依法行政的保障機制研究

楊彬權

摘 要：依法行政是政府治理的基本原理和基本理念，是實現(xiàn)法治政府的基本路徑和底線要求。依法行政理念的貫徹和實現(xiàn)離不開強而有力的保障機制。這些保障機制主要有：規(guī)范性文件合法性審查和清理長效機制、人財物動態(tài)保障機制、重大行政決策和行政執(zhí)法行為預先審查機制、行政人員法治思維意識長期培育和優(yōu)先錄用機制、責任倒查和終身責任追究機制、公民權利救濟機制、政府守信踐諾機制、全方位多路徑的監(jiān)督制約機制、依法行政的激勵誘導機制、行政機關與公安機關執(zhí)法合作機制等。只有建立健全并綜合善用這些保障機制，才能確保行政機關依法行政，如期實現(xiàn)法治政府基本建成的宏偉目標。

關鍵詞：依法治國；依法行政；法治政府；保障機制

中圖分類號：D922.104

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）05-0102-06

引 言

自1999年“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的治國理念入憲以來，建立社會主義法治國家便成了黨和國家的奮斗目標。正是在依法治國的大環(huán)境影響下，催生出了對行政機關依法行政的要求。為了規(guī)范和控制行政權，推進依法行政，建設社會主義法治國家，全國人大先后制定了《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》《行政訴訟法》等一系列規(guī)范行政權行使的法律。國務院不僅制定了大量的行政法規(guī)，也公布了《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》《法治政府建設綱要（2015-2020年）》和《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》等一系列綱領性文件，全面要求行政機關嚴格依法行政。在這些法律、行政法規(guī)和綱領性文件的指引和推動下，行政機關不斷革新行政執(zhí)法方式，和緩官民關系，嚴格依法行政，取得了可喜的成績。然而，行政機關的依法行政和法治政府的基本建成絕非一蹴而就的事，也不是單兵作戰(zhàn)，其要達到預期目標，離不開強而有力、措施到位的法律機制的保障。只有科學、完善且強有力的保障機制才能促進和保障行政機關做到依法行政，如期實現(xiàn)2020年基本建成法治政府的宏偉目標?？v觀我國學術界，當前的研究主要集中在依法行政存在的主要問題以及如何從行政實體法上和行政程序法上控制行政權的恣意行使等方面，對于如何建立一套行之有效的保障機制促進行政機關依法行政，學術界的研究相對比較薄弱，研究深度有待開發(fā)。盡管也有個別學者研究了如何保障行政機關依法行政的措施，但是這些保障機制針對性不強、協(xié)調性差、措施不到位，實踐中難以有效操作。正是基于此種學術研究短板，本文就行政機關依法行政的保障機制發(fā)表一些個人之見，以期為我國全面推進行政機關依法行政，建設法治政府提供立法參考。

一、嚴格落實和執(zhí)行規(guī)范性文件的合法性審查和清理長效機制

法治有形式意義與實質意義之區(qū)別，前者是指，不問法律的合法性與正當性，僅以法律為統(tǒng)治工具（rule by law），此時，偏向承認“惡法亦法”。后者是指，除要求法律在制定程序上應合法，即合乎民主程序之外，在內容上須實質正當，依該種法律行政，方為實質意義之依法行政。[1]換句話說，依法行政的最高境界，應是“惡法非法”“良法之治”。[2]何為良法，按照武漢大學李龍教授的觀點就是，在指導思想上，應始終堅持鄧小平理論為指導；在價值建構上，應確立以正義為軸心、以秩序為外化、以平等為基礎、以利益為歸屬的價值體系；在規(guī)范結構上，應進一步完善立法過程的民主化、立法表達的規(guī)范化和立法體系的科學化；在文化精神上，應建立公民權利主導型的立法模式。只有符合這四個方面的法律才稱得上是良法。 [3]總之，良法就是一個既具備正義性內容，又在形式上符合民主性原則，是民主意志的法制化產物。全面推進依法行政，“立法是根基，執(zhí)法是枝葉。立法缺少善的品質，執(zhí)法必然帶有惡的結果?！?[4]

