制度建設(shè)視閾下的國家治理現(xiàn)代化問題研究

張舒迪

摘 要：推進國家治理現(xiàn)代化是我國新時期全面改革的總目標(biāo)，制度建設(shè)在全面改革中占有重要地位，是各項改革的根本。在新形勢下，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。如何深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會十八大精神，把握十八屆三中全會及四中全會的精神要義，顯得尤為重要。文章從制度建設(shè)的角度剖析其與國家治理現(xiàn)代化的邏輯聯(lián)系，結(jié)合兩方面之間的邏輯關(guān)聯(lián)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的合理機制，進而全面推進國家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：制度；治理體系；治理能力；現(xiàn)代化；改革

中共十八屆三中全會將全面深化改革的總目標(biāo)定位為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！泵鞔_提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，反映了黨中央對我國現(xiàn)實國情和政情的精確把握。剛剛結(jié)束的十八屆四中全會中再次提出，“全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！边@就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，在理解和實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)的過程中，首先必須充分認(rèn)識到制度建設(shè)在國家治理現(xiàn)代化中占有重要位置。

1 全面深化改革是推進國家治理現(xiàn)代化的必由之路

從國家統(tǒng)治到國家管理，是一個重大的歷史轉(zhuǎn)折；再從國家管理到國家治理，更是一個跨越式的飛躍。習(xí)近平在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話中提出，“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決的很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關(guān)于未來社會的原理很多是預(yù)測性的；列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題；蘇聯(lián)在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經(jīng)驗，但也犯下了嚴(yán)重錯誤，沒有解決這個問題。我們黨在全國執(zhí)政以后，不斷探索這個問題，也發(fā)生了嚴(yán)重曲折。”[1]

1.1 國家治理現(xiàn)代化的提出及科學(xué)內(nèi)涵

治理，既有統(tǒng)治、管理的意思，但又不同于統(tǒng)治、管理。統(tǒng)治的指向是單向的，主要指人民、公眾或某個群體。而治理的對象是整個國家和社會，它的指向不是單向的，而是多向或雙向的。治理關(guān)鍵是怎么掌握社會活力和社會穩(wěn)定管理。中國特色的國家治理現(xiàn)代化，大致上包括民主化、法治化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、程序化、高效化幾個基本要求。改善黨和國家機構(gòu)的運行狀態(tài)，提高廣大干部的治理能力。而所謂國家治理能力，就是掌握和運用這套體系對國家和社會進行治理的能力和水平，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是第一次把國家治理體系和治理能力與現(xiàn)代化聯(lián)系起來，著眼于現(xiàn)代化，并以現(xiàn)代化為落腳點，揭示了現(xiàn)代化與國家治理有著密切的內(nèi)在關(guān)系，國家治理離不開現(xiàn)代化，現(xiàn)代化構(gòu)成國家治理的題中應(yīng)有之義。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨在十八屆三中全會通過的《決定》中提出來的一個戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，也是一個重要的理論命題。這一理論命題的提出，奠定了國家治理在人類社會發(fā)展中歷史地位，展示了中國共產(chǎn)黨認(rèn)識現(xiàn)代化的最新成果，體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的鮮明特點。

1.2 國家治理現(xiàn)代化的三個特點

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為中國共產(chǎn)黨認(rèn)識現(xiàn)代化的最新成果，體現(xiàn)了三個鮮明的特點：

（1）國家治理現(xiàn)代化以及工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化這“五化”，居于手段性、方式途徑的層次上，是為現(xiàn)代化國家和現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)服務(wù)的。

（2）國家治理現(xiàn)代化從屬于社會主義，依靠的是全體人民的團結(jié)、智慧和力量，因而，在本質(zhì)上充滿著和平與和諧。

（3）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為與工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化相并列的“第五化”，是遵循著歷史唯物主義的路徑，由淺入深地探索了現(xiàn)代化所包含的三大層次，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的最高層次。

這三個特點，形成了我們對現(xiàn)代化的整體認(rèn)識，追求完美，使現(xiàn)在的國家治理進入到了科學(xué)治理的關(guān)鍵時期。

1.3 制度建設(shè)對國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實意義

國家治理，是相對國家基本制度安排而言，主要指的是國家在基本權(quán)利安排既定的情況下，如何使國家權(quán)力運行得合法、順暢、高效與得到社會認(rèn)同的問題。國家基本制度安排合理，國家治理方得以啟動。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問題恰恰也是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。

