基于平衡計分卡的地方政府財政支出績效評價研究

東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 王瑞華 靳來月

基于平衡計分卡的地方政府財政支出績效評價研究

東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 王瑞華 靳來月

為了優(yōu)化地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效率和社會公眾對政府的滿意度，本文通過分析地方政府財政支出績效評價的現(xiàn)狀，運用平衡計分卡的方法，制定戰(zhàn)略目標(biāo)并從社會公眾、財務(wù)經(jīng)濟(jì)、內(nèi)部組織流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度構(gòu)建了地方政府財政支出績效評價指標(biāo)體系。之后，通過建立有效的監(jiān)控體系，加強(qiáng)以績效為導(dǎo)向的預(yù)算控制，來完善財政支出績效評價指標(biāo)體系的實施與應(yīng)用。

平衡計分卡 績效評價 地方政府

一、引言

地方政府財政支出是各省市政府為實現(xiàn)其職能，為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而滿足社會公共需要而進(jìn)行的財政資金支付活動，體現(xiàn)了政府的政策導(dǎo)向。自十八界三中全會中共中央提出全面深化改革以來，要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，增強(qiáng)政府的公信力、執(zhí)行力。十八界四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)法治政府。在2015年10月召開的十八界五中全會中，指出各級黨委和政府要為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標(biāo)而奮斗。中央政策的落實，要求各地方政府制定出具體的工作規(guī)劃，財政支出作為政府財政職能最直接的體現(xiàn)，做好地方政府財政支出績效評價工作尤為重要。通過績效評價，有利于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效率和公眾對政府工作的滿意度。同時，績效評價的結(jié)果可以指導(dǎo)新預(yù)算的制定。

財政支出績效評價是財政及預(yù)算部門根據(jù)績效目標(biāo)，運用科學(xué)合理的評價方法，制定績效評價指標(biāo)，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價?？冃гu價的關(guān)鍵是如何選取評價指標(biāo)和評價方法。平衡計分卡方法是目前應(yīng)用較為廣泛的財政支出績效評價方法。該方法最先在企業(yè)得到廣泛應(yīng)用，到20世紀(jì)90年代，隨著政府績效評估的重點逐漸轉(zhuǎn)到效益和公眾滿意度，平衡計分卡被引入政府部門。它的本質(zhì)是實現(xiàn)多種關(guān)系之間的平衡，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)績效評價中只注重財務(wù)指標(biāo)的不足，更適用于政府部門兼顧經(jīng)濟(jì)與社會效益性多重目標(biāo)的實現(xiàn)。美國、澳大利亞、英國和加拿大等發(fā)達(dá)國家的地方政府，通過應(yīng)用平衡計分卡取得了顯著成效，在我國，青島、海林等也開始嘗試應(yīng)用平衡計分卡進(jìn)行績效評價。

二、地方政府財政支出績效評價現(xiàn)狀

我國政府層次多，各地具體情況也存在較大的差異，由于地方政府的財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)直接反映了政府的職能和政策，因此對地方政府的財政支出進(jìn)行績效評價是十分重要的。

（一）地方政府財政支出總體情況通過在2005-2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分析，以地方財政支出總額、地方政府財政支出占全國的比重以及地方財政支出增加幅度等指標(biāo)對地方政府支出的總體情況進(jìn)行描述。

表1 2005年到2015年地方政府財政支出及占全國財政支出的比重

從表1可知，首先，從2004年到2014年，地方政府財政支出的總量都在不斷增加，增加的趨勢十分明顯，2014年的地方政府財政支出總額是2000年的6.27倍。而從增速上來看，不同的年份，增速波動比較大，在2008年達(dá)到一個峰值。從2005年到2011年，我國地方政府財政支出的增速都在20%以上，而在2012年以后財政支出增速呈下降趨勢，這與2011年國務(wù)院要求地方政府公開“三公經(jīng)費”以及2012年中央八項規(guī)定出臺有密切關(guān)系。其次，地方政府財政支出總額占全國支出總額的比重呈不斷上升趨勢，同時，從財政自給率，即財政收入與財政支出的比率來看，從2004年到2014年，地方政府財政自給率一直在60%左右波動。這說明，地方政府的財政不能滿足自己支出需求，出現(xiàn)赤字現(xiàn)象，給地方政府財政支出帶來了巨大的壓力。自給率過低也會導(dǎo)致地方政府財政運行將更多依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，同時也可能會出現(xiàn)地方債務(wù)問題。

（二）地方政府財政支出績效評價存在的問題財政支出績效評價工作比較復(fù)雜，這涉及到政府的行政體制、財政制度、財政信息透明度等一系列制度，而且我國政府財政支出績效評價工作起步較晚，到2011年，財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，總體上對績效評價的對象、內(nèi)容、績效目標(biāo)、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法等作出規(guī)定，但在具體的績效評價工作中，還存在績效評價缺乏戰(zhàn)略性規(guī)劃，政府績效評價主體單一，未形成統(tǒng)一的績效評價體系，評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理等問題。

