關(guān)于更好發(fā)揮區(qū)人大參與市人大立法活動(dòng)作用的思考

嘉定區(qū)人大工作研究會(huì)

黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署、新修訂的立法法規(guī)定、市委關(guān)于立法改革的新要求、各區(qū)人大法制委員會(huì)的設(shè)立，都為新形勢(shì)下區(qū)人大如何在地方立法中更好地發(fā)揮作用提出了要求、明確了方向、創(chuàng)造了條件。

一、區(qū)人大參與立法活動(dòng)的重要意義

（一）有助于推進(jìn)科學(xué)民主立法的發(fā)展

區(qū)人大參與制定地方性法規(guī)的過(guò)程更能體現(xiàn)科學(xué)立法與民主立法相統(tǒng)一的原則：一是區(qū)人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有廣泛聯(lián)系群眾的組織資源，在參與地方立法工作過(guò)程中，不僅可以在平衡、調(diào)整、規(guī)范各種利益關(guān)系方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，在科學(xué)鑒別和應(yīng)對(duì)原生態(tài)民意、善于發(fā)現(xiàn)和維護(hù)主流民意上發(fā)揮導(dǎo)向作用，還能及時(shí)反饋需要對(duì)法律法規(guī)作出調(diào)整和完善的意見(jiàn)建議；二是區(qū)人大不僅可以組織本級(jí)人大代表開(kāi)展相關(guān)工作，還可以組織本區(qū)選舉產(chǎn)生的市人大代表或委托鎮(zhèn)人大組織鎮(zhèn)人大代表就相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)各級(jí)代表的聯(lián)動(dòng)，整合各方資源信息；三是區(qū)人大對(duì)各種利益群體在保障自身權(quán)益中思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多樣性、差異性較為敏感，能在立法導(dǎo)向和法律法規(guī)的利益切割中作出更為實(shí)際的分析和判斷，將反映民意與尊重規(guī)律相結(jié)合并統(tǒng)一于立法質(zhì)量的提高上。

（二）有助于反映區(qū)域立法的需求

區(qū)人大參與制定地方性法規(guī)時(shí)，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的條件下，能較好結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，充分發(fā)揮積極性與主動(dòng)性。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，區(qū)域之間特別是中心城區(qū)與郊區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及生態(tài)環(huán)境等方面還存在一定差異，區(qū)人大在立法調(diào)研階段的及時(shí)介入，能充分反映本地政治、經(jīng)濟(jì)、地理、文化、風(fēng)俗、民情等對(duì)立法調(diào)整的需求程度，并且具有較強(qiáng)的針對(duì)性，有助于提高立法的質(zhì)量。

（三）有助于發(fā)揮立法選題的優(yōu)勢(shì)

一方面，區(qū)人大提交的選題具有一定的民主集中性。具體到立法選題上，其表達(dá)的意見(jiàn)能體現(xiàn)本區(qū)域廣大選民的意愿，能有效避免遺漏一些容易被忽視的地方。另一方面，區(qū)人大擁有提交選題的能力。與省、市人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督一樣，區(qū)人大每年都會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，組織力量開(kāi)展各類(lèi)專(zhuān)題調(diào)研、視察活動(dòng)，并形成調(diào)查意見(jiàn)，在常委會(huì)會(huì)議上審議，或在主任會(huì)議上聽(tīng)取專(zhuān)題匯報(bào)。作為上會(huì)材料，一般來(lái)說(shuō)，調(diào)查意見(jiàn)的質(zhì)量都是比較高的，主要體現(xiàn)在對(duì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和剖析比較精準(zhǔn)，以及提出的建議具有較強(qiáng)針對(duì)性和可行性。很多時(shí)候，這些意見(jiàn)建議本身就是立法線(xiàn)索，甚至可直接提出立法建議。

二、區(qū)人大參與立法活動(dòng)的主要方式及存在的問(wèn)題

依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，區(qū)人大既不是法定的立法機(jī)構(gòu)，又無(wú)法獲得立法授權(quán)。相反的，作為立法參與者，特別是地方立法的參與者，卻有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠發(fā)揮不可替代的作用。

（一）區(qū)人大參與立法的主要方式

從目前施行的《上海市制定地方性法規(guī)條例》的要求及工作實(shí)際來(lái)看，區(qū)人大參與市人大立法工作主要有以下三種途徑：

1、市、區(qū)人大的上下聯(lián)動(dòng)。市人大在確定年度立法項(xiàng)目時(shí)能夠征求區(qū)人大的意見(jiàn)，有效對(duì)接，形成工作合力。在開(kāi)展監(jiān)督調(diào)研和執(zhí)法檢查過(guò)程中，區(qū)人大相關(guān)工委和市人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)通過(guò)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展調(diào)研、視察，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在本區(qū)域內(nèi)制定和執(zhí)行中存在的問(wèn)題，為市人大確定立法選題或修法提供線(xiàn)索、依據(jù)。