盡管中國特色的社會主義法律體系已經基本形成，但行政立法方面仍存在許多問題，例如下位法與上位法的沖突與矛盾，特別法與一般法的沖突與矛盾，上級機關的規(guī)范性文件與下級具有法源效力的法之間的沖突和矛盾，調整同一類或相同關系的新的規(guī)范性文件出臺后，原先的舊的規(guī)范性文件長期得不到及時有效地清理，① 這些都嚴重影響了規(guī)范性文件的合法化、系統(tǒng)化和統(tǒng)一性。為了確保依法行政，首先，我們應該嚴格執(zhí)行《立法法》規(guī)定的上位法和下位法之間的合法性審查機制，同時要重點加強行政執(zhí)法體制改革領域。例如行政許可權集中、行政處罰權集中等領域有關的行政規(guī)范性文件的合法性審查，以防改革于法無據(jù)。其次，我國應該從制度上確立規(guī)范性文件的清理長效機制。全國各級人民政府及其職能部門要對行政法規(guī)范性文件（法律、法規(guī)和規(guī)章）實行動態(tài)的信息化目錄管理，根據(jù)行政法規(guī)范性文件的制定、修改、廢止和失效情況及時地對過去已經存在的相關行政法規(guī)范性文件及有關條文規(guī)定進行調整與清理，并通過政府門戶網站、新聞媒體和雜志、圖書館和檔案館等路徑向公民和社會及時公布公開。通過確立和實施行政法規(guī)范性文件的清理長效機制，可為行政機關依法行政提供有效的確定可靠的法源依據(jù)，使行政機關不再為適用法律犯難，不再為適用法律而影響行政效率，最終真正地做到法律條文適用正確、合法與正當，從而為行政機關依法行政提供執(zhí)法法源依據(jù)合法的前提保障。

二、確立人、財、物的動態(tài)保障機制

古語言：“徒善不足以為政，徒法不足以自行?！薄靶姓鳛楝F(xiàn)實的行動體現(xiàn)出來，需要有具體人的和物的手段?！?[5] 依法行政的良好實施，法治政府的構建，離不開充足的優(yōu)質的人、財、物的保障。目前，在我國的一些地方和基層行政執(zhí)法領域，人員和執(zhí)法經費的缺乏令人震驚。例如，在食品檢驗領域，由于行政執(zhí)法經費和辦案經費有限，進行食品檢驗監(jiān)測必需的一些先進的高端設備設施無力投入，現(xiàn)場快速檢驗能力也不能適應現(xiàn)實發(fā)展的需要，導致我國食品檢驗檢測能力總體不強，力度不夠，手段疲軟。[6] 總體來看，我國行政執(zhí)法經費和執(zhí)法條件的保障主要存在兩個方面的問題：首先，行政執(zhí)法所必需的軟件、硬件設備和設施缺乏制度性的保障；其次，專項行政執(zhí)法經費，特別是執(zhí)法人員的工資待遇、福利保障、行政執(zhí)法的學習和培訓經費等保障缺失。 [7] 這些行政執(zhí)法設備和執(zhí)法經費的缺乏，尤其是公開和披露相關信息的行政執(zhí)法信息平臺的推行和建設的不到位，嚴重阻礙和制約了行政機關的依法行政。為推進和確保行政機關依法行政，不僅要隨著經濟的發(fā)展加大對執(zhí)法機關的執(zhí)法經費和物資設備的動態(tài)投入，同時要不斷地隨著行政機關職能的轉變和管理事務的多與少、難與易、繁與簡，適時地動態(tài)調整各行政執(zhí)法機關之間的執(zhí)法活動經費，從而在整個行政執(zhí)法系統(tǒng)形成一個動態(tài)的經費調整機制。必要時可以適當在各執(zhí)法機關進行執(zhí)法人員的動態(tài)調整，以彌補因為季節(jié)變化、職能調整與轉移而引起的執(zhí)法人員臃腫或缺失。人、財和物動態(tài)調整機制，不僅能夠為行政機關提供充足合理的人員、經費和物資保障，而且也能制約政府行政權力濫用和腐敗，最終確保和促進行政機關依法行政。

