是追求一網(wǎng)打盡的簡單疊加還是要大尺度的頂層設計？
——關于多規(guī)合一的路徑與環(huán)保規(guī)劃的“合一”思路

□ 浙江省咨詢委學術委首席專家 劉 亭

是追求一網(wǎng)打盡的簡單疊加還是要大尺度的頂層設計？
——關于多規(guī)合一的路徑與環(huán)保規(guī)劃的“合一”思路

□ 浙江省咨詢委學術委首席專家 劉 亭

多規(guī)合一必須面對的三個問題

一是規(guī)劃體系龐雜，缺乏總體統(tǒng)籌，尤其是缺乏能夠通盤考慮的系統(tǒng)性“頂層規(guī)劃”。二是規(guī)劃編制主體過多，缺乏橫向銜接，尤其是缺乏有效運作的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。三是規(guī)劃內(nèi)容貪大求全，缺乏邊界管束，尤其是缺乏自覺的功能定位和層級分工。

針對這些癥結的三劑藥方

“多規(guī)合一”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到了今天，亟須將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”。一是集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”。二是扎扎實實健全一個有效運作的協(xié)調(diào)機制。必須要建立一個高規(guī)格、有權威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。三是堅定不移為推進“多規(guī)合一”改革試點創(chuàng)造良好外部環(huán)境。各條線主管部門要有膽魄和智慧，打破利益掣肘的壇壇罐罐，虛懷若谷、從善如流。

環(huán)保規(guī)劃合一的一條紅線與三類指標

環(huán)保規(guī)劃在“多規(guī)合一”規(guī)劃體系中，絕不是“小媳婦”的角色。關鍵是把握好“一條紅線、三類指標”?！耙粭l紅線”指的是“生態(tài)保護紅線”。“三類指標”指的是資源存量、資源消耗、水和氣的質(zhì)量。通過這“一條紅線、三類指標”的管控，足可以發(fā)揮環(huán)保部門在“多規(guī)合一”體系中的關鍵作用。

多規(guī)合一必須面對的三個問題

體系龐雜，缺乏統(tǒng)籌；編制主體過多，缺乏協(xié)調(diào)機制；規(guī)劃內(nèi)容貪大求全，缺乏自覺的功能定位。

開展規(guī)劃體制改革試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成“一個市縣（后泛指一級行政區(qū)劃）一本規(guī)劃、一張藍圖”，是中央全面深化改革工作總體部署中的一項重要任務。

習近平總書記在2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確提出這一總要求；在2014年中央經(jīng)濟工作會議又強調(diào)“要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進市縣‘多規(guī)合一’”。

根據(jù)中央部署，全國各地相繼開展了省、市、縣多個層面的“多規(guī)合一”改革試點和工作探索。省級層面，已有湖北、浙江、貴州、廣西等省份相繼與國家發(fā)展改革委、國家測繪地理信息局簽署《省級空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點合作協(xié)議》。市縣層面，則有海口、廣西賀州、浙江開化等地的“多規(guī)合一”試點工作走在全國前列?？傮w來看，各地的試點工作雖然干得熱火朝天，但真正取得較大突破的并不多，似有雷聲大、雨點小之感。

比較來看，浙江開化的“多規(guī)合一”試點工作進展不小，獲得了中央領導同志對前期試點方案的點贊，經(jīng)過努力編制，又形成了一本《開化縣空間規(guī)劃（2016-2030年）》的成果。筆者重點結合開化“多規(guī)合一”工作的實踐，對市縣層面如何推進“多規(guī)合一”的路徑、方法和保障作些探討，并談談環(huán)保規(guī)劃如何融入“多規(guī)合一”體系，以供參考。

我國規(guī)劃種類繁多、功能復雜、管理多頭，推進“多規(guī)合一”千頭萬緒，只有準確把握住現(xiàn)狀規(guī)劃體系存在的“癥結”所在，才能“對癥下藥、藥到病除”。

我國規(guī)劃體系總體上可分為發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大體系。發(fā)展規(guī)劃體系主要包括總體規(guī)劃（國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要）、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等。空間規(guī)劃體系主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等系列。發(fā)展規(guī)劃重在明確未來發(fā)展的目標、任務和舉措，簡單地說就是解決“干什么”的問題。而空間規(guī)劃則是將上述要做的事情，落實在一個個特定的地理空間上，簡單地說就是解決“在哪兒干”的問題?！案墒裁础币艿健霸谀膬焊伞钡闹萍s，“在哪兒干”則要承接“干什么”的引領。綜合起來看，目前規(guī)劃體系主要存在以下三方面問題：

