論最低生活保障職能在政府間的合理性分配

肖萌

摘要：從低保建制到《社會救助暫行辦法》公布施行，我國政府間低保職能分配改革逐步走向深化，在一定程度上提升了低保制度的規(guī)范性與公平性。但現(xiàn)行低保職能分配體系無論是在財政責任分配還是在管理責任及決策權(quán)分配中，仍面臨著影響低保制度減貧效能的結(jié)構(gòu)性矛盾。相應的治理策略應包括：規(guī)范“中央—省—市”三級政府間的低保財政轉(zhuǎn)移支付，以平衡低保財政分配的公平與效率目標；構(gòu)建“街道主導—社區(qū)協(xié)助—家計調(diào)查中心為補充”的低保管理體系，以兼顧低保管理的規(guī)范性與靈活性需要；推行“中央確定低?；鶞示€，地方?jīng)Q定價格補貼水平”的低保標準制定程序，以化解低保標準制定中自主性與統(tǒng)一性的矛盾。

關(guān)鍵詞：最低生活保障；低保職能分配；《社會救助暫行辦法》

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）05-0061-06

政府間的救助責任分配體系是否科學合理，關(guān)乎社會救助制度減貧目標的實現(xiàn)。自我國建立最低生活保障制度以來，政府間的低保職能分配改革不斷深化。低保建制早期，低保職能分配改革主要聚焦于財政責任分配方面。2014年的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）則在肯定前期的財政責任分配調(diào)整思路的基礎(chǔ)上，將低保職能分配改革進一步拓展至低保管理責任及低保標準決策權(quán)分配領(lǐng)域。相較于1999年發(fā)布并實施的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》），《暫行辦法》所確立的低保職能分配原則更有助于低保公平性與規(guī)范性的提升。但是，對于低保職能分配體系中所蘊含的深層次矛盾，《暫行辦法》尚未提供有效的應對機制。鑒于此，有必要對低保職能分配進行深入研究，通過對政府間低保職能分配演化軌跡的系統(tǒng)梳理，探究低保責任分配中矛盾的發(fā)生與化解機制，進而為低保制度減貧效能的提升提供制度保證。

一、我國政府間低保職能分配模式的演化路徑

低保建制之初，我國政府間的低保職能分配體系具有高度的地方化特點，具體表現(xiàn)為：在低保財政責任分配上，地方政府承擔了主要的低保支出；在低保管理責任分配上，基層社區(qū)在低保資格審核中扮演核心的管理者角色；在低保標準決策權(quán)的歸屬上，市縣級政府掌握低保標準的制定權(quán)。為提升低保制度的減貧效能，我國政府對原有的低保職能分配體系進行了以下幾個方面的調(diào)整。

1.低保財政責任主體從地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝?/p>

1999年的《條例》規(guī)定，城市低保資金由地方人民政府列入財政預算。這實際上沿襲了我國傳統(tǒng)的社會救濟財政安排。我國低保制度建立前，由于救濟對象僅限于“三無”人員，救濟支出較為有限，救濟財政責任一直由地方獨立承擔。隨著低保制度的確立，救助對象的范圍出現(xiàn)了較大擴展，貧困的下崗失業(yè)者也獲得了名義上的被救助資格。地方政府僅憑自有財力難以應對救助對象的大幅增加，其結(jié)果是低保建制初期大量有勞動能力的貧困者被排斥在低保之外①。在此情況下，中央不得不加大對地方的低保財政支持。1999年至2000年，中央財政投入在城市低保總財政投入中所占比重從29%躍升至68.5%。②自2003年開始，中央投入在低保總財政投入中的比例一直始終高于地方。③中央政府成為事實上的低保支出責任主體。2014年的《暫行辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府應將社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費納入財政預算，這標志著低保財政多級負擔體制在行政法規(guī)層面正式確立。