三、建立重大行政決策和行政執(zhí)法行為預先審查機制

行政決策，是指享有決策權之行政主體（政府）根據(jù)決策規(guī)則和決策機制，為了國家或社會公共利益，依法就其職權范圍內的相關事項做出提案、論證或決議的過程和活動。[8] 行政決策可分為一般的和重大的行政決策。重大的行政決策一般無法做一準確定義，只能描述。相較于一般行政決策而言，如果行政決策涉及非常巨大預算金額、公共基礎設施的興建和營運、復雜度和困難度大的決策、全局性的決策，以及涉及公民的重大民生福利及主要政治權利的取得或喪失等決策事項的，就可以認為該決策是重大的行政決策。行政執(zhí)法行為，主要是指對當事人權益影響較大、涉及面廣、案情較為復雜的行政執(zhí)法行為。重大的行政執(zhí)法行為主要包括對較大型企業(yè)作出的責令停產停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照，對法人和個人處以較大數(shù)額的罰款，重大的行政許可案件和重大行政強制執(zhí)行行為。為了確保重大行政決策和重大行政執(zhí)法案件達到法治國家要求的法制化和規(guī)范化的要求，行政機關在作出重大、復雜的行政決策和行政執(zhí)法決定前，應當先經本機關法制機構進行合法性審查和審核，特別重大的行政決策和行政執(zhí)法行為還應該經各級行政機關所屬的人民政府法制機構審核。行政決策和行政執(zhí)法行為未經法制機構審核或者經法制機構審核發(fā)現(xiàn)行政決策和行政執(zhí)法行為不合法的，行政決策機關和行政執(zhí)法機關不得做出相應的行政決定。同時，行政決策機關和行政執(zhí)法機關做出的行政決策和行政執(zhí)法決定，應當按照規(guī)定將有關內容錄入行政決策和執(zhí)法信息監(jiān)督平臺，以便接受公眾和媒體的監(jiān)督與制約。

四、建立行政人員法治思維意識長期培育和優(yōu)先錄用機制

法治思維，“系指以合法性為出發(fā)點，追求公平正義為目標，按照法律邏輯和法律價值觀思考問題的思維模式。簡單地說，符合法治精神的思維模式就是法治思維”。 [9]138“盡管法治思維是人類多種思維中的一種，但法治思維是新時期最符合國家治理現(xiàn)代化和全面推進依法治國的思維之一。”[9]145然而，由于我國行政高于法律的傳統(tǒng)法文化的影響，使得行政法律至上的理念尚未在公民尤其是國家公務人員心中扎根開花，依法行政的理念還沒有深深地植入到行政執(zhí)法人員尤其是行政領導人員的頭腦中。[10] 因此行政執(zhí)法人員，尤其是政府部門的領導干部法律觀念淡薄，普遍缺乏法治思維。遇事不用法，辦事不用法，解決問題、化解社會矛盾不用法，已經成為一種慣常的思維方式。為了克服這種傳統(tǒng)陋習，提高行政執(zhí)法人員及領導干部的法治思維意識，一方面，必須普及和加強法制宣傳和法制教育感化工作。進行普及法律宣傳教育的目的就是要提高人們的法律意識，樹立依法辦事的觀念，這決不是搞幾次法制宣傳教育就可以完成的，它將是一項長期而艱巨的工作。因此，我們必須建立起長期行之有效的制度，使普及法律宣傳教育的工作法律化、制度化。[11] 通過制度化的長期培育，不僅可增強行政人員的依法行政意識，而且也會在全社會樹立政府守法的示范和引導作用?！罢且粋€感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個民族。” [12] “在一個國家里，……由當政者樹立的良好榜樣會促使社會廉潔誠實和正直公道。一個公道的政府會激發(fā)人們的正義感?！?[13] 假如一個政府的所有官員都以法律首為瞻，尊崇法律，依法辦事，他的示范效應就會讓全體公民信仰法律，遵守法律，從而使整個國家充滿法治的理念和氣息，營造出守法的氛圍和情境。另一方面，在領導干部的考核和錄用上要進行重大改革，要樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導向機制。抓住領導干部這個全面依法治國的“關鍵少數(shù)”，把法治觀念強與不強、法治素養(yǎng)高與低作為衡量行政干部德才的重要標準，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，把嚴守黨紀、恪守國法的干部用起來。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部不僅要批評教育、督促整改，問題嚴重或違法違紀的，更要永不升遷或加薪，直至辭退。改革人事考核錄用機制，將是否具有法治思維、法治思維意識強與不強作為考察和任用干部的重要依據(jù)和標準，對于保障領導干部及行政執(zhí)法人員依法行政將起到關鍵性的作用。

