科研人員套取科研經(jīng)費的行為定性

趙煜

摘要：科研人員套取科研經(jīng)費是否構(gòu)成貪污罪，主要可以從以下幾點進行把握：科研人員是否屬于國家工作人員、科研經(jīng)費是否屬于公共財物以及科研人員是否具備貪污罪的職務(wù)便利等。不能簡單認為只要科研人員采取編制虛假預(yù)算、虛假發(fā)票沖賬、編制虛假賬目等手段套取科研經(jīng)費，就構(gòu)成貪污罪。只有那些套取經(jīng)費數(shù)額巨大，科研成果不具有相應(yīng)價值或價值較低，經(jīng)評估鑒定明顯低于所套取科研經(jīng)費的，才能以貪污罪認定。

關(guān)鍵詞：科研課題 經(jīng)費 公共財物 貪污

【基本案情】

2008年8月至2011年12月期間，陳某某作為浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院常務(wù)副院長、浙江大學(xué)水環(huán)境研究院院長，在申報與中標國家科技重大專項課題“太湖流域苕溪農(nóng)業(yè)面源污染河流綜合整治技術(shù)集成與示范工程”過程中，利用本人擔(dān)任建議課題技術(shù)責(zé)任人、課題總負責(zé)人并負責(zé)課題申報、預(yù)決算編制、課題技術(shù)支持單位確定、以及任務(wù)合同書的簽訂、對中央財政投入的專項科研經(jīng)費的總體把握、分配管理、撥付的職務(wù)便利，將自己個人控制的、被夸大科研力量和人員結(jié)構(gòu)的高博公司和波易公司列為建議課題技術(shù)支持單位（即課題外協(xié)單位），并將自己輔導(dǎo)的博士研究生、碩士研究生胡某、田某、王某甲、楊某甲等人作為高博公司、波易公司的職員列為課題的主要參與人員，并從優(yōu)確保高博公司在所參與的第四子課題“畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)循環(huán)經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)與區(qū)域污染控制示范”下“養(yǎng)殖廢水高效低耗處理技術(shù)與示范”中享有國撥經(jīng)費600萬元；波易公司作為該子課題下“畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)與水污染控制技術(shù)集成示范”中享有國撥經(jīng)費600萬元；波易公司在所參與的第十子課題“農(nóng)業(yè)面源污染控制與管理技術(shù)綜合集成示范”下“縣域面源污染控制欲信息管理技術(shù)集成示范”中享有國撥經(jīng)費320萬元。之后，陳某某授意為其工作的博士生楊某甲、王某甲、梁某等人陸續(xù)以開具虛假發(fā)票、編制虛假合同、編制虛假賬目、錯誤列支等手段，將高博公司和波易公司賬上以及浙江工業(yè)大學(xué)賬上的國撥經(jīng)費9454975元沖賬套取，用于高博公司增資以及提現(xiàn)等。

陳某某交代，高博公司和波易公司作為浙大第四子課題的經(jīng)濟協(xié)作單位，實際上用于課題用途開支的經(jīng)費并不多，具體用于課題開支的金額其說不清楚。第十子課題中，實質(zhì)上根本就不需要做中試的，其在編制整個課題預(yù)算的時候，想從這個課題里面套取一些經(jīng)費到高博公司和波易公司，用于擴大公司的經(jīng)費，所以在預(yù)算里面增加了一些不需要的中試項目。陳某某也知道實際上真正用到課題的開支投入并不多，肯定是用不完的，而按照縱向課題經(jīng)費的使用規(guī)定，用不完的科研經(jīng)費都是要歸還國家的，其既然把課題經(jīng)費申請下來了，不會把課題經(jīng)費再還回去。其讓楊某甲等人把公司里面的一些日常以及其他非水專項開支到課題經(jīng)費里面。法院審理認為，被告人陳某某身為國有事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，利用國家科技重大專項苕溪課題總負責(zé)人的職務(wù)便利，采用編制虛假預(yù)算、虛假發(fā)票沖賬、編制虛假賬目等手段，將國撥科研經(jīng)費900余萬元沖賬套取，為己所控，其行為已構(gòu)成貪污罪。