2.低保核心管理責任層級由社區(qū)轉(zhuǎn)移至街道

2014年《暫行辦法》頒布之前，社區(qū)居委會一直都在低保管理中扮演著核心角色。低保建立伊始，居委會便被賦予了低保管理的核心責任。《條例》第四條規(guī)定，居民委員會可以根據(jù)縣級政府民政部門以及街道辦事處的“委托”，承擔城市居民最低生活保障的管理服務工作。在低保制度日常運行中，居委會在低保申請、調(diào)查、評議、公示各環(huán)節(jié)中都肩負著主要責任。這種以居委會為核心的低保管理體系貼近民眾的優(yōu)勢是顯而易見的，同時該管理方式是否會造成“優(yōu)親厚友”的問題同樣受到廣泛關(guān)注。為保證低保管理的規(guī)范性，國務院在《暫行辦法》中對低保管理方式進行了調(diào)整，明確規(guī)定社會救助的申請受理、調(diào)查審核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責，而居委會只扮演“協(xié)助”街道的輔助性角色。

3.低保標準的制定層級出現(xiàn)了市縣向省的集中

1999年的《條例》規(guī)定，市、縣（縣級市）城市低保標準分別由市、縣（縣級市）級政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定。這一政策安排有助于市、縣級地方政府發(fā)揮其在低保標準制定中的信息優(yōu)勢，但同時也增大了低保標準地區(qū)差距的可能性。為提高低保標準的地區(qū)公平性，民政部在2011年出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》，指出省級政府民政部門要注意引導經(jīng)濟發(fā)展水平相近地區(qū)逐步縮小低保標準差距，條件成熟的地方也可試行由省級政府民政部門制定轄區(qū)內(nèi)相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標準。在此文件指導下，部分地區(qū)開始探索由省級政府制定統(tǒng)一的低保標準或由省級政府向市、縣級政府提供低保指導標準的做法（見表1）。2014年《暫行辦法》規(guī)定，最低生活保障標準由省、自治區(qū)、直轄市或設區(qū)的市級人民政府按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定。這意味著縣級政府不再擁有低保標準制定權(quán)，低保標準的最高制定層級正式上升至省級政府。

二、我國政府間低保職能分配的深層次矛盾分析

社會救助職能在政府間如何劃分，才能更好地發(fā)揮救助制度的減貧效能？對于這一問題，學界的關(guān)注由來已久。以馬斯格雷夫（Musgrave）為代表的多數(shù)學者認為，社會救助職能應該由中央承擔，原因在于中央政府更有能力保證救助資源分配的地區(qū)公平④，推動救助標準的地區(qū)統(tǒng)一⑤，確保救助管理的規(guī)范⑥。而以奧茲（Oates）為代表的分權(quán)論者針鋒相對地提出，地方政府承擔救助責任有利于提升救助資金的使用效率，有助于制定符合地區(qū)實際需求的救助標準⑦，救助資格審查過程更為靈活便捷⑧。究竟是中央化救助模式還是地方化救助模式更有助于發(fā)揮減貧效能，目前學界并未給出定論。正如布雷斯韋特（Braithwate）所言，政府間的救助職能分配模式本身并無優(yōu)劣之分，關(guān)鍵在于其所處的社會經(jīng)濟文化環(huán)境，同樣的救助責任分配模式在不同國家中所產(chǎn)生的減貧效果很可能是有差異的。⑨因此，對低保職能分配模式的科學評估，不僅要借鑒西方救助職能分配的理論與實踐，還應對低保職能分配體系所嵌入的現(xiàn)實社會經(jīng)濟環(huán)境進行審視。