一是規(guī)劃體系龐雜，缺乏總體統(tǒng)籌，尤其是缺乏能夠通盤考慮的系統(tǒng)性“頂層規(guī)劃”。

兩大規(guī)劃體系內(nèi)部“徒子徒孫”不計其數(shù)，一個地方仍在有效期內(nèi)的規(guī)劃有幾十項甚至近百項也不足為奇。這些規(guī)劃往往相互“爭位”，缺少一個能起到總體協(xié)調(diào)和管控的頂層規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主要解決“干什么”的問題，但規(guī)劃期限短、空間約束力不強；城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃主要解決“在哪里干”的問題，但綜合引領性弱，難以承擔“龍頭”職能。

且再深一步看，各規(guī)劃之間相互“掐架”的現(xiàn)象更為嚴重。一般認為的空間規(guī)劃“正規(guī)部隊”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃，前者更側重于城市及城鎮(zhèn)體系的發(fā)展，而后者則更側重于耕地的保護和國土開發(fā)的用途管制。從管理的技術手段和體制保障來說，兩者有異曲同工之妙：完備的法律支撐、強有力的行政管制、龐大的組織體系，以及縝密的技術方法。正因為管理對象和方法手段的雷同，往往造成了一定程度的“高水平重復建設”，甚至出現(xiàn)“一女多嫁”的亂象。

二是規(guī)劃編制主體過多，缺乏橫向銜接，尤其是缺乏有效運作的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。規(guī)劃編制通常采取政府負責、部門牽頭形式，無論多少行政部門，幾乎每個部門都有相應的規(guī)劃與其職能相匹配。各相關部門按照自身職權事權開展規(guī)劃編制，并多數(shù)經(jīng)上級主管部門審批發(fā)布實施。

這種條塊分割的規(guī)劃行政管理體制，導致各類規(guī)劃缺乏充分的橫向溝通銜接，造成規(guī)劃內(nèi)容脫節(jié)、多頭、不一甚至是沖突，嚴重影響規(guī)劃的編制效率和指導效用。一些地方雖然嘗試建立專門的規(guī)劃立項、編制、評審、實施等程序性規(guī)定，包括探索成立規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會，但在實踐中仍難有效發(fā)揮作用。

同時，部門各自為政也造成規(guī)劃實施粗放隨意，難以評估反饋，尤其是缺乏對執(zhí)行情況的法律監(jiān)督。監(jiān)督反饋機制的缺位，客觀上導致規(guī)劃擱置性矛盾日趨增多，項目審批效率低下，規(guī)劃編完即調(diào)（修改）或被大區(qū)塊、大項目牽著鼻子走的現(xiàn)象較多存在。這些都迫切要求探索規(guī)劃編制和實施體制機制的改革，優(yōu)化審批時限和流程，加強有效監(jiān)督管理。

三是規(guī)劃內(nèi)容貪大求全，缺乏邊界管束，尤其是缺乏自覺的功能定位和層級分工。雖然各專業(yè)規(guī)劃的主導內(nèi)容有一定差別，但由于職能連著利益，為爭發(fā)展話語權和監(jiān)管影響力，各部門對規(guī)劃“以我為主、為我所用”的功利性考量愈演愈烈，各類規(guī)劃范圍都力求空間全域覆蓋，規(guī)劃內(nèi)容力圖包羅萬象，導致規(guī)劃空間重疊、內(nèi)容重復，或者指向矛盾、功能抵觸。

除了部分專項規(guī)劃內(nèi)容有法律約束外，絕大部分都沒有明確的法律要求。由于缺乏有效約束框架，難以對地方發(fā)展形成統(tǒng)一的開發(fā)指引，這就迫切要求約定各個領域的規(guī)劃邊界和重點內(nèi)容，建立共同的協(xié)定基礎框架，引導形成科學的規(guī)劃發(fā)展格局。

綜上所述，當前各類規(guī)劃矛盾沖突的癥結，在于缺乏一個“頂層規(guī)劃”的統(tǒng)籌引領，解決問題的關鍵，是要把各領域的總綱領、總格局、總管控，有機地統(tǒng)一在“一本總規(guī)”和“一張總圖”上，形成地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃龍頭。然后，在此基礎上和前提下，進一步建立一個定位準確、分工明晰的規(guī)劃體系和權威高效、有序運作的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，對各類規(guī)劃進行統(tǒng)籌細分和銜接協(xié)調(diào)，從而確保實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

相關鏈接

開展市縣“多規(guī)合一”試點，是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，保障市縣規(guī)劃有效實施的迫切要求；是強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎，對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。