【爭議焦點】

對此類行為，雖有部分判例認定為貪污犯罪，但也存在認定不統(tǒng)一、不平衡的問題，司法機關(guān)只是有選擇的追究了極少部分人員的刑事責(zé)任[1]。有學(xué)者認為，盡管科研人員采取各種不正當手段套取科研經(jīng)費的行為值得譴責(zé)、應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但無論如何不應(yīng)以貪污罪定罪處罰。其主要理由是：一是科研人員無論教學(xué)還是科研，都是技術(shù)性的勞動，而非公務(wù)，不具備貪污罪利用職務(wù)上的便利的要件。二是套取科研經(jīng)費即使手段不正當甚至非法，其取得科研經(jīng)費的結(jié)果一般也沒有造成國家財產(chǎn)（科研經(jīng)費）的損失。科研經(jīng)費數(shù)額通常是項目申請人或者課題主持人投標申請后，國家有關(guān)部門經(jīng)過專業(yè)評判，充分考慮科研順利進行的實際需要后慎重確定的固定數(shù)額。只要項目負責(zé)人或課題主持人按照項目合同書的要求完成了課題研究、通過了成果鑒定，其無論通過何種方式取得合同書所確定的科研經(jīng)費，都不能視為侵吞國有財產(chǎn)。即使行為人采取了不當手段套取，也是如此[2]。

【裁判理由及法理評析】

科研人員套取科研經(jīng)費是否構(gòu)成貪污，主要存在以下幾個認定難點：科研人員是否屬于國家工作人員、科研經(jīng)費是否屬于公共財物、科研人員是否具備貪污罪的職務(wù)便利、如何看待套取經(jīng)費行為的性質(zhì)等。對此，分別討論如下：

（一）關(guān)于科研人員是否屬于貪污罪主體的問題

貪污罪的主體包括國有事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員?？蒲腥藛T特別是項目負責(zé)人、課題主持人一般系國有事業(yè)單位中擔(dān)任一定行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，對其身份確定難度不大。雖然其作為項目負責(zé)人從事的工作有時與其擔(dān)任的事業(yè)單位行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職責(zé)無關(guān)，但只要屬于國有事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，即具有國家工作人員身份。

這里需要注意對“從事公務(wù)”的把握。有學(xué)者認為，科研人員無論教學(xué)還是科研，都是技術(shù)性的勞動，而非公務(wù)。這一觀點是不正確的，根據(jù)2003年《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》的規(guī)定，“從事公務(wù)”是指代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。2008年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》規(guī)定，學(xué)校及其他教育機構(gòu)中的教師，利用教學(xué)活動的職務(wù)便利實施犯罪，不屬于國家工作人員職務(wù)犯罪；國有事業(yè)單位教師利用教材、教具、校服或者其他物品的采購權(quán)實施犯罪，則屬于國家工作人員職務(wù)犯罪。因此，科研人員如果僅僅在項目組、課題組內(nèi)進行科研活動，提供技術(shù)服務(wù)和學(xué)術(shù)建議，則不能被認為是從事公務(wù)。但如果項目負責(zé)人同時還負責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理科研經(jīng)費的分配和使用，則應(yīng)當認定為從事公務(wù)。

（二）關(guān)于科研經(jīng)費是否屬于公共財物的問題

目前，科研領(lǐng)域國家縱向課題、項目從招標發(fā)布到驗收的基本流程是：國家有關(guān)部門發(fā)布課題指南→科研人員提出項目申請→國家有關(guān)部門組織評審→國家有關(guān)部門對擬資助項目及資助經(jīng)費數(shù)額審批決定→對決定予以資助的，國家有關(guān)部門予以公布，并書面通知申請人及責(zé)任單位→國家有關(guān)部門、項目負責(zé)人（或課題主持人）以及其所在的科研機構(gòu)（或高校）訂立三方協(xié)議或合同書→國家有關(guān)部門撥款至項目負責(zé)人（或課題主持人）所在的科研機構(gòu)（或高校項目負責(zé)人或課題主持人）組織開展課題研究→課題完成后，項目負責(zé)人（或課題主持人）提交最終研究成果和項目結(jié)項申請→國家有關(guān)部門對成果進行鑒定、審核、驗收→撥付預(yù)留經(jīng)費[3]。有學(xué)者認為，科研經(jīng)費是課題組與國家有關(guān)部門簽訂項目合同書或協(xié)議后，國家有關(guān)部門依合同支付，供項目負責(zé)人或課題主持人支配使用，因此一旦支付就不再屬于公共財物。

筆者認為，這一觀點是不正確的。2005年教育部、財政部《關(guān)于進一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見》的規(guī)定，高校取得的各類科研經(jīng)費，不論其資金來源渠道，均為學(xué)校收入，必須全部納入學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一管理、集中核算，并確保科研經(jīng)費?？顚Ｓ?。除項目管理辦法或項目合同另有規(guī)定外，凡使用科研經(jīng)費購置的固定資產(chǎn)，均屬于學(xué)校的國有資產(chǎn)，必須納入學(xué)校資產(chǎn)統(tǒng)一管理。2014年《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》也規(guī)定，項目完成任務(wù)目標并通過驗收，且承擔(dān)單位信用評價好的，項目結(jié)余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔(dān)單位信用評價差的，結(jié)余資金按原渠道收回。