1.低保財政責任分配：公平與效率的博弈

低保建制后，中央逐漸加大了低保投入并最終取代地方成為低保支出責任主體，這一制度演變對于我國來說具有一定的應然性。伯德（Bird）與布雷斯韋特（Braithwaite）都曾指出，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況差別較大的國家，中央化的救助財政支出體系具有特別重要的意義。⑩只有通過中央政府的救助轉(zhuǎn)移支付，落后地區(qū)才能擁有更為充足的救助資金，并通過救助項目實現(xiàn)地區(qū)之間的公平發(fā)展。我國地域遼闊且區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極度不平衡的國情，決定了其并不適合實行地方化的救助籌資模式。近年來，中央低保財政投入不斷增加，從轉(zhuǎn)移支付的方向來看，中央政府一直是將經(jīng)濟發(fā)展較為落后的中西部省份作為低保轉(zhuǎn)移支付的重點，這對于縮小東中西地區(qū)之間的低保支付水平差距具有顯著的促進作用。B11

值得注意的是，在中央加大對地方低保轉(zhuǎn)移支付的同時，地方救助機構(gòu)能否有效控制低保成本也成為一個重要問題。通常來說，救助機構(gòu)可采取三種措施來提高社會救助金的使用效率（救助金用于真正貧困者的比率）：第一，對申請者進行更加嚴格的資格審查，確保真正的貧困者進入救助體系。第二，對被救助者進行更加頻繁的追蹤調(diào)查，保證救助金發(fā)放額能夠隨被救助者收入的變化而得到相應調(diào)整。第三，對有勞動能力的被救助者提供再就業(yè)服務，幫助其盡早脫離救助，避免“福利依賴”問題的發(fā)生。B12國際經(jīng)驗表明，如果救助支出由地方承擔，地方救助機構(gòu)就有很強的動力實施上述措施以降低救助成本。相反，救助支出若由中央財政負擔，地方救助部門節(jié)制救助成本的積極性便會下降。在我國低保制度發(fā)展中，伴隨中央低保財政投入的增多，也出現(xiàn)了地方對低保成本控制減弱的問題。其中一個具體表現(xiàn)就是部分地方救助部門夸大低保對象人數(shù)。B13雖然我國也開始采用各級政府共同籌資的分層式救助支付體系，以降低地方濫用低保金的風險，但其規(guī)范性仍然不足。以中央低保轉(zhuǎn)移支付的重點區(qū)域——西南五省為例，2004至2014年間，西南五省低保總投入中的中央投入比例均值為72.1%，這一比例總體看符合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平及救助需求。但通過對各省的具體觀察可以發(fā)現(xiàn)，中央低保轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性并不強，某些省份還存在中央支付比例過高的問題。如重慶市自2009年以來所接受的中央低保轉(zhuǎn)移支付比例都保持在90%以上，2014年更是達到了98.1%，西藏在2011年也曾達到94.1%（見表2）。如此高的中央低保支付比例很可能會削弱地方在低保精準管理中的動力。

就《暫行辦法》所確定的低保財政責任分配原則來看，低保支出責任由縣級以上人民政府承擔，這蘊含了對低保財政中央地方共同負責制的肯定。較之于《條例》所確立的低保財政地方政府負責制，這無疑更有助于從制度層面保證低保發(fā)展的地區(qū)公平性。但是《暫行辦法》的局限性在于未能建立清晰的央地財政責任分擔機制，對于各級政府所應承擔的低保財政比例以及低保轉(zhuǎn)移支付所依據(jù)的具體指標都缺乏明確說明。這不僅會給救助資金來源的穩(wěn)定性、可靠性帶來巨大隱患，而且也將使中央與地方之間的低保財政博弈及成本轉(zhuǎn)嫁難題繼續(xù)延續(xù)。

2.低保管理責任分配：規(guī)范性與靈活性的沖突

以2014年的《暫行辦法》為起點，街道開始取代社區(qū)成為低保的管理責任主體。這種政策調(diào)整對于提升低保管理規(guī)范性具有一定積極作用。如欣內(nèi)肯（Ginneken）所言，以救助管理者的主觀裁量權(quán)（discretion）為基礎(chǔ)的地方化救助管理模式若想取得有效性，必須具備兩方面的前提條件：一是管理者個人要有很強的職業(yè)道德感，二是地方救助機構(gòu)內(nèi)部必須有著公私利益涇渭分明的管理文化，否則社會救助就可能淪為尋租工具。B14就我國的具體情況來看，由街道承接低保審查管理職能，顯然比社區(qū)更能減少“熟人”關(guān)系對低保管理規(guī)范性的消極影響。