三、基于平衡計分卡的地方政府財政支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

隨著我國地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到不同階段，政府的戰(zhàn)略目標(biāo)將有所不同，所承擔(dān)的職能也不同。大致概括一下為：公共物品和服務(wù)供給職能、社會公平和穩(wěn)定保障職能、經(jīng)濟(jì)增長與居民福利改善職能、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)職能。就目前的情況來看，我國大部分地方政府的情況如下：已經(jīng)具備了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，貧困人口不斷減少，仍需堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時需要促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展，努力實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。政府要注重改善服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)社會管理，健全社會主義民主法制，促進(jìn)社會公平。因此，在構(gòu)建平衡計分卡的指標(biāo)體系時，要充分考慮地方政府的發(fā)展階段，所承擔(dān)的職能，制定適應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，再據(jù)此設(shè)計平衡計分卡的維度以及具體的指標(biāo)。本文從社會公眾、財務(wù)經(jīng)濟(jì)、內(nèi)部組織流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度來構(gòu)建指標(biāo)體系，在具體應(yīng)用過程中，可以通過為不同的維度或指標(biāo)設(shè)置不同的權(quán)重以及更改部分指標(biāo)，使得其更符合政府的發(fā)展要求。

（一）社會公眾維度指標(biāo)作為地方政府，其服務(wù)對象包括中央政府和社會公眾。政府要通過健全公共服務(wù)體系、社會保障體系、就業(yè)保障體系、縮小貧富差距，讓群眾可以增加生活幸福感，提高公民對政府的滿意度。注重改善生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)保意識，將環(huán)境保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，實現(xiàn)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)社會安全管理，通過創(chuàng)新管理，為地方廣大民眾提供和諧的生活環(huán)境。

（二）財務(wù)經(jīng)濟(jì)維度指標(biāo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會發(fā)展的重要保障，只有推動地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，才能保障人民生活幸福、社會和諧穩(wěn)定。所以，就目前我國的發(fā)展階段來看，財務(wù)維度指標(biāo)是政府財政支出績效最直接的反映，在平衡計分卡中仍十分重要。政府部門的財政收入主要來源于稅收，是相對穩(wěn)定的，政府要加強(qiáng)稅收的征收與管理，更好地提高稅收收入，更要注重財政支出的規(guī)模和效率，注重增加成本效益，提高資金的使用率。同時，要提高預(yù)算的編制質(zhì)量，這決定著資金的使用效益。

（三）內(nèi)部組織流程指標(biāo)政府內(nèi)部組織流程體現(xiàn)了政府內(nèi)部管理能力，地方政府要貫徹落實全面依法治國的戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)自身法治建設(shè)，廉政建設(shè)，要貫徹全面深化改革的戰(zhàn)略布局，控制支出成本，增強(qiáng)地方創(chuàng)造活力，提高行政人員的工作效率，提高財政透明度，為社會公眾提供更好的服務(wù)。因此，要貫徹落實中央政策，并做好推行工作，加強(qiáng)政務(wù)管理，提高行政效率，并采取公民評議的方式來對政府工作人員的工作質(zhì)量進(jìn)行評價。

（四）學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)政府要更好地為人民服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的建設(shè)，就必須加強(qiáng)自身的創(chuàng)新能力、變革能力和政府工作人員的學(xué)習(xí)、創(chuàng)新能力，這關(guān)系到政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，對政府的服務(wù)質(zhì)量和工作效率有直接影響，進(jìn)而會影響社會公眾對政府工作的滿意度。學(xué)習(xí)成長維度位于整個平衡計分卡的底端，對其他三個維度有決定性影響，通過學(xué)習(xí)，全面提升政府領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的素質(zhì)和能力，在政府內(nèi)部樹立共同的目標(biāo)、價值觀和使命感，建設(shè)形成組織文化，不斷推動政府更好的發(fā)展。整個平衡計分卡的四個維度是一個整體，各個維度的指標(biāo)相互影響，相互作用，具體設(shè)置的平衡計分卡指標(biāo)如表2所示：

表2 地方政府財政支出平衡計分卡指標(biāo)

此外，要運用綜合評定法、層次分析法、因子分析法等來確定財政支出績效評價的指標(biāo)權(quán)重。

四、地方政府財政支出績效評價指標(biāo)體系實施與應(yīng)用

本文構(gòu)建的財政支出績效評價指標(biāo)體系是針對地方省級政府的財政支出綜合績效的評價，而在落實到具體的應(yīng)用中，地方政府還包括縣級政府部門、鎮(zhèn)政府部門、村級政府部門。對不同層級政府的績效評價，所設(shè)置的指標(biāo)重點也不一樣，省級政府在設(shè)置指標(biāo)時更側(cè)重于戰(zhàn)略性和宏觀性，再將指標(biāo)下放到下級政府部門時，要更側(cè)重于具體戰(zhàn)略的實施和行動，使平衡計分卡指標(biāo)體系真正應(yīng)用于實踐中。