在國家治理體系、國家治理現(xiàn)代化問題中，習(xí)近平特別強調(diào)治理的制度問題。他認(rèn)為，國家治理體系、推動國家治理現(xiàn)代化，實質(zhì)上就是“各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵2]例如，文化領(lǐng)域的文化和思想道德治理，重點還在于加強思想道德建設(shè)，以人為本，以德為先，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加強社會主義核心價值體系和核心價值觀的宣傳普及，加快構(gòu)建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。王柯敏在署名文章《在國家制度文明建設(shè)中加快推進教育治理現(xiàn)代化》中指出：“教育作為連接整個社會的末梢神經(jīng)，在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)進程中發(fā)揮全局性作用?！币驗樗麄?，不僅僅是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)與完善的主力大軍，更是國家制度文明建設(shè)的后備力量?？梢姡塾谥贫冉ㄔO(shè)，其他領(lǐng)域亦是如此。習(xí)近平指出：“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。[3]這項工程極為宏大，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，使各項領(lǐng)域改革和改進的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、區(qū)的總體效果?！睘榇?，習(xí)近平要求務(wù)必在2020年時“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！?

2 我國制度現(xiàn)狀及所面臨的問題

早在200多年前，盧梭就在《社會契約論》中指出，良好制度的本質(zhì)在于制度體系的形成。盧梭認(rèn)為，“一切良好制度的這種普遍目的，在各個國度都應(yīng)該按照當(dāng)?shù)氐男蝿菀约熬用竦男愿襁@兩者所產(chǎn)生的種種對比關(guān)系而加以修改；應(yīng)該正是根據(jù)這種種對比關(guān)系來給每個民族都確定一種特殊的制度體系，這種制度體系盡管其本身或許并不是最后的，然而對于推行它的國家來說則應(yīng)該是最好的”。[4]制度的生命里隱藏于社會環(huán)境之中，拉斯基說“制度是有生命力的，其奧秘并不是簡單地在書本上所能闡明的。這并不是說制度本身神秘，而是因為產(chǎn)生制度的環(huán)境如果發(fā)生變化，則制度本身也就發(fā)生變化?！敝贫鹊哪Ｊ綉?yīng)該反映每個國家各自的政治、經(jīng)濟、社會和文化特點，具有本國特色，而不能照搬照套，實行“拿來主義”。

2.1 制度建設(shè)的基本概況和本質(zhì)屬性

（1）制度建設(shè)的基本概況

歷史和現(xiàn)實都表明，一個國家選擇什么樣的制度，歸根到底是由這個國家的性質(zhì)和國情決定的。制度建設(shè)是否合理和優(yōu)越，直接關(guān)系到一個國家的盛衰興亡。

我國社會主義政治制度，產(chǎn)生、奠基于新中國成立之初，發(fā)展、完善與改革開放時期。改革開放以來，在不斷發(fā)展完善政治制度的同時，還建立了基層群眾自治制度，形成了中國特色社會主義法律體系。人民代表大會制度是我國人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，是我國的根本政治制度。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是符合我國國情的社會主義新型政黨制度和協(xié)商民主制度的直接體現(xiàn)，民族區(qū)域自治制度是富有中國特色的實現(xiàn)民族平等、保障少數(shù)民族權(quán)利的制度，基層群眾自治制度是廣大人民群眾在城鄉(xiāng)基層單位和組織中依法直接行使各項民主權(quán)利的制度，這些都是符合我國國情，反映人民意愿，順應(yīng)時代潮流，能夠為國家富強、民族振興、人民幸福提供根本政治保證，是這一政治制度最顯著的特征。[5]

（2）制度建設(shè)的本質(zhì)屬性

制度是一種以規(guī)則或運作模式為主體的社會結(jié)構(gòu)，包括經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度、社會制度以及各種類型的具體制度，是對國家行為的規(guī)定與支撐，是對個體行為的規(guī)范與制約。