然而，對于社區(qū)在改革后的低保管理責任體系中所應扮演的角色，《暫行辦法》未能進行清晰定義。《暫行辦法》第四條規(guī)定，居委會要協(xié)助街道做好有關(guān)救助工作。社區(qū)居委會究竟應在哪些環(huán)節(jié)中參與協(xié)助低保管理，具體介入方式又應如何？對于這些問題，《暫行辦法》并未作出明確說明。筆者以為，無論是在低保申請還是在低保資格審查中，居委會的“協(xié)助者”角色都具有重要意義。

第一，居委會參與低保申請管理有助于提高貧困者的低保申請率。米克爾萊特（Micklewright）曾指出，社會救助難以觸及真正的貧困者，原因在于越是貧困的人，其所處的社會處境越邊緣，知曉被救助權(quán)利的機會也越少；與之相比，次屬貧困或非貧困人群反而有更多的信息渠道了解社會救助并提出救助申請。B15從這個角度來看，居委會參與救助申請管理，能夠更好地實現(xiàn)低保對窮人的有效覆蓋。一方面，即便貧困者因不清楚低保而未遞交申請，社區(qū)救助工作者也可以憑借對轄區(qū)貧困人群的了解，將其納入低保申報體系；另一方面，社區(qū)居委會對居民生活狀況的清楚掌握，也抑制了非貧困者試圖獲取低保的動機。

第二，社區(qū)的協(xié)助參與將使低保資格審查過程更為靈活便捷。眾所周知，社會救助是以家計調(diào)查（means-test）為基礎(chǔ)的收入轉(zhuǎn)移制度。而大量的國際經(jīng)驗表明，一個國家能否有效開展家計調(diào)查，取決于其就業(yè)結(jié)構(gòu)的正規(guī)化程度。B16OECD的跨國比較研究顯示，非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)出與GDP比值低于5%的國家，一般能夠有效展開家庭生活調(diào)查；非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)出占GDP5%—10%的國家，會面臨不同程度的家計調(diào)查難題；當非正規(guī)經(jīng)濟與GDP比值超過10%時，救助機構(gòu)很難獲得準確的收入信息，以家計調(diào)查為基礎(chǔ)的救助項目面臨很大的失效可能。B171998年至2007年，我國非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)出與GDP的平均比值為26%。B18參考OECD的研究結(jié)果，不難看出低保管理所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。在此背景下，社區(qū)居委會參與協(xié)助低保資格審查就具有特別重要的意義。除了考察收入維度外，社區(qū)救助工作者可借助社區(qū)的各種非正式信息渠道，綜合考慮申請者在生活形態(tài)、健康水平、家庭突發(fā)事件等多方面的狀況來進行低保資格判定，從而彌補單一家計調(diào)查手段的不足。

事實上，在《暫行辦法》頒布之前，低保資格審查管理權(quán)的分配問題已引起學界的關(guān)注。其中一種頗為極端的觀點認為，應在市區(qū)層面建設專責的家計調(diào)查中心，并將社區(qū)的低保管理權(quán)全面上收，從而提高低保資格審查的規(guī)范性。B19筆者以為，家計調(diào)查中心確實有助于彌補社區(qū)的不足，但就此完全取消社區(qū)的資格審查職能是不科學的。與居委會相比，市區(qū)家計調(diào)查中心擁有更專業(yè)的信息查詢手段，可以通過工商部門的就業(yè)登記記錄、社保機構(gòu)的參保記錄等排查隱性就業(yè)行為。但無論通過何種手段，家計調(diào)查中心所能獲得的都只是正式的就業(yè)和收入信息，而對于低保申領(lǐng)者的非正式就業(yè)與收入，其實際并無有效的調(diào)查手段。對此，社區(qū)能夠借助多樣的非正式信息渠道對隱性就業(yè)行為進行核查。因此，在低保資格審查管理中，無論是市區(qū)家計調(diào)查中心與社區(qū)抑或是街道與社區(qū)之間，都應該構(gòu)建相互補充而非替代性的關(guān)系。