（一）建立監(jiān)控體系在平衡計分卡指標(biāo)體系構(gòu)建完成之后，要對績效評價的實施進(jìn)行監(jiān)控。首先，要確定監(jiān)控主體。作為地方政府財政支出綜合績效評價來說，要以地方人大及專門的委員會為主，以審計和監(jiān)察部門為輔。地方政府制定的使命、戰(zhàn)略目標(biāo)以及指標(biāo)體系，需經(jīng)地方人大和專門的委員會批準(zhǔn)，形成一套戰(zhàn)略發(fā)展框架并保證政策的連續(xù)性。其次，要從事前、過程、事后實行監(jiān)控，事前監(jiān)控主要是地方人大及專門的委員會通過立法、審議等形式，確定好整個財政支出績效評價的使命、戰(zhàn)略以及指標(biāo)體系；過程監(jiān)控，是政府在實施戰(zhàn)略過程中，對政府各部門的實施情況、實施進(jìn)展以及存在的問題做好監(jiān)督和解決工作；事后監(jiān)控，主要是在各級部門實施階段完成之后，對實施結(jié)果進(jìn)行評價和反饋，并做到及時更正和創(chuàng)新。在各級政府部門的具體實施中，要以本部門的領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)控主體，要對工作進(jìn)展實行動態(tài)監(jiān)控和考評，要將部門的平衡計分卡落實到每個工作人員，工作人員要每月報告工作進(jìn)展情況，關(guān)注工作的進(jìn)程與實現(xiàn)方法，注重的是平衡計分卡中涉及到個人指標(biāo)的完成情況。要每個季度，上報指標(biāo)進(jìn)展情況，關(guān)注的是指標(biāo)數(shù)據(jù)的變化，注重部門平衡計分卡指標(biāo)的階段完成情況并及時反饋修正。年終，要上報績效考核量表，是對領(lǐng)導(dǎo)以及整個部門工作的年終考評，以檢驗平衡計分卡指標(biāo)體系實施達(dá)到的效果。通過建立監(jiān)控體系，形成嚴(yán)格的層級管理模式，實現(xiàn)層層溝通評價，使得部門的各層級能通過平衡計分卡指標(biāo)體系協(xié)調(diào)高效地完成工作。

（二）實施以績效為導(dǎo)向的預(yù)算控制劉永澤、況玉書在《我國政府內(nèi)部控制：經(jīng)驗借鑒與體系構(gòu)建》中指出，以績效為導(dǎo)向的控制力是政府內(nèi)部控制體系的核心問題，政府的所有經(jīng)濟(jì)活動過程都是控制對象，績效評價是政府內(nèi)部控制過程的一部分。而財政支出績效評價實施的結(jié)果可以用來指導(dǎo)預(yù)算的制定，通過預(yù)算對地方財政支出進(jìn)行管理控制，對合理控制財政支出的規(guī)模，優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，提高財政支出的管理效益有重要意義。2014年，新預(yù)算法中，指出各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制。實施以績效為導(dǎo)向的預(yù)算控制，首先，有助于建立一套科學(xué)、有效的財政支出預(yù)算編制制度。地方政府的財政資金是有限的，要實現(xiàn)財政支出的效益最大化，就需要計算支出項目的績效，通過績效結(jié)果來對財政支出項目進(jìn)行排隊，從而合理安排預(yù)算。其次，有助于地方政府建立績效獎懲制度。根據(jù)績效考評的結(jié)果，對預(yù)算執(zhí)行的效果好、業(yè)績顯著、戰(zhàn)略目標(biāo)完成好的部門，在安排下一年預(yù)算時，優(yōu)先予以考慮或增加預(yù)算項目與資金。同時，對于財政資金使用效益低下，目標(biāo)完成不好的部門，再安排或減少安排預(yù)算支出。通過績效獎懲，強(qiáng)化預(yù)算約束，調(diào)動部門以及責(zé)任人員的工作積極性，激勵其更好的完成部門的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）建立信息系統(tǒng)績效評價是一項龐大的工作，需要基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫作為支持，將信息技術(shù)引入績效評價工作是必要的。通過信息系統(tǒng)，定期公開政府的預(yù)算支出，使各評價主體能夠更及時準(zhǔn)確獲取、科學(xué)處理績效評價的信息，減少信息不對稱。設(shè)計信息公開和績效評價平臺，規(guī)范管理，定期整合，從而優(yōu)化辦事流程、提高工作效率，實時動態(tài)監(jiān)管，全面反映實際情況。

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（編輯 張芬）