五、健全并嚴格實施責任倒查機制和責任終身追究機制

當前，我國依法行政存在的根本問題不是行政機關無法可依，而是有法不依，違法行政和濫用職權。之所以產生這些亂象，主要原因是各級政府及其職能部門的主要領導和主要執(zhí)法人員的“責任”理念缺失和淪喪以及責任倒查和責任追究不到位?！靶姓熑侮P乎政府的生命?！盵14] “在民主政府體制下，政府必須對人民負責，責任政府構成民主政府的基本特征，責任行政成為民主政府的基本要求。按照人民主權理論，人民有權利推翻一個專制政府，也有權利改變一個不能對人民負起責任的政府?！盵15]166“法治政府應當表現(xiàn)為有限政府、適度政府、開放政府、信用政府……責任政府，沒有責任政府，不可能建立法治政府，實際上也不可能有真正的法治?！盵15]167因此，在一個負責任的法治國家，政府必然要對制定的公共政策和作出的行政行為負責，如果議會或代表機關對其不滿意或者他們不當行使職權，都應承擔相應的責任。民眾有權就行政機關和行政公務人員的違法和不當行為要求特定的國家機關在其法定權限內，依照法律規(guī)定的條件和程序予以確認和追究?！皢栘熓敲裰鞯暮诵膬r值?！盵16]正如Hirst評論的：“評價一個國家的民主程度，要關注政府對其公民的負責程度，及其確保責任承擔的有效性?！比欢覈恍┑胤秸熑我庾R比較淡薄，每逢遇到對自己不利的事情或者追究責任的情事發(fā)生時，不是進行認真檢討和自我剖析，而是急于撇清自己應該承擔的責任。在出現(xiàn)了應該追究責任的情事時，通常都是在位時追究，不在位時不追究；在追查責任時，通常失職追究直接責任人，而不追究間接責任人，導致責任追究追查不徹底，不嚴肅，敷衍了事。針對我國政府承擔責任不力，責任追究不到位的狀況，我們認為，應該將黨政主要負責人確定為依法行政的第一順序責任人，追究了第一責任人的相關責任后，再追究第二責任人，甚至第三責任人，絕不放過任何一個漏網之魚。在追究直接人員的責任的同時，一定要深入事件的縱深領域，倒查間接責任人，直至倒查到作為第一責任的行政部門一把手。對于重大行政違法行為不僅在位時要予以追究行為人的相關責任，就是離退休后也要予以追究，絕不能讓責任的齒輪在依法行政的機動車上空轉。只有用“責任”之繩索困住政府那雙張牙舞爪的手，才能使其真正做到依法行政，也才能真正地實現(xiàn)“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。總之，違法責任終身追究機制和責任倒查機制是保障行政機關依法行政的一把“利器”。