2、市、區(qū)人大代表的聯(lián)動(dòng)。區(qū)人大組織本區(qū)選舉產(chǎn)生的市人大代表和區(qū)人大代表聯(lián)動(dòng)開(kāi)展代表聯(lián)系選區(qū)和選民、專(zhuān)題調(diào)研及視察活動(dòng)，廣泛收集意見(jiàn)，形成立法建議，由參加活動(dòng)的市人大代表按照規(guī)定的程序向市人大提出地方性法規(guī)案，或以代表議案、建議等形式向市人大提出立法建議并要求辦理。

3、區(qū)人大的日常監(jiān)督調(diào)研工作。區(qū)人大對(duì)“一府兩院”開(kāi)展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的法律法規(guī)制定和執(zhí)行方面的問(wèn)題，作為立法建議或立法選題直接向市人大提出。

（二）存在的主要問(wèn)題

1、基層人大代表在立法中的作用發(fā)揮不夠。一是立法過(guò)程中基層代表參與立法的廣度和深度不夠，代表參與立法很多處于比較被動(dòng)的狀態(tài)，主動(dòng)關(guān)注和參與的少；二是代表議案和意見(jiàn)、建議及時(shí)轉(zhuǎn)化為立法規(guī)劃計(jì)劃的數(shù)量較少。

2、立法意見(jiàn)征求機(jī)制不夠完善。市人大在立法過(guò)程中，一般采取三種方式來(lái)征求區(qū)人大意見(jiàn)：一是將草案轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)人大有關(guān)工委，請(qǐng)他們提出書(shū)面意見(jiàn)；二是委托區(qū)人大召開(kāi)代表座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)；三是指定機(jī)構(gòu)、人員提出意見(jiàn)。

由于立法時(shí)間緊、任務(wù)重，征求意見(jiàn)在預(yù)留時(shí)間上不夠充分，容易導(dǎo)致征求到的意見(jiàn)、建議質(zhì)量不高。區(qū)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)人員中普遍不具有立法專(zhuān)業(yè)技術(shù)，缺少立法實(shí)踐，各工委關(guān)心的是法規(guī)的必要性、可行性及有關(guān)實(shí)務(wù)操作的規(guī)定，但在法理和法言法語(yǔ)等方面可能有所欠缺，有些意見(jiàn)也很難被采納。此外，對(duì)征求到的意見(jiàn)建議反饋不充分，容易挫傷積極性。

三、區(qū)人大在立法活動(dòng)中作用更好發(fā)揮的路徑和措施

參與市人大立法工作是區(qū)人大一項(xiàng)重要的日常工作，是職責(zé)所系，必須高度重視。為此從市、區(qū)兩級(jí)人大的層面提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）完善區(qū)人大參與立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量

1、改進(jìn)向區(qū)人大征詢(xún)立法意見(jiàn)的機(jī)制。市人大要把握“發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)作用、加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”的要求，根據(jù)區(qū)級(jí)人大的工作特點(diǎn)，在征詢(xún)區(qū)人大立法意見(jiàn)的時(shí)間限定、組織方式等方面形成新的機(jī)制。建議給予區(qū)人大組織征求意見(jiàn)的時(shí)間至少確保一個(gè)月。

2、建立對(duì)區(qū)人大立法意見(jiàn)的反饋機(jī)制。對(duì)于區(qū)人大及區(qū)人大代表對(duì)法規(guī)草案的意見(jiàn)、建議，市人大要更為及時(shí)全面充分地給予適當(dāng)?shù)姆答仭?/p>

（二）改進(jìn)工作方式方法，推進(jìn)立法精細(xì)化

1、完善人大代表、公民參與立法的制度措施。市、區(qū)人大要完善公民旁聽(tīng)人大常委會(huì)會(huì)議制度，拓展旁聽(tīng)人員范圍，增加旁聽(tīng)人員名額。探索實(shí)行立法聽(tīng)證的簡(jiǎn)易程序，根據(jù)實(shí)際情況，務(wù)實(shí)、靈活、多樣地進(jìn)行立法聽(tīng)證，可以請(qǐng)進(jìn)來(lái)，可以走出去，可以一對(duì)一地聽(tīng)、一對(duì)一地反饋，也可以集中聽(tīng)取、集中通報(bào)。對(duì)于參與積極性高、知識(shí)面廣、見(jiàn)解深的區(qū)、鎮(zhèn)人大代表，市人大可委托區(qū)人大邀請(qǐng)其參加立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，拓寬基層代表參與立法的途徑和渠道。