從一般意義上來講，制度具有合法性、有效性、開放性、包容性、調(diào)適性等基本特征。中國特色社會主義制度，是科學(xué)社會主義學(xué)說關(guān)于制度建構(gòu)的基本原則同當(dāng)代中國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是人類社會發(fā)展長河中一種先進的社會制度，其本身既具有一般社會制度先進性的基本特征，還具有自己特有的本質(zhì)屬性：人民性、適應(yīng)性和包容性[6]。

以人民代表大會為例，人民代表大會制度是人民當(dāng)家做主的根本保障。人民當(dāng)家作主的途徑是多方面的，但最根本的還是掌握國家政權(quán)。首先，人民代表大會制度全面反映了人民同國家的關(guān)系，便于統(tǒng)一行使國家權(quán)力；其次，適合我國國情，體現(xiàn)了與時俱進的精神；最后，人民代表大會制度在保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性。

2.2 制度建設(shè)所面臨的問題

習(xí)近平提出：“現(xiàn)在，我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持改革開放正確方向，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬“；而李克強也指出“現(xiàn)在改革已進入深水區(qū)，要闖險灘必然要觸動利益，為了全體人民的根本利益和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，我們必須義無反顧、奮力向前，敢于打破固有利益格局，堅定不移、循序漸進推動各項改革。從這個意義上說，進一步全面深化改革，就是要敢于啃30多年改革剩下的“硬骨頭”。這是檢驗我們改革勇氣和決心的試金石，也是最終決定改革成敗的關(guān)鍵所在”。

（1）制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，既要清晰的分析和闡釋每一項制度所處的層次，又要準(zhǔn)確定位每一項制度在制度體系中的位置。然后制度是國家治理的基礎(chǔ)，制度短缺也是國家治理的大忌。以社會主義市場經(jīng)濟為例，經(jīng)過20多年的探索和實踐，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，但是仍存在著不少問題，市場不規(guī)范，市場的規(guī)則不統(tǒng)一、不完備，部門保護主義和地方保護主義還大量存在。市場競爭不充分，還有改革開放不徹底帶來的新問題。歸根結(jié)底源于制度供給的缺失。因此，消除制度短缺，提高制度質(zhì)量是國家健康發(fā)展的關(guān)鍵。關(guān)鍵還是要在改革和創(chuàng)新上克服困難，以改革來群求推動中國實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的路徑。

（2）信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代來臨導(dǎo)致其雙刃劍效應(yīng)的顯現(xiàn)日趨明顯，時代及科技的不斷進步與發(fā)展，對制度建設(shè)提出了更高的要求和契合。信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代的來臨使得信息傳播途徑、傳播方式以及傳播速度，日漸加快。對制度建設(shè)的考驗日趨激烈，制度建設(shè)如若不能緊跟時代步伐，適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求，必將被利益主體不斷上漲的利益訴求所淘汰，形成日益復(fù)雜的社會矛盾。

（3）群眾的權(quán)利意識迅速崛起必將導(dǎo)致政府公信力和權(quán)威降低，奉獻社會的特征日益凸顯導(dǎo)致社會安全感下降。制度建設(shè)對于傳統(tǒng)的重視政治秩序和社會秩序以及社會的穩(wěn)定和有序發(fā)展有著重要影響。作為一種正式的制度權(quán)威，其突出的是上下結(jié)構(gòu)和命令服從關(guān)系。因而，制度必須不斷進行變化，權(quán)威也不可被政府所壟斷，公民組織，非政府機構(gòu)也是權(quán)威的分享著，在各自的相對獨立的界域內(nèi)發(fā)揮影響力，從這方面來談起，治理更強調(diào)權(quán)力的民主性和社會性，對現(xiàn)今的制度提出了更高的要求和建設(shè)需求。

3 科學(xué)開展制度建設(shè)推動國家治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會確立了市場在資源配置中的決定性作用，這無疑是一個重要突破。但是，如果沒有與之相適應(yīng)的制度和體制保證，市場的決定性作用就會被架空，因為“沒有任何市場經(jīng)濟可以在制度真空中運行。”[7]所以，我們在堅持市場化改革的同時，必須及時建立和完善與之相適應(yīng)的相關(guān)制度和體制。制度體系是制度認(rèn)識的深化和回歸，并非制度的某項發(fā)明。這就要求我們在制度建設(shè)中一定要遵循制度建設(shè)的一般規(guī)律，積極吸收借鑒世界各國制度建設(shè)的先進經(jīng)驗，為我們所用。