六、完善公民權利救濟機制

憲法上的基本人權之客觀性規(guī)定，具有直接拘束行政權的效力。也就是說，行政機關在沒有法律依據(jù)的情況下，不得肆意侵害公民的基本權利。然而，要防止行政機關恣意侵害公民的基本權利，確保行政機關依法行政，必須有完善的權利救濟機制。西方諺語云：“無救濟，即無權利?！?西方法治國家為了推進和確保行政機關依法行政，對因行政權力違法或者不正當行使而遭受侵犯的公民、法人或其他組織提供了有效的權利救濟途徑，普遍建立了較完備的救濟體系，既有司法救濟，又有行政救濟； 既有事前、事中救濟，又有事后救濟；既有正式程序救濟，又有非正式程序救濟。而且這些救濟形式多能有效地運轉，充分發(fā)揮了權利保障作用。我國為了促進和保障依法行政，也先后建構了多種救濟體系，分別制定了《行政訴訟法》（2015年4月進行了第一次修正）《國家賠償法》《行政復議法》《信訪條例》等重要法律和法規(guī)，創(chuàng)設了司法救濟、國家賠償救濟、行政復議救濟和信訪救濟等救濟形式。但是我國依法行政肇始于20世紀80年代，起步晚，難度大，起點低，任務重，各種救濟形式較為分散，救濟手段疲軟，救濟機制之間銜接不夠緊密，難以形成有效的救濟合力，無法為公民提供有效的無漏洞的權利救濟管網，且運行的效果不能令人滿意?！耙婪ㄐ姓陌l(fā)展與完善必然伴隨著救濟制度的發(fā)展與完善， 加強對權利的救濟是依法行政的根本保障?！?[17] 因此， 我國如果要推進和確保行政機關依法行政，必須進一步完善司法救濟機制，加大行政救濟的力度和廣度，尤其是專業(yè)行政領域的行政救濟，完善國家賠償制度，增設公共設施引起的損害賠償機制，規(guī)范信訪制度，從而使我國的公民權利救濟機制形成一張緊密配合，內部和諧、相互配套的無漏洞的網狀救濟體系。有了健全的權利救濟機制，以及國家機關，尤其是審判機關和檢察機關的嚴格的審查和制約機制，就能夠確保和倒逼行政機關真正做到依法行政，從而達到保護公民、法人或其他組織合法權益的目的。

七、加快政府守信踐諾機制和公務員誠信檔案建設

誠信無論對國家和個人來說都是非常重要的，它不僅是政府對國家事務和社會事務進行有效管理的前提和基礎，更是政府“穩(wěn)定政局和發(fā)展公共事業(yè)的保證”。[15]148誠信政府是法治政府建設的應有內涵之一，也是政府依法行政的一個基本要求。一個不遵守誠信，不認真實踐自己諾言的政府，也絕對不是法治政府?！罢潘鶐淼膿p失不僅是短期內的經濟損失，更是長遠的信譽損失。因為個人之間的不守信只會損害當事人雙方，而政府的失信則會影響社會公眾，降低政府的公信力，不僅會割裂政府與民眾的互信關系，還將背離政府行政目標，損害行政效率?！盵15]150因此，要建成法治政府，必須打造一個誠信的政府。而且政府信用是一個國家社會信用體系的核心基石，沒有政府信用就不可能有其他的社會信用，因此也必須打造一個誠信的政府。雖然我國的相關法律也規(guī)定了信賴保護原則，以防止行政機關不守信用，但現(xiàn)實情況是，行政機關不講誠信、不遵守諾言的現(xiàn)象層出不窮，已經嚴重影響了政府在人民群眾中的良好形象，甚至影響了我國的國家形象。正是為了確保行政機關遵守信用，防止其失信于民，《法治政府建設綱要》明確要求，發(fā)揮政府誠信建設示范作用，加快政府守信踐諾機制建設。另外，公務員的個人誠信也是法治政府建設中重要一環(huán)。政府的重大決策和行政行為的做出和形成，最終都離不開公務員的操作和運作，所以政府誠信最終取決于公務員是否誠信，誠信的程度如何。正如深圳市委政策研究室副主任楊立勛教授所言：“社會誠信的源頭應是政府誠信，政府誠信的源頭應是官員誠信?！闭驗樯頌楣賳T的公務員的誠信如此重要，因此要加強對公務員的誠信管理，建立公務員誠信檔案，健全公民和組織的守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。