3.低保標準制定權(quán)分配：自主性與統(tǒng)一性的矛盾

低保建制以來，地方政府擁有低保標準的制定權(quán)。從理論上說，地方化的低保標準制定體系對于我國具有一定的合理性：一方面，在我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實條件下，將低保標準決定權(quán)賦予地方政府有助于其發(fā)揮信息優(yōu)勢，制訂符合本地經(jīng)濟條件的低保標準。另一方面，地方政府對于本地貧困人群的需求變化也較為敏感。如奧爾德曼（Alderman）所言，貧困者對社會救助的需求并不是靜止的，諸如經(jīng)濟周期波動、公共服務體系收費水平提高等社會經(jīng)濟變化，都會影響其對社會救助的需求水平。當類似變化發(fā)生于地方層面且不易被中央迅速感知的情況下，地方政府對救助標準的自主決定權(quán)就顯得尤為重要。B20

但是，地方政府自主決定低保標準的政策安排，無論是對低保標準制定還是調(diào)整所造成的負面影響也是顯而易見的。第一，在低保標準制定方面，《條例》并未明確低保標準測算方法，只要求低保標準應按居民基本生活所必需的衣、食、住費用確定，這給地方留下了較大的操作空間，各地出現(xiàn)了抽樣調(diào)查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判斷型等不同的低保標準制定方法。B212011年，民政部《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》提出，各地可采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法和消費支出比例法來確定低保標準。這對于低保標準的制定起到了一定的規(guī)范作用，但仍未能有效改變我國各地的低保標準測算方法依據(jù)不同、方法不一的局面（見表3）。第二，在低保標準調(diào)整方面，在2004年至2014年間，我國各地區(qū)的低保標準雖然都呈現(xiàn)了穩(wěn)定上漲的趨勢，但其低保標準與人均可支配收入的比值都表現(xiàn)出下降的趨勢（見圖1、圖2）。這說明在地方化的低保標準制定體系下，各地低保標準的上升速度均要慢于人均可支配收入的增速，低保標準與收入同步增長的救助標準調(diào)整原則尚未能得以有效踐行。分地區(qū)來看，盡管東部地區(qū)的低保絕對標準是最高的，但東部地區(qū)低保標準與人均可支配收入的比值，在很多年度上都要低于中西部地區(qū)，表明越是發(fā)達地區(qū)低保相對水平可能越有限。

就《暫行辦法》確立的低保標準決策權(quán)分配原則來看，縣級政府不再擁有低保標準制定權(quán)，低保標準的最高制定層級提高至省，這在一定程度上體現(xiàn)了國家上收低保標準制定權(quán)的政策意圖。即便如此，低保標準的制定仍未能逾越地方政府的管理權(quán)限。事實上，我國各地低保標準制定方法及低保標準現(xiàn)實水平的差異不僅存在于省內(nèi)，還表現(xiàn)于省域之間（見表3、圖1、圖2）。《暫行辦法》將低保標準的最高制定層級上升至省，對于低保標準省內(nèi)差距的縮小有所裨益，但并不能從根本上保證低保標準制定與調(diào)整的規(guī)范性，也不能避免低保標準省際差異的出現(xiàn)。如何在發(fā)揮地方信息優(yōu)勢及自主性的同時，增強中央對低保標準制定的統(tǒng)一調(diào)控，仍將是未來我國政府間低保標準制定權(quán)分配改革的重點。

