憲政視域下的地方自治

摘 要：密爾的《代議制政府》是發(fā)表于1861年的一本關(guān)于代議制的專著。全書的第十五章《地方代表機關(guān)》所論述的地方自治制度在整本書起著十分重要的作用，它所討論的地方自治問題也是今天我們?nèi)耘f熱切關(guān)注的憲法問題之一，是公法學(xué)習(xí)與研究中不可或缺的命題。本文擬從作者筆下地方自治機構(gòu)的職責(zé)出發(fā)，解讀作者筆下地方自治的組建和運行，探索該憲法性問題的相關(guān)理論。

關(guān)鍵詞：憲法；地方自治；中央；地方；社會契約

中圖分類號：D927 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0200-02

作者簡介：王映雪（1995-），女，漢族，安徽阜陽人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，本科生。

密爾在書中論述的地方自治機構(gòu)和今天憲法學(xué)意義上的地方自治機構(gòu)一致，即地方議會和地方政府。為了論述地方自治機關(guān)的職責(zé)，密爾將這一問題分為兩個層面，即地方自治機構(gòu)的職責(zé)是什么以及中央對地方在行使職權(quán)時應(yīng)當(dāng)有多大的干預(yù)。對于第一個層面，地方自治自然是要對屬于地方的公共事務(wù)進行管理。但是密爾認(rèn)為這種屬于地方的事務(wù)可以分為三類。第一類的地方公共事務(wù)是純粹的地方公共事務(wù)，它是專屬于地方的，它的產(chǎn)生與影響都在本區(qū)域內(nèi)部，是集中于“本地方”而“他地方”不存在的事務(wù)。這類事務(wù)無疑由地方當(dāng)局處理——地方政府處理，地方議會監(jiān)督。這是地方自治機關(guān)當(dāng)仁不讓的職權(quán)。比如密爾在書中列舉的鋪路、照明、環(huán)衛(wèi)工作。第二類事務(wù)雖然主要由地方來處理，由地方財政支持，但是它的影響往往不僅限于本地而涉及他地，甚至波及全國。例如密爾在書中所列舉的監(jiān)獄、治安、司法等問題。而且對于這些事項，往往在評價標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求等方面在全國都是統(tǒng)一的。不能因地區(qū)的不用而改變。同樣對于這一類事項的執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)由中央作出統(tǒng)一的規(guī)定，如果中央沒有作出對執(zhí)行人員的約束要求而全部都由總體來說水平較低的地方官員來處理與監(jiān)督，那么極有可能產(chǎn)生原則性的錯誤。這些涉及“人身和財產(chǎn)的安全，是社會的頭等需要，也是政府的首要目的。因此，如果這些事情能交給不是最高的負(fù)責(zé)機關(guān)，那么除了戰(zhàn)爭和條約外，就沒有什么事情需要一個全國性的政府了?！倍覜]人認(rèn)為對于這些事項的的安排“都應(yīng)該全是強制性的，并且，為了保證它們的貫徹施行，都應(yīng)該置于中央監(jiān)督之下?！币簿褪钦f，對于這一種關(guān)系全國、地方特色并不鮮明的一般性問題，國家以強制性的法令對地方在執(zhí)行過程中進行了約束，以法律的明確形式規(guī)定了中央與地方在處理、監(jiān)督方面的分工與配合。

除去上述兩種公共事務(wù)，密爾認(rèn)為還有一類事務(wù)值得我們關(guān)注。這類事務(wù)在全國都普遍存在，但它們在不同地區(qū)都存在著不同的情況。這類事務(wù)在落地時會因各地實際情況的不同而產(chǎn)生不同的效果，給當(dāng)?shù)禺?dāng)局提出不同的問題。例如濟貧法、衛(wèi)生規(guī)則等。一方面，這類事務(wù)的重要性波及全國；另一方面，這類事務(wù)又有地方特色，處理時應(yīng)當(dāng)運用地方管理的辦法。對于這類事項，當(dāng)時在英國1832年議會改革后建立了一些單一目的的特別區(qū)政府，例如濟貧聯(lián)盟。這些特別區(qū)政府直接接受中央的監(jiān)督與管理。但是對于這類事項，中央和地方的權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何劃分卻沒有明確的規(guī)定。這就轉(zhuǎn)入了密爾所提出的上述問題的第二個層面，也就是“自治”的程度，中央不得干預(yù)的程度。

密爾在此分別考慮了中央與地方權(quán)力的優(yōu)劣。中央集中了全國的優(yōu)秀人才，在這一點上，地方無論如何也是不能和中央相提并論的。如果是同時處理一個事項，中央一定比地方做得好。與此同時，由于二者面對的監(jiān)督群眾范圍不同，所以監(jiān)督所能發(fā)揮的作用也是不同的。一般說來，監(jiān)督中央權(quán)力的公眾范圍更廣泛，監(jiān)督的熱情、能力和思想深度都勝于地方，甚至表達(dá)監(jiān)督群眾的監(jiān)督意見和利益訴求的渠道都更廣泛，監(jiān)督意見更容易被監(jiān)督對象重視。從上述兩點來看，對于同一件事項，中央總比地方做的好。