2、改進(jìn)法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式方法。在公開(kāi)征求法規(guī)草案意見(jiàn)建議時(shí)，一并公布法規(guī)的立法背景、法規(guī)中擬解決的重點(diǎn)問(wèn)題、擬采取的立法措施等內(nèi)容，增強(qiáng)針對(duì)性。在征求意見(jiàn)的形式上，廣泛通過(guò)報(bào)刊、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信和人大官方微博等媒體和現(xiàn)代通信手段發(fā)布公告，公布法規(guī)草案，引導(dǎo)社會(huì)公眾關(guān)注和討論。此外，還要探索建立社會(huì)公眾意見(jiàn)吸納情況反饋機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公布意見(jiàn)吸納情況，并實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度，激發(fā)公眾參與立法的熱情。

3、探索加強(qiáng)與基層溝通聯(lián)系的新方式。市人大要完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作機(jī)制，做到各區(qū)全覆蓋，通過(guò)組織召開(kāi)座談會(huì)、開(kāi)展意見(jiàn)建議征詢(xún)、深入實(shí)地調(diào)研等方式，更直接、更便捷地了解基層組織和人民群眾對(duì)地方立法的需求。區(qū)人大要發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)扎根基層、貼近實(shí)際、面向群眾的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)人大常委會(huì)組成人員與區(qū)人大代表的聯(lián)系，加強(qiáng)代表與選民的聯(lián)系，積極引導(dǎo)代表通過(guò)定期接待選民、走訪(fǎng)選民，聽(tīng)取人民群眾對(duì)地方立法工作的意見(jiàn)建議，逐步擴(kuò)大人民群眾對(duì)立法活動(dòng)的有序參與，使地方立法更好地集中民意、匯聚民智、凝聚共識(shí)。區(qū)人大成立法制委員會(huì)后，要更好地承擔(dān)起組織代表參加立法調(diào)研、論證、座談、執(zhí)法檢查等方面的工作職責(zé)。

（三）完善法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮立法效能

1、開(kāi)展立法跟蹤評(píng)估，提高法律實(shí)施效果。立法跟蹤評(píng)估工作一般在法律法規(guī)頒布實(shí)施一年后開(kāi)展。在對(duì)地方性法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行立法跟蹤調(diào)查時(shí)，區(qū)人大可以收集整理“一府兩院”及其相關(guān)部門(mén)工作人員、具有專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的人大代表、社區(qū)居民、專(zhuān)家學(xué)者等對(duì)法律法規(guī)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，為更好地執(zhí)行法律法規(guī)提供依據(jù)。還要注重發(fā)揮人大信訪(fǎng)工作在聯(lián)系群眾中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，重視收集整理信訪(fǎng)案件中涉及的立法、修法線(xiàn)索，及時(shí)反饋給立法機(jī)構(gòu)作為立法評(píng)估參考。

2、加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督，發(fā)揮備案審查在立法后置評(píng)估中的作用。在開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查過(guò)程中，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要深入思考，追溯到地方性法規(guī)本身，為立法評(píng)估提供參考；針對(duì)備案時(shí)發(fā)現(xiàn)的可能存在立法盲點(diǎn)的內(nèi)容，為立法選題提供有益的參考。

3、探索建立執(zhí)法檢查與地方立法有機(jī)結(jié)合的新途徑?；鶎尤舜笤趫?zhí)法檢查過(guò)程中，對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施有比較全面深入的了解，對(duì)哪些條文需要修改完善，哪些條文不符合客觀實(shí)際需要廢止等，基層人大可以說(shuō)最有發(fā)言權(quán)，提出的建議也更符合客觀實(shí)際。如果能夠有效地整合市、區(qū)人大執(zhí)法檢查的成果，建立一條法律法規(guī)修改意見(jiàn)直達(dá)立法機(jī)關(guān)的“綠色通道”，既可以提高執(zhí)法檢查的實(shí)效，又可以幫助立法機(jī)關(guān)全面了解掌握法律法規(guī)實(shí)施情況，及時(shí)啟動(dòng)立改廢釋?zhuān)岣吡⒎ǖ目茖W(xué)性、民主性、實(shí)效性。

（四）加強(qiáng)區(qū)人大立法參與能力建設(shè)，夯實(shí)立法基礎(chǔ)和保障

1、機(jī)構(gòu)人員要配備到位。區(qū)人大法制委員會(huì)，作為常委會(huì)承辦立法具體事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)配備一定數(shù)量的具備立法專(zhuān)業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)的人員。

2、業(yè)務(wù)能力要培養(yǎng)到位。要進(jìn)一步拓寬渠道、創(chuàng)新方式，加強(qiáng)對(duì)區(qū)人大常委會(huì)組成人員、人大代表和立法工作人員的教育培訓(xùn)，盡快提高參與立法的能力和素質(zhì)，適應(yīng)立法工作需要。

3、立法經(jīng)費(fèi)要保障到位。立法工作是一項(xiàng)社會(huì)工程，需要耗費(fèi)較多的人力物力。區(qū)人大參與地方立法，也應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的立法經(jīng)費(fèi)，作為開(kāi)展立法工作的必要保障。