三、完善政府間低保職能分配的策略機制

社會救助職能在府際間的合理分配是救助政策減貧效能得以發(fā)揮的重要保證。對于現(xiàn)有低保職能分配體系在財政責任、管理責任及決策權(quán)分配方面所存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，應從以下三個方面著手解決。

1.規(guī)范“中央—省—市”三級政府間的低保財政轉(zhuǎn)移支付

在低保財政責任分配上，應繼續(xù)鞏固中央在低保財政投入中的主體地位，確保落后地區(qū)的救助資源的獲得與低保發(fā)展的地區(qū)公平性。同時還應關(guān)注地方對低保資金的使用效率，避免中央支付比率過高所造成的地方低保資金管理水平的下降。應在行政法規(guī)層面細化中央、省、市在低保支出中的獨立責任，制定更為清晰與規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付原則。關(guān)于低保轉(zhuǎn)移支付的具體數(shù)額，可以參考西方國家的經(jīng)驗，根據(jù)各地人均財政收入、低保補差水平、低保人口比重等指標進行標準的公式化計算，從而提高低保轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。

2.構(gòu)建“街道主導—社區(qū)協(xié)助—市區(qū)家庭生活調(diào)查中心為補充”的低保管理責任體系

在低保管理方面，應鞏固《暫行辦法》所確立的街道主導的低保管理模式，提升低保管理的規(guī)范性。同時，還應充分發(fā)揮社區(qū)與市區(qū)家計調(diào)查中心各自在靈活性與專業(yè)性方面的優(yōu)勢，共同協(xié)助街道破解低保管理難題。具體來說，在申請環(huán)節(jié)，居委會可以利用社區(qū)信息優(yōu)勢，主動發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的貧困人群，并對其進行相應的低保政策宣傳。對有申請困難的特殊個案，如行動不便的重殘、重病人士，可代其向街道遞交低保申請。在調(diào)查環(huán)節(jié)，居委會則應基于對居民的日常觀察與了解，協(xié)助街道排查不符合救助資格的個人及家庭。此外，還應增強市區(qū)家計調(diào)查中心在資產(chǎn)調(diào)查中的專業(yè)性，授予其更多的居民財產(chǎn)信息查詢權(quán)力，解決救助部門在核定低保家庭收入時所面臨的“有責無權(quán)”困局。

3.推行“中央確定低?；鶞示€，地方?jīng)Q定價格補貼水平”的低保標準制定程序

在低保標準制定方面，中央政府應在低保標準公平性與規(guī)范性提升中發(fā)揮更為積極的作用。鑒于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，由中央制定全國絕對統(tǒng)一的低保標準是不現(xiàn)實的。中央政府可以采用“收入比例法”的方式，推動低保標準在全國實現(xiàn)相對統(tǒng)一。所謂的“收入比例法”是指按照社會平均收入的一定比例來確定救助標準，國際慣例是將居民平均收入的50%確定為救助線?？紤]到這一比例對我國財政難以承受，誘發(fā)“福利依賴”的風險亦較高，我國可以適當調(diào)低此標準。目前，部分城市已開始采用“收入比例法”來制定低保標準（見表3）。中央政府可結(jié)合地方經(jīng)驗，以“收入比例法”為基礎(chǔ)確定全國統(tǒng)一的低保標準基準線，并在低保條例中予以明確規(guī)定。在中央制定低?；鶞示€的同時，應保留地方政府對價格補貼的決定權(quán)。由于低?；鶞示€的調(diào)整周期較長，其間可能會出現(xiàn)消費品價格指數(shù)上漲、低保標準實際購買力下降等情況，因此還需要地方政府利用其對本地經(jīng)濟變化的敏感性，及時啟動臨時性價格補貼，避免低保對象生活水平因物價變化而出現(xiàn)大幅波動。