但是實際生活中的事務(wù)卻是十分龐雜的，密爾轉(zhuǎn)而又對上述情況做了現(xiàn)實的分析。中央事務(wù)與地方事務(wù)加在一起可謂數(shù)量驚人。所以即使中央有著十足的能力、可以接受更廣泛、更高層次的監(jiān)督，它也無暇顧及每一件事情。在眾多事務(wù)的掣肘之下，中央根本不可能處理許多細(xì)小的地方事務(wù)。在這些事項上，地方精力往往比中央更充分，這是地方優(yōu)于中央之處。中央還有一點不如地方，那就是對地方知識和情況的掌握。地方當(dāng)局的執(zhí)行官員、監(jiān)督公眾等與地方事務(wù)的聯(lián)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)比中央當(dāng)局與地方事務(wù)的聯(lián)系緊密。地方當(dāng)局的公眾“有對結(jié)果的直接得多的利害關(guān)系這一刻補償?shù)暮锰??！碧幚斫Y(jié)果與其核心利益有著最直接的關(guān)聯(lián)，他們比中央當(dāng)局更了解地方的實際情況。他們的監(jiān)督往往更能從地方利益與地方實際情況出發(fā)，能更好的維護地方的利益，也能更實際的影響行政官員。

綜上所述，中央集中了更多的人才，有著更多的資源信息和更強的宏觀協(xié)調(diào)與整合的能力。地方則在具體事務(wù)的執(zhí)行方面更占優(yōu)勢。由此，在中央與地方職權(quán)劃分的角度上，密爾認(rèn)為，“最熟悉原則的當(dāng)局在原則問題是上應(yīng)該是最高的，而在具體問題上最有能力的當(dāng)局應(yīng)該負(fù)責(zé)處理具體問題。中央當(dāng)局的主要職務(wù)應(yīng)該是發(fā)指示，地方當(dāng)局的主要職務(wù)應(yīng)該是把指示應(yīng)用到具體問題?！?/p>

這樣就從原則上劃清了中央和地方的之間的職權(quán)劃分——原則性問題中央做主，具體處理依靠地方。但是什么是原則性問題的界定仍就不那么清晰，所謂的“發(fā)指示”的事項不那么容易界定了。除了那些顯而易見的應(yīng)當(dāng)由中央處理的問題，比如外交，戰(zhàn)爭與和平等，還有一些事項究竟是否是原則性問題就需要探討。在密爾看來，這些原則性的事項首先包括與地進行情況和經(jīng)驗的交流。有些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方當(dāng)局即便能力再強，它所掌握的經(jīng)驗和情況往往也僅僅局限于自身和周邊幾個地方。中央則能全面掌握各個地方以及國外的經(jīng)驗。因此促進經(jīng)驗交流的事項，是中央當(dāng)局所應(yīng)處理的原則性問題之一，中央有權(quán)利也有義務(wù)就此設(shè)立一個機構(gòu)為地方提供咨詢服務(wù)。這既是發(fā)揮中央優(yōu)勢地位的一個表現(xiàn)，同時又是加強中央對地方的協(xié)調(diào)能力的一個重要手段。

另外一項原則性問題是維護社會契約精神的核心——公平。如果地方事務(wù)的處理損害到這一核心，中央就必須出手干預(yù)地方事務(wù)。正如密爾所言，“各地對其本身的利益處理失當(dāng)是可以允許的，但不允許損害別的地區(qū)的利益，也不允許違反國家有義務(wù)嚴(yán)格遵守的那些人與人之間的公平原則?！币簿褪钦f，密爾認(rèn)為如果一個地方在處理地方事務(wù)時傷害到其他地方的利益，那么這是不公平的，中央就必須干預(yù)地方事務(wù)，阻止這一事態(tài)的繼續(xù)發(fā)展，平衡地區(qū)之間的利益，維護地區(qū)之間的公平。如果地方事務(wù)的處理違反了人民之間的公平原則，那就損害到了平等公正的社會契約精神，是對代議制根本的動搖，因此國家也必須干預(yù)。不管是區(qū)際的不公平還是人際的不公平，中央都不能對之置之不理。就像密爾所說，“如果地區(qū)的多數(shù)派企圖壓迫少數(shù)派，或者一個階級壓迫另一個階級，國家就非干預(yù)不可?！倍@種干預(yù)，是建立在中央對地方的監(jiān)督的基礎(chǔ)之上的，因此密爾認(rèn)為，在保證地方自由的情況下也要對地方進行監(jiān)督，從而避免在地方自治中契約精神被踐踏。

[ 參 考 文 獻 ]

[1][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書館，1982，6：214.

[2][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書館，1982，6：216.

[3][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書館，1982，6：217.

[4][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書館，1982，6：218.