根據(jù)上述規(guī)定，科研經(jīng)費與一般商業(yè)活動中按合同付款后錢款所有權(quán)屬于對方所有的情況并不相同，科研經(jīng)費并不直接交付項目組或課題組，而是由項目組、課題組所在事業(yè)單位（學(xué)校財務(wù)部門）代為管理，部分款項應(yīng)逐步按合同支付給項目組、課題組；科研經(jīng)費所購設(shè)備屬于學(xué)校國有資產(chǎn)；科研經(jīng)費結(jié)余款項國家有權(quán)按原渠道收回。當然，科研經(jīng)費也包括應(yīng)當發(fā)放給科研人員的報酬部分。因此，科研經(jīng)費應(yīng)屬于國有事業(yè)單位管理中的部分國有、部分私人所有的財物，依據(jù)《刑法》第91條的規(guī)定，屬于公共財物的范疇。利用職務(wù)上的便利非法占有這些公共財物，具有認定貪污的可能性。

（三）關(guān)于科研人員是否具備貪污罪的職務(wù)便利的問題

《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定（試行）》規(guī)定，貪污罪中“利用職務(wù)上的便利”是指利用職務(wù)上主管、管理、經(jīng)手公共財物的權(quán)力及方便條件。具體到科研經(jīng)費的管理上，筆者認為，對科研經(jīng)費的管理可以分為兩個層面，一是國有事業(yè)單位（學(xué)校財務(wù)部門）對科研經(jīng)費的管理；二是項目組、課題組領(lǐng)導(dǎo)人員對科研經(jīng)費的管理，如決定科研經(jīng)費的分配、使用，用于購買設(shè)備或者撥付外協(xié)單位等。課題負責(zé)人并不直接掌控課題經(jīng)費，但其有權(quán)利按照課題申請書列明的經(jīng)費用途、遵守相關(guān)財務(wù)規(guī)定而申請支取該筆費用，課題管理單位無權(quán)干涉（甚至課題發(fā)布單位也不能予以阻止），其屬于間接管理者[4]。在此情況下，項目負責(zé)人、課題負責(zé)人的行為屬于利用職務(wù)上的便利主管、管理、經(jīng)手公共財物。雖然在此過程中，項目負責(zé)人要向?qū)W校財務(wù)部門申領(lǐng)經(jīng)費，但申領(lǐng)之后同樣要對公共財物如何使用進行監(jiān)督、管理，這與行政機關(guān)業(yè)務(wù)部門向財務(wù)部門申領(lǐng)經(jīng)費用于公務(wù)并無不同。相反，如果科研人員只是申領(lǐng)科研經(jīng)費中的勞務(wù)費部分，則不宜認定為利用職務(wù)上的便利。

例如，在某案中，宋某某原系某大學(xué)軟件學(xué)院執(zhí)行院長，在牽頭承擔(dān)重大科技專項課題“面向新型網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用模式的網(wǎng)絡(luò)化操作系統(tǒng)”過程中，宋某某的團隊承擔(dān)部分科研任務(wù)，分得科研經(jīng)費200萬元，其中，勞務(wù)費150萬元，設(shè)備費50萬元。宋某某將150萬元勞務(wù)費分50筆從學(xué)校財務(wù)部門領(lǐng)出，其中60.4萬元以勞務(wù)費支付給學(xué)生，其余89.6萬元由宋某某在團隊其他成員不知情的情況下，伙同其妻李某（在宋茂強團隊中負責(zé)雜務(wù)工作）通過借用他人身份證辦理中國郵政儲蓄銀行的存折，以向校外人員支付勞務(wù)費的名義冒名全部領(lǐng)出，其中8萬元由校外人員于某某實際領(lǐng)取，其余81.6萬元均以每人13.6萬元分別打入李某等6人的銀行存折。法院經(jīng)審理認定宋某某的行為構(gòu)成貪污。

對此，筆者認為，由于勞務(wù)費是因進行科研、學(xué)術(shù)活動而產(chǎn)生的勞動報酬或獎勵，本身是應(yīng)當全部發(fā)放給科研人員個人的費用，不存在利用勞務(wù)費進行投資、購買設(shè)備、開發(fā)產(chǎn)品的情況，申領(lǐng)勞務(wù)費不能體現(xiàn)對公共財物如何使用的決策、支配和監(jiān)督、管理，個人領(lǐng)取勞動報酬不屬于因執(zhí)行公務(wù)而主管、管理、經(jīng)手公款，因此不宜認定為利用職務(wù)上的便利，不構(gòu)成貪污性質(zhì)?？紤]到此種行為屬于公務(wù)活動以外的騙取公款行為，可考慮以詐騙性質(zhì)認定。例如，有學(xué)者經(jīng)對我國臺灣地區(qū)相關(guān)判例進行研究后指出，我國臺灣地區(qū)對于科研人員套取科研經(jīng)費的行為，即使由于不具備公務(wù)員身份（我國臺灣地區(qū)認為科研人員即使負責(zé)科研以外的采購事項也不屬于公務(wù)員）而不能按照貪污罪處理，也可能由于非法占有單位的公款而被定以詐騙罪以及有關(guān)使用虛假文書方面的犯罪[5]。還有學(xué)者指出，據(jù)介紹，在德國如果科研人員虛報冒領(lǐng)科研經(jīng)費，可以以“國家資助欺詐罪”（《德國刑法》第264條）等犯罪定罪量刑[6]。