八、建立和完善全方位、多管道的權力監(jiān)督制約機制

“絕對的權力導致絕對的腐敗?！盵18] “要防止濫用權力，就必須以權力制約權力?！盵19] 西方兩大學者的至理名言告訴我們，權力極容易被恣意行使，必須加強對權力行使的監(jiān)督制約機制。健全的全方位的多路徑的權力監(jiān)督制約機制是促進和保障行政機關依法行政，建成法治政府的最為有效的手段。然而，在我國，“由于監(jiān)督責任體系的構建、制度設計以及具體實施過程中的各種主客觀因素的影響，并未形成明確的核心，各種監(jiān)督機構不能組成整體，內外監(jiān)督各不相屬，國家、社會監(jiān)督相脫節(jié)，監(jiān)督合力較弱，‘漏監(jiān)‘虛監(jiān)‘難監(jiān)等現(xiàn)象還不同程度存在”，[20]這不利于依法行政的推進和實施。為此，我們必須完善依法行政的監(jiān)督制約機制。

首先，加強和完善政府系統(tǒng)內部的多部門和多層級的監(jiān)督制約機制，加強上級政府對下級政府行政權力的監(jiān)督與制約。對行使行政權力集中的部門，例如發(fā)展與改革委員會、城市管理綜合執(zhí)法局等部門，在內部實行嚴格的決策、執(zhí)行與監(jiān)督職能分離原則，以便形成權力之間的相互制約與平衡。加強財政部門和審計部門對依法行政的專門性監(jiān)督，同時各級人大及其常委會也要嚴格監(jiān)督這些行政部門嚴格執(zhí)法。擴大行政訴訟受案范圍和無障礙立案制度，加強司法機關對行政機關的合法性和合理性的審查力度和強度。行政機關要發(fā)自內心地尊重司法機關，心甘情愿地承認和執(zhí)行司法判決和裁定?？稍O定專門的監(jiān)察委員會或監(jiān)察院，整合多種監(jiān)督權力，專司監(jiān)察職權，確保行政機關依法行政。

其次，縣級以上人民政府的法制工作機構可以根據(jù)本行政區(qū)域或本系統(tǒng)行政執(zhí)法實際，聘請政治素質高、作風正派、辦事公道、熟悉行政法律、法規(guī)、規(guī)章和行政執(zhí)法業(yè)務的人員，擔任本地區(qū)、本系統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)督員，并按規(guī)定發(fā)給行政執(zhí)法監(jiān)督證件。行政執(zhí)法監(jiān)督員可以在不違背國家法律、法規(guī)和妨礙行政執(zhí)法的情況下，采取現(xiàn)場監(jiān)督、座談會、詢問當事人、聽取執(zhí)法工作匯報等措施和方式對行政機關的執(zhí)法活動的合法性和合理性進行監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督員應當每半年度向聘請行政機關匯報其履職情況、反映行政執(zhí)法過程中存在的問題，并提出改進建議。行政執(zhí)法監(jiān)督員對于日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大行政違法執(zhí)法行為，以及行政執(zhí)法不作為行為，應當及時向聘請行政機關報告和反映。有權行政機關對行政執(zhí)法監(jiān)督員報告和反映的情況應當迅速作出處理，并向監(jiān)督員反饋處理情況，必要時還應向相關機構說明情況。