開展試點的主要任務是，探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。同時，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制。

按照資源環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃引導人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、公共服務、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、社會管理等方面的發(fā)展方向與布局重點。探索整合相關規(guī)劃的空間管制分區(qū)，劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，探索完善經(jīng)濟社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施。

——《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部2014年8月發(fā)）

針對這些癥結的三劑藥方

集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”，建立一個高規(guī)格、有權威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，為改革試點創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

從表面上看，實行“多規(guī)合一”似乎是希望通過協(xié)調(diào)不同部門的規(guī)劃，避免政出多門、無所適從的被動局面。但從本質(zhì)上看，“多規(guī)合一”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到了今天，亟須將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”，同空間規(guī)劃確定的“在哪里做”，能在一本總規(guī)和一張總圖上，得以統(tǒng)一和完整的體現(xiàn)。然后在這個“一”的核心統(tǒng)領之下，加強各規(guī)劃間的橫向銜接和協(xié)調(diào)，把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、以及國土開發(fā)和整治中的統(tǒng)和分、綜和專、開發(fā)與保護很好地結合起來，以達致科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理想境界。

所以，“多規(guī)合一”不是機械地將一個市縣的各種規(guī)劃簡單疊加、一網(wǎng)打盡，只編一本規(guī)劃，而是要通過對一地整體發(fā)展思路和空間布局的融合歸一，為各個規(guī)劃的編制提供一個頂層設計?！岸嘁?guī)合一”后的“一本規(guī)劃”，只能是一本戰(zhàn)略性、基礎性、統(tǒng)領性的總體規(guī)劃，是一部總框架、粗線條、大空間尺度的綜合規(guī)劃，即“一本總規(guī)”。而“一張藍圖”，則是一張與上述總體規(guī)劃內(nèi)容相一致的、能形象展示規(guī)劃思路和布局的宏偉藍圖，即“一張總圖”?；诖耍P者就“多規(guī)合一”的試點工作，提出以下建議。

第一，集中力量編好“一本總規(guī)”和“一張總圖”。開化的規(guī)劃體制改革，發(fā)端于一本總規(guī)、一張總圖、一套體系的“三個一”總體構想。但作為突破口，還是選在了第一個“一”，也即“一本總規(guī)”上。這是因為，“一張總圖”雖說可以另外成篇造冊，但畢竟只是“總規(guī)”的形象描摹和生動展示，甚至在一定意義上，原本就是總規(guī)的配套圖件?？傄?guī)是神，總圖是形。全套規(guī)劃成果固然是要神形兼?zhèn)洌窨偸庆`魂和頭腦，而形則是軀干和四肢。兩者的關系，并非簡單的并列，更不可頭腳倒立、主從顛覆。在總規(guī)、總圖的統(tǒng)領下，其他各專項規(guī)劃和空間規(guī)劃，作為“一本規(guī)劃”和“一張藍圖”的細化和實操化，大可以各展所長、各得其所。

第二，扎扎實實健全一個有效運作的協(xié)調(diào)機制。在目前政府規(guī)劃尚未實行“大部制”改革的前提下，如何很好完成編制“一本規(guī)劃”、“一張藍圖”的任務，并切實做到一本規(guī)劃干到底、一張藍圖繪到頭，“持之以恒加以落實”，必須要建立一個高規(guī)格、有權威的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。這一非常設的協(xié)調(diào)機構，借鑒過往的成例，一般應由政府主官“掛帥”，常務副主官“出征”，同級人大和政協(xié)領導“輔佐”，各主要政府規(guī)劃所涉部門負責人參與。協(xié)調(diào)機構下設負責日常工作的辦公室，由國家“多規(guī)合一”試點所涉及的發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地和環(huán)保四部門的分管負責人出任領導，其他相關部門相關人員參與。協(xié)調(diào)機制的主要職責，是向同級權力機關和上級行政機關，提交本行政區(qū)的“一本總規(guī)”和“一張總圖”（草案）；根據(jù)審議通過和行政批復的“兩總”，聯(lián)合審議本行政區(qū)各類主要規(guī)劃，并及時協(xié)調(diào)執(zhí)行中的重大事項，推動其有效實施。

第三，堅定不移為推進“多規(guī)合一”改革試點創(chuàng)造良好外部環(huán)境。改革就是破舊立新，在一定意義上，也是對不合時宜的“舊法條”進行“變法”。所謂試點，就是要對既有做法有所改革、有所突破。試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效。當然，改革也不是折騰，要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。在此前提之下，各條線主管部門要有膽魄和智慧，打破利益掣肘的壇壇罐罐，虛懷若谷、從善如流。