（四）關(guān)于如何看待套取科研經(jīng)費行為性質(zhì)的問題

目前國家科研經(jīng)費預(yù)算支出科目一般包括圖書資料購置費、國內(nèi)調(diào)研差旅費、國際合作與交流費、問卷調(diào)查費、專家咨詢費、小型會議費、計算機耗材及上網(wǎng)等通訊電話費、設(shè)備費、復(fù)印費、出版資助費、勞務(wù)費、成果鑒定費等，這些科目并沒有包括本應(yīng)包括的、體現(xiàn)科研人員智力投入的勞動報酬[7]。事實上，不少項目的完成，主要依賴于科研人員的智力創(chuàng)造，甚至不需要召開會議、差旅調(diào)研和資料購置，也就不會產(chǎn)生相關(guān)費用。但沒有這些費用，科研人員就無法領(lǐng)取科研經(jīng)費，以至于科研人員只能使用與課題無關(guān)的票據(jù)報銷科研經(jīng)費、編造科研人員名單冒領(lǐng)科研經(jīng)費。這實際上是當前科研經(jīng)費支出科目設(shè)置不合理造成的。為改變這種狀況，《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》規(guī)定，間接費用用于補償項目承擔(dān)單位為項目實施所發(fā)生的間接成本和績效支出，項目承擔(dān)單位應(yīng)當建立健全間接費用的內(nèi)部管理辦法，合規(guī)合理使用間接費用，結(jié)合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現(xiàn)科研人員價值，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。因此，不能簡單認為只要科研人員采取編制虛假預(yù)算、虛假發(fā)票沖賬、編制虛假賬目等手段套取科研經(jīng)費，就構(gòu)成貪污。科研人員所獲取的科研經(jīng)費與其智力投入和智力成果相當?shù)?，不宜認定為犯罪。

在辦理此類案件時，應(yīng)當就科研成果與科研經(jīng)費是否對應(yīng)進行總體比較。國家投入巨額科研經(jīng)費，是為了獲得相應(yīng)價值的科研成果。舉例來說，消費者購買一臺市場價值1萬元的電視機，銷售者對其宣傳稱該電視機成本達9000余元，利潤很低；但實際上該電視機成本僅四五千元，利潤很高。事實上，只要該電視機市場價值確實達到1萬元，則銷售者的行為不能視為對消費者的欺詐，消費者確實購買到了與1萬元相符合的產(chǎn)品，而無論對方生產(chǎn)成本如何。同樣，科研經(jīng)費數(shù)額通常是項目申請人或者課題主持人投標申請后，國家有關(guān)部門經(jīng)過專業(yè)評判，充分考慮科研順利進行的實際需要后慎重確定的固定數(shù)額。這也就意味著，該智力成果價值基本相當于國家所提供的科研經(jīng)費數(shù)額。如果該科研成果經(jīng)過驗收，確實達到了相關(guān)水平，具有相關(guān)理論和應(yīng)用價值且效益良好，則即使在此過程中科研人員通過需列費用等方式套取科研經(jīng)費歸自己所有，也不宜認定為貪污。只有那些套取經(jīng)費數(shù)額巨大，科研成果不具有相應(yīng)價值或價值較低，經(jīng)評估鑒定明顯低于所套取科研經(jīng)費的，才能以貪污認定。

注釋：

[1]劉科：《套取國家財政撥款科研經(jīng)費行為定罪中的疑難問題研究》，載《法學(xué)雜志》2015年第7期。

[2]肖中華：《科研人員不當套取國家科研經(jīng)費不應(yīng)認定為貪污罪》，載《法治研究》2014年第9期。

[3]同[2]

[4]肖中華、吳飛飛、劉科、郭紋靜：《高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費的性質(zhì)認定》，載《人民檢察》2016年第15期。

[5]劉科：《我國臺灣地區(qū)套取科研經(jīng)費行為的定罪爭議及其啟示》，載《刑法論叢》2015年第4卷。

[6]孫國祥：《套取并占有科研經(jīng)費的刑法性質(zhì)研究》，載《法學(xué)論壇》2016年第3期。

[7]同[2]。