最后，創(chuàng)新對行政權力的新的監(jiān)督方式，特別是大力推行清單監(jiān)督模式。清單管理模式是當今世界上通用的一種行政治理模式，它是對行政權力邊界的初步圈定，也是政府職能轉變和行政管理體制改革的新趨勢。清單管理模式主要有權力清單、責任清單、負面清單、收費清單、職業(yè)資格目錄清單等，在這些清單模式中，政府權力清單模式甚為重要。政府權力清單制度是指，“在對各級政府及其工作部門所掌握的各項公共權力和職能進行統(tǒng)計、分析和綜合考量的基礎上，厘清各項權能的適用條件、行使邊界、使用限度及運行程序等，形成清晰的目錄清單并以一定方式公之于眾的一種制度。這一制度從確權、放權、限權、曬權、制權等多個維度為行政權劃定合理疆界，并將行政權力的設定和運行過程置于多方監(jiān)督的平臺之上，從而實現(xiàn)行政法治的目標?！盵21] 作為一種監(jiān)督和制約行政權力的新措施，政府權力清單制度的本質在于“以清單的形式鉗制權力的膨脹，以制度的強制性保障權力的規(guī)范運行，以人民的監(jiān)督和信息化手段實現(xiàn)權利對權力的制約，以政務公開透明進一步樹立權力行使者的正確權力觀”。[22] 通過多種監(jiān)督路徑和監(jiān)督手段的合力使用，形成一個360°的立體式的全方位覆蓋的監(jiān)督制約機制，以冀切實把權力關進制度的籠子，讓權力在法治的軌道上有條不紊地良善運行。

九、建立健全依法行政的激勵誘導機制

依法行政理念最終還是要依靠行政執(zhí)法人員具體落實和實施。但是行政執(zhí)法人員往往會受到外界不良因素之影響，難免會出現(xiàn)違法行政、不依法行政的亂象。傳統(tǒng)的權力制約機制能在某種程度上起到規(guī)范行政權力，確保依法行政之目的。然而，傳統(tǒng)的權力制約機制經常會遭到行政執(zhí)法人員普遍反感，而且效率不彰?！傲己眯姓畠群?，不僅為依法行政而已，更包括有效率地執(zhí)行行政任務?！?[23] 因此，“現(xiàn)代行政法機制既要有制約機制，又要有激勵機制，才能提高行政效率，實現(xiàn)行政法治?！盵24] 激勵是指某種物質和精神的因素對人的行為引起的一種刺激，是促進行為的一種重要手段。“通過激勵可以使已經就職的職工最充分地發(fā)揮其技術和才能，變消極為積極，從而保持工作的有效性和高效率。”[25] 對行政人員來說，依法行政的正面激勵誘導機制主要有物質的、精神的，例如薪酬提高、職務晉升、業(yè)務的考評、出國深造的機會以及各種獎勵和榮譽等。對于這些激勵誘導措施，為了讓其能發(fā)揮推動依法行政的積極作用，必須予以規(guī)范化、制度化和長效化。依法行政不僅要有傳統(tǒng)的制約機制的“大棒”，更要依賴激勵誘導機制的“胡蘿卜”。唯有“胡蘿卜”加“大棒”，才能真正地確保行政執(zhí)法人員依法行政。

