圾處理PPP項(xiàng)目招標(biāo)涉嫌違規(guī)操作。

（2）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員管理存在的問題

缺乏懂PPP運(yùn)作專業(yè)人才，無法知曉PPP實(shí)施過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)和隱患， 作為政府方PPP的專業(yè)實(shí)施機(jī)構(gòu)，缺乏PPP操作的知識和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，“外行人做內(nèi)行事”，沒有根據(jù)財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號） 的規(guī)定工作，很多政府部門完全是被動地成為了PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，自己也不懂PPP專業(yè)知識，也不知道自己到底應(yīng)該做些什么，也沒有具體的內(nèi)設(shè)科室或?qū)ｉT人員來對接對內(nèi)對外的工作?，F(xiàn)實(shí)是，政府方這類專業(yè)人才也有，但專業(yè)程度和深度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是對PPP涉及的各類專業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識度熟悉和掌握的人更是沒有。所以，面對咨詢機(jī)構(gòu)提供的實(shí)施方案看不明白也無從下手，更不知道如何去發(fā)現(xiàn)問題和提出問題，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題

（1）預(yù)算管理存在的問題

國家審計(jì)署2016年6月底公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，浙江、河南、湖南、黑龍江4省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾；2017年1月初，財(cái)政部曾分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等幾個地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會2個部委，以依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為，并依法處理個別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為，“要求嚴(yán)肅問責(zé)，并按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”，并將結(jié)果于2月3日前反饋給財(cái)政部。

針對上述新現(xiàn)象，地方政府提供的承諾函、擔(dān)保函的作用不僅是擔(dān)保而且以財(cái)政資金作為風(fēng)險(xiǎn)兜底的操作，實(shí)質(zhì)上是地方政府變相舉債。財(cái)政部相關(guān)政策明確要求，嚴(yán)禁借PPP項(xiàng)目保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資。

（2）收支管理和資產(chǎn)管理存在的問題

中國社科院原副院長李揚(yáng)表示，中國的債務(wù)問題雖然嚴(yán)重，但不會發(fā)生債務(wù)危機(jī)。中國離債務(wù)危機(jī)還很遠(yuǎn)，中國政府擁有大量的資產(chǎn)，現(xiàn)在資產(chǎn)總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過債務(wù)總額，即使我們的負(fù)債出了問題，也有能力解決。

現(xiàn)在政府經(jīng)常用GDP、政府性資產(chǎn)與政府性債務(wù)相比較，作為衡量政府負(fù)債的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果表現(xiàn)政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力是很高的，可盡情的舉債，政府PPP項(xiàng)目是很有保障、風(fēng)險(xiǎn)性很小的。筆者認(rèn)為籠統(tǒng)的用GDP和政府性資產(chǎn)作為參考值是不準(zhǔn)確的，以此作為計(jì)算口徑的數(shù)據(jù)不科學(xué)，容易造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）合同管理存在的問題

政府在人事管理方面不同于企業(yè)，政府是“鐵打的營盤流水的兵”，往往是新官不理舊賬，為了個人政績拼命做一些PPP項(xiàng)目，并沒有從本地政府財(cái)力出發(fā)，進(jìn)行科學(xué)論證分析就盲目上馬，從而造成政府債臺高筑甚至被逼寅吃卯糧，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力越往后越不足。

另外，2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案>的通知》（國辦函[2016]88號）。同時財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南>的通知》（財(cái)預(yù)[2016]152號），明確了地方政府性債務(wù)的分類處置原則。通知要求對地方政府債務(wù)，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任，中央原則上不救助。如果地方政府PPP項(xiàng)目不注重合同管理，盲目運(yùn)作，缺乏可行性，很容易出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)從而引發(fā)政府法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中加強(qiáng)內(nèi)部控制的對策建議

1.單位層面內(nèi)部控制的對策建議

（1）加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的對策建議

建議政府建立科學(xué)、合理、有效的內(nèi)部控制組織架構(gòu)和工作機(jī)制，尤其是充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用并且建立健全議事決策機(jī)制和關(guān)鍵崗位責(zé)任制， 為PPP 項(xiàng)目在實(shí)施過程中創(chuàng)造一個良好的控制環(huán)境，從而預(yù)防政府因?qū)PP認(rèn)識不足出現(xiàn)違規(guī)而引起的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）加強(qiáng)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員管理的對策建議

建議政府要重視專門機(jī)構(gòu)建設(shè)，重視關(guān)鍵崗位專業(yè)人才培養(yǎng)。政府可將設(shè)立的融資平臺作為實(shí)施PPP項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)，不斷加強(qiáng)員工及專業(yè)技術(shù)人員PPP專業(yè)知識培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升員工及專業(yè)技術(shù)人員的素質(zhì)。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的對策建議