1.始終堅持完善和發(fā)展中國特色社會主義道路。3推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目前是為了鞏固和發(fā)展中國特色社會主義，是中國特色社會主義道路越走越寬廣；同時，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更直接關(guān)系到其他領(lǐng)域的治理和發(fā)展。我們要通過制定和實施每一個具體方案，對一系列具體的制度和體制進行改革和完善。同時，又注意從全局著眼，做好所有改革方案的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，搞好頂層設(shè)計，促使我們的制度從整體上得到健全和完善。更加注重治理能力建設(shè)，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

2.政治制度改革必須從中國國情及現(xiàn)狀出發(fā)，適應(yīng)中國現(xiàn)今時代發(fā)展。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，形成規(guī)范的制度，建立穩(wěn)定和諧的制度機制，使各方面制度更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。

3. 以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，穩(wěn)步有序推進國家治理體系的現(xiàn)代化。十八屆三中全會以來，黨和國家采取一系列措施，對全面深化改革問題做了全面部署。《決定》提出的所有任務(wù)，已經(jīng)落實到有關(guān)部門，組開展站調(diào)研，制定治理方案，逐步有效地加以實施。圍繞著制度的建設(shè)、改革和完善，做好各項配套工作，如制定工作規(guī)則、梳理和處理制度運行中的各種關(guān)系，努力形成良好的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、黨建運行機制。鼓勵基層探索和創(chuàng)新，調(diào)動和發(fā)揮廣大人民群眾參與治理的積極性和創(chuàng)造性。治理和統(tǒng)治的一個根本區(qū)別，就在于前者以人民群眾為主體，確保廣大人民群眾參與不同層面的治理。所以，我們要始終堅持人民群眾在國家治理中的主體地位，正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的關(guān)系，切實做到三者的有機統(tǒng)一。

4.改善黨和國家機構(gòu)的運行狀態(tài)，提高廣大干部的治理能力。認(rèn)真思考和回答到底為什么用人、用什么樣的人、怎樣用人的問題，樹立正確的用人導(dǎo)向。要鼓勵人們干實事，而不要鼓勵人們拉關(guān)系；鼓勵人們說真話，而不要鼓勵人們說假話；鼓勵人們正派做人，而不要鼓勵人們趨炎附勢阿諛逢迎。韓慶祥教授在首屆國家治理高峰論壇上提出：“中國特色制度的根本、國家治理體系和治理能力的根本，就是蘊含在‘制度、‘治理體系和‘治理能力中的動力、平衡和調(diào)整三種根本機制。改革總目標(biāo)從根本上就是為解決這“三種機制”及其協(xié)調(diào)、配合問題，提供制度模式、治理體系和治理能力?！彼砸欢ㄒψ龅焦膭罨鶎尤嗣袢ゲ粩嗟靥剿?、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新，調(diào)動和發(fā)揮廣大人民群眾參與治理的積極性和創(chuàng)造性。努力確保調(diào)動起社會治理的主動性，最后確保“政府治理”與“社會治理”的配合，才能不斷推進國家治理現(xiàn)代化。

我們深信，只要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)，領(lǐng)會并準(zhǔn)確把握十八屆三中全會所提出的全面深化改革的總目標(biāo)，將制度建設(shè)與國家治理結(jié)合起來，加強中國特色社會主義制度的不斷發(fā)展和自我完善，不斷深入必將進一步釋放和發(fā)揮我國政治制度的優(yōu)越性，進而推動國家治理現(xiàn)代化的健康發(fā)展，不斷奪取中國特色社會主義事業(yè)的新勝利，定能共同創(chuàng)造中國人民和中華民族的中國

參考文獻

[1]習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年2月18日，第1版；

[2]習(xí)近平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2014年2月18日；

[3]虞崇勝：《制度建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義》，《福建論壇人文社會科學(xué)版》2014年第2期；

[4]盧梭：《社會契約論》