十、構建行政機關與公安機關執(zhí)法合作機制

近年來，各行政機關，乃至行政綜合執(zhí)法機關常常遇到行政相對人的暴力抗法、執(zhí)法不配合、妨礙公務等情況，嚴重影響了行政機關的依法行政。為了確保行政執(zhí)法目的之達成及行政強制力之順利行使，行政機關應該與公安機關緊密合作，依靠公安機關的威懾力和強制力確保其依法行政。在我國臺灣地區(qū)，行政機關推動業(yè)務，遇到有干涉、取締等難以執(zhí)行之事項，經常以強制力不足為由，不斷請求警察機關予以協(xié)助，警察機關處理其他行政機關業(yè)務已經成為常態(tài)。[26] 因此，在人力、財力及物力不足之情況下，請求公安機關予以協(xié)助便成為必然手段。[27] 在我國內地，有些地方的行政綜合執(zhí)法機關也采用了行政機關與公安機關合作模式，以推動和確保行政機關依法行政，例如江蘇省的南通市行政執(zhí)法局以及西安市的城市管理執(zhí)法局就采用了這種合作模式。兩地的具體做法就是在當?shù)毓矙C關內部設立一個專門負責城市管理協(xié)警支隊，城管部門執(zhí)法時，該機構人員隨同執(zhí)行。在西安市雁塔區(qū)城管局，區(qū)公安局專門委派了3名警察長期進駐區(qū)城管局，與城管執(zhí)法人員一同執(zhí)法，而且西安市各城區(qū)的城管執(zhí)法局配備的執(zhí)法公務車上也表明了“城警聯(lián)勤”字樣，以表明城市管理執(zhí)法局和公安機關的合作行政執(zhí)法。這種城警執(zhí)法合作模式是一種新型的行政機關之間的合作模式，不僅解決了城管局執(zhí)行力的不足和暴力抗法現(xiàn)象，而且對于保障行政機關依法行政發(fā)揮著不可估量的作用。

結語

中國的依法行政尚處于初級階段。②為此，我們必須采取規(guī)范性文件合法性審查和長效清理機制、人財物經費保障機制、重大行政決策和行政執(zhí)法行為預先審查機制、行政人員依法行政意識長期培育機制、重法治的人事考核錄用機制、終身責任追究機制、誠信機制和監(jiān)督機制等眾多法律機制和措施來確保行政機關依法行政，力促如期建成法治政府。盡管本文提出了許多促進和保障行政機關依法行政的機制和措施，但是這些保障機制并非單兵作戰(zhàn)，而應取長補短，合力而為。正如錢穆先生所言：“任何一項制度之成立與推行，絕不是孤立的，它必須同時和其它幾項制度相結合，它必然會受其他某幾項制度之牽動和影響。循此推說，任何一時期的各項制度，必然會相互配合，互相牽動影響，而形成一整套?！盵28]當然，我們也應該看到，中國的依法行政和法治政府的建成絕不是一朝一夕的事，它是需要很長時間的，還有很長的路要走。對此，我們不能著急，而應當不懈努力。我們堅信，中國依法行政的步履是艱難了點、慢了點、長了點，但是只要中國依法行政的法文化環(huán)境、人文和社會環(huán)境得以完成，公民個性品質形塑成功，符合中國國情的行政法制度得以健全和完善，依法行政的保障機制和措施到位，那么，具有中國特色的法治政府的基本建成乃至全面建成就一定會實現(xiàn)。

注 釋：

①規(guī)范性文件的清理，又稱法規(guī)清理或法規(guī)整理，是指有關國家機關在其職權范圍內，按照一定的方法，對一定范圍內的規(guī)范性文件進行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要變動（修改、補充或廢止）的專門活動。規(guī)范性文件清理的方法主要有集中清理、定期清理和專項清理三種。

②有學者認為，中國的法治模式不是純粹西方法治模式的復制，也不是完全的中華法治模式，而是一個混合各種法律文化，具有巨大包容性的混合型法治模式。（參見夏新華.整合與超越：域外法治資源與中國法治模式的建構[J].法治研究，2016，（2）.）本文作者也贊同此學者之觀點，認為中國的法治模式以及中國的法治政府的構建應該具有自己的特色，不應該完全照抄照搬西方的法治模板和法治政府建構之路經，而應該以法治的最大公約數(shù)為基礎，結合我國的政治體制的安排、社會的結構層次、公民的素質與涵養(yǎng)、民眾對法律之信仰以及黨規(guī)法律體系之完善程度等因素綜合確定。

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【責任編輯：張亞茹】