部分資源大國(guó)稅制設(shè)計(jì)對(duì)我國(guó)資源稅改革的啟示

王宏燕++王理民++馬鵬

摘 要：2016年我國(guó)提出了資源稅制度改革目標(biāo)，著手建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。本文通過(guò)研究部分資源大國(guó)資源稅制度，分析其主要特點(diǎn)和對(duì)我國(guó)資源稅改革的啟示，提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：資源稅大國(guó)；稅制設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（3）-0034-04

資源是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。為促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)利用，各國(guó)普遍采用征收資源稅的方法，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。從我國(guó)資源稅征管情況看，歷經(jīng)30多年的變革，資源稅制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題日漸凸顯，改革逐步提上議事日程。2016年國(guó)家提出了資源稅制度的改革目標(biāo)，即研究建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。本文通過(guò)研究部分資源大國(guó)資源稅制度，分析其主要特點(diǎn)和對(duì)我國(guó)資源稅改革的啟示，提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、我國(guó)現(xiàn)行資源稅制內(nèi)容概述

我國(guó)于1984年以“調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入，豐富地方稅源”為目的開(kāi)征了資源稅，1994年、2010年兩次擴(kuò)大征稅范圍，目前應(yīng)稅資源包括礦產(chǎn)品和鹽兩大類(lèi)，其中礦產(chǎn)品包括原油、天然氣、煤炭、有色金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦。2016年啟動(dòng)新一輪資源稅改革，在河北省試點(diǎn)開(kāi)征水資源稅。我國(guó)資源稅發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）收入總量較快增長(zhǎng)。1984年開(kāi)征伊始，資源稅收入僅為4.2億元。1994年分稅制改革以來(lái)，資源稅收入呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從1994年的45.5億元，增加到2015年的1035億元，22年間增長(zhǎng)了近22倍，資源稅占稅收總收入和地方稅收收入的比重也不斷提高。2012年以來(lái)，隨著資源價(jià)格下降增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)放緩，資源稅在稅收收入中的比重也有所下滑（見(jiàn)圖1）。

（二）地區(qū)間不均衡特征明顯。東部省（市）普遍經(jīng)濟(jì)總量較大，礦產(chǎn)資源較少，資源稅收入占比較小，基本可以忽略。以廣東、江蘇為例，資源稅收入占其地方稅收的比重長(zhǎng)期不足0.5%（見(jiàn)圖2）。而從中西部一些?。▍^(qū)）來(lái)看，資源稅收的財(cái)政貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，如煤炭資源和油氣資源豐富的山西、新疆等省區(qū)，資源稅財(cái)政貢獻(xiàn)十分突出，部分年份占比超過(guò)10%。2015年新疆本級(jí)資源稅收入66億元，占其地方稅收收入的比重達(dá)7.7%，占一般預(yù)算收入的比重達(dá)4.99%（見(jiàn)圖3）。

（三）調(diào)節(jié)級(jí)差收入和保護(hù)資源的作用得到一定發(fā)揮?，F(xiàn)行資源稅制對(duì)不同等級(jí)的資源規(guī)定不同的稅額，調(diào)節(jié)不同等級(jí)資源開(kāi)發(fā)者和利用者的盈利水平，為促進(jìn)各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)的稅負(fù)均衡和公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮了一定的作用。同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有資源的保護(hù)和管理，一定程度上防止了資源開(kāi)發(fā)企業(yè)濫采亂占資源的現(xiàn)象，減少了資源的浪費(fèi)和損失。

（四）不適應(yīng)性日漸凸顯。盡管現(xiàn)行資源稅政策在特定的歷史條件下發(fā)揮了一定的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，指導(dǎo)理論單一、征稅范圍狹窄、稅率設(shè)置偏低、收益分成不合理、稅費(fèi)關(guān)系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，難以有效發(fā)揮保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源、促進(jìn)綠色生態(tài)發(fā)展等資源稅應(yīng)有的作用，特別是在資源集中于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況下，未能體現(xiàn)對(duì)資源地利用資源促進(jìn)發(fā)展的支持作用，進(jìn)一步改革完善資源稅制度已迫在眉睫。