（1）加強(qiáng)預(yù)算管理的對策建議

地方政府首先要轉(zhuǎn)變觀念，將PPP項(xiàng)目完全進(jìn)行市場化操作，由政府設(shè)立的融資平臺作為項(xiàng)目主體，地方政府只是管理和決策部門，嚴(yán)格按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行預(yù)算業(yè)務(wù)控制，將每年應(yīng)支付給融資平臺款項(xiàng)納入政府預(yù)算并做好預(yù)算績效管理，這樣地方政府完善了債務(wù)管理制度，有效防范了地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，切實(shí)化解了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

（2）加強(qiáng)收支管理和資產(chǎn)管理的對策建議

政府性負(fù)債的PPP項(xiàng)目，其未來還款來源主要是以后政府性現(xiàn)金流入量，所以政府應(yīng)該根據(jù)PPP項(xiàng)目的還款期限和額度，認(rèn)真分析和研究政府未來現(xiàn)金流入量能否保證在還款期內(nèi)足額還本付息，以免出現(xiàn)政府信用危機(jī)，GDP指標(biāo)并不能充分衡量政府性現(xiàn)金流入量。所以央行行長周小川強(qiáng)調(diào)“中國中央政府債務(wù)占GDP比例不是很高，但需要去調(diào)整中央政府和地方政府之間的關(guān)系，調(diào)整財(cái)權(quán)、事權(quán)以及調(diào)整地方財(cái)政政策的限度。此外，貨幣政策在經(jīng)過多年的量化寬松之后，目前全球已經(jīng)到達(dá)了這次周期的尾部，這意味著貨幣政策將不再是寬松的政策?！钡胤秸浞诸I(lǐng)會周小川行長的講話內(nèi)涵，在做PPP項(xiàng)目時要以自身財(cái)力而行，從而有效規(guī)避和防范因國家相關(guān)政策和貨幣政策調(diào)整而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

政府性國有資產(chǎn)并不能全部作為有效資產(chǎn)為政府PPP項(xiàng)目提供抵押貸款，如一些公共基礎(chǔ)設(shè)施和涉及民生項(xiàng)目的資產(chǎn)應(yīng)從總資產(chǎn)中扣減，政府應(yīng)將有效的國有資產(chǎn)按公允價(jià)值評估后作為PPP項(xiàng)目抵押貸款資產(chǎn)或?qū)PP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。

所以政府要做好收支業(yè)務(wù)控制和資產(chǎn)控制，分析并抓住收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制方面的主要風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，積極、主動的采取有效的控制措施，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對政府PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

（3）加強(qiáng)合同管理的對策建議

為避免政府PPP項(xiàng)目信用風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，政府相關(guān)部門要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)金[2014]156號文“關(guān)于《規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作》的通知”，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目合同管理工作，明確PPP項(xiàng)目合同訂立的范圍和條件，對合同履行情況實(shí)施有效監(jiān)控并加強(qiáng)對合同登記的管理，從而讓政府實(shí)時掌握按時履約的信息。老百姓常說：“有多大粽葉就包多大的粽子?！闭谛律螾PP項(xiàng)目前應(yīng)該進(jìn)行充分的可行性分析、量力而行，政府作為行政主管部門要首先做到依法行政、誠實(shí)守信，這也是依法治國的最基本要求。

四、結(jié)束語

管理學(xué)家德魯克曾經(jīng)指出：“政府必須面對一個事實(shí)：政府的確不能做、也不擅長社會或社區(qū)工作?！闭钦呒跋嚓P(guān)法規(guī)的制定者同時也是帶頭執(zhí)行者，而將政策及相關(guān)法規(guī)落實(shí)于PPP項(xiàng)目各相關(guān)部門，使各部門正常有效地運(yùn)作，這是政府的主要職責(zé)和責(zé)任，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可以兼顧合作各方利益，以增強(qiáng)其合作積極性和社會認(rèn)同感。因此，在現(xiàn)代化社會的發(fā)展進(jìn)程中，PPP的研究具有現(xiàn)實(shí)積極的意義。但是政府在PPP項(xiàng)目中要定好位、明確自己職責(zé)，抓好自身內(nèi)部控制規(guī)范，防范各方面風(fēng)險(xiǎn)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。政府本是PPP項(xiàng)目政策法規(guī)的“制定者”和“監(jiān)督者”千萬不可成為項(xiàng)目的“違規(guī)者”，所以加強(qiáng)規(guī)范政府PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的內(nèi)部控制，從而提高政府形象和其執(zhí)政能力是具有非常現(xiàn)實(shí)意義。

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