二、部分資源大國(guó)資源稅制簡(jiǎn)介

為借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)資源稅制度，本文選取美國(guó)、俄羅斯、巴西、印度四個(gè)資源豐富、稅制設(shè)計(jì)較為完善的大國(guó)進(jìn)行研究。四國(guó)都是發(fā)達(dá)國(guó)家或新興市場(chǎng)國(guó)家，或法律程序較為完善，或發(fā)展程度與我國(guó)相似，加快發(fā)展中都面臨資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，具有一定可比性和借鑒意義。

（一）美國(guó)。一是具有綠色生態(tài)稅的性質(zhì)。以資源環(huán)境保護(hù)為重要出發(fā)點(diǎn)，把資源稅列入生態(tài)稅范疇，注重對(duì)資源生產(chǎn)、消耗及經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。二是地方獨(dú)立制定資源稅政策。作為聯(lián)邦制國(guó)家，各州政府在稅收方面擁有很大的自主權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況獨(dú)立制定資源稅政策，不僅有利于各州政府根據(jù)本地的資源蘊(yùn)藏量和開(kāi)采情況進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)利用，也有利于增加各州政府的財(cái)力，使各地能夠按實(shí)際情況將資金更好地運(yùn)用到資源開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的環(huán)境補(bǔ)償上面。三是征稅范圍廣泛。各州已開(kāi)征的資源稅稅種達(dá)38個(gè)，不僅對(duì)礦產(chǎn)資源征稅，也對(duì)許多非礦產(chǎn)資源征稅。如美國(guó)的森林采伐稅已實(shí)行近200年，目前大部分州都在征收。

（二）俄羅斯。一是征稅范圍廣。征稅范圍涵蓋了礦產(chǎn)、土地、森林、水、草原、地?zé)?、灘涂等主要的自然資源，其中礦產(chǎn)資源稅、林業(yè)稅、水資源稅是資源稅的主體稅種。二是實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。部分資源稅收入專(zhuān)門(mén)用于相關(guān)資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)，有效促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)，如水資源稅款的80%用于水資源設(shè)施的保護(hù)和恢復(fù)。三是實(shí)行中央、聯(lián)邦主體、地方的三級(jí)共享分配。其中，開(kāi)采石油和天然氣的稅款，聯(lián)邦主體和地方各歸30%，中央得到40%；對(duì)開(kāi)采其他礦產(chǎn)的稅收，50%歸地方，聯(lián)邦主體和中央各得25%；水資源稅收則全部由中央分配。四是實(shí)行動(dòng)態(tài)稅率。運(yùn)用從價(jià)稅與從量稅相結(jié)合的方法，稅收管理部門(mén)隨著資源產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格以及生產(chǎn)費(fèi)用的變化，對(duì)稅率實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，一方面可以起到保護(hù)資源、限制過(guò)度開(kāi)采的作用，另一方面也可以有效調(diào)動(dòng)資源企業(yè)的積極性。五是稅收設(shè)計(jì)體現(xiàn)“綠色”理念。重視資源稅的環(huán)境保護(hù)功能，具有綠色“生態(tài)稅”的特點(diǎn)。

（三）巴西。一是征收目的兼顧級(jí)差調(diào)控與資源保護(hù)。以調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)為主要出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境的重要作用，具有綠色生態(tài)稅收的特點(diǎn)。二是強(qiáng)調(diào)稅款的專(zhuān)款專(zhuān)用。以水資源稅收入為例，其稅款主要用于水利設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)以及對(duì)水資源生態(tài)的保護(hù)和恢復(fù)上。

（四）印度。一是資源稅屬于地方稅，但由中央征管。法律規(guī)定全國(guó)所有自然資源歸所在邦政府所有，但中央政府行使管理權(quán)，負(fù)責(zé)制定資源稅法及相關(guān)規(guī)定，并統(tǒng)一征收后再直接支付給地方。二是為吸引投資，制定有一系列的資源稅稅收優(yōu)惠政策